城市更新规划在国土空间规划体系中的叠加与融入研究

李颖平

摘要：城市更新规划的制定对我国土地资源管理及城市发展有着重要的意义，为了使其发挥出更好的作用，需要有效地将其与国土空间规划进行融和。通过对城市更新规划的阐述，介绍国土空间规划体系中叠加城市更新规划的内容，提出国土空间规划体系中融入城市更新规划的策略，使城市更新规划的实施能够带来有效的帮助，推动国土空间资源的稳定发展。

关键词：城市更新规划;国土空间规划;叠加;融入

引言

国土空间规划的实施可加快我国的整体发展，对空间治理有着重要的意义，当前空间规划以生态发展及以人为本为中心，使空间治理更加科学化。由于人均国土资源呈现出了不足的情况，土地资源稀缺问题更加显著，需要加强城市更新规划的推进，使城市得到有效的规划，能够为国土空间规划建立良好的基础，也可促进城市的快速发展，因此，应对城市更新规划及国土空间规划的融合进行分析。

1城市更新规划的内涵

城市更新指的是对城市建成区的空间形态及功能进行持续性改善的活动。城市更新主要是对存量建设用地、存量房屋建筑的再开发及新使用，例如用途调整、运行形式调整、建筑环境的设计改造等。城市更新不包括建筑的运行维护及维修，也不包括农林、水利等农业用途转为建设用地的开发活动。对城市进行更新的过程中，需要以区域、建筑物切入，利用内外联动来加强城市的功能，使城市的运行有更多的活力，可满足社会发展需求，使各类城市建设及公共服务有更好的效果，能够改善城市发展中不平衡的问题，因此应作为重要的任务。

2国土空间规划体系中叠加城市更新规划

2.1上海模式

上海城市更新规划战略中包括区域评估、实施计划、全生命周期管理三个方面的内容。区域评估是明确更新地区及需求;实施计划是将建设内容进行明确安排;全生命周期管理将土地合作作为形式，在权利及义务的要求下对城市更新地区进行管理。上海近年来完善了国土空间规划体系，其中包括了总体规划、单元规划以及详细规划。城市更新作为专项规划，在不同的規划层次中形成了不同的规划成果形式，可对不同层次的国土空间规划起到修正的作用。

2.2北京模式

北京建立了三级三类国土空间规划体系，三级分别为市区乡，规划包括总体规划、详细规划以及相关专项规划。当前，北京实施以街区为单元的城市更新模式，城市更新规划内容在国土空间详细规划中得到了体现，其中对分圈层及差异化空间发展策略提出了一定的要求，使城市更新作为中心城区规划的重要内容，使用地功能结构得到优化，实现用地混合。同时，对城乡建设用地划分成了整治提升用地、更新机遇用地和新增建设用地。因此，城市更新规划融入到国土空间规划体系之中是在编制国土空间总体规划的时候，将城乡建设用地划分成若干个类型，根据各类型的规划要求，在总体规划中进行城市更新编制工作。

2.3广东模式

广东地区中，广州城市更新专项规划中包括了中长期规划、片区策划方案以及年度计划、项目实施方案。广州城乡规划体系中包括了总体规划、分区规划、控制性详细规划、修建性详细规划，城市更新中长期规划中的长期规划及年度计划是以城市总体规划及分区规划为基础形成的，对城市总体规划、分区规划起到了修正的作用。专项规划中的片区策划方案、项目实施方案是以控制性详细规划、修建性详细规划为基础编制的，也是一种反馈。深圳城市更新专项规划中包括了全市及各区城市更新专项规划、城市更新单元规划，对城市更新的重点区域及目标、总体规划等提出了详细的要求;城市更新单元规划根据法定图则进行编制，其中提出了单元内设施及用地的布局，还对更新项目的范围、目标、更新方式以及指标进行了明确。同时，深圳全市、各区及重点片区城市更新专项规划与各层次的城乡规划之间相互对接。

3国土空间规划体系中融入城市更新规划的策略

3.1沟通交流，协调多方互利共赢、共享、共赢

细化城市更新规划的时候，需要按照自下而上的思路开展，使详细的规划能够成为协调上位规划的有效工具。实施城市更新的时候，土地所有权归政府所有，但是使用权产生了变化，规划应满足政府需求，也应满足人们的需求。为了使土地使用权中产生的产权不清等问题得到缓解，需要根据大众的需求进行规划编制，考虑到人们的利益，根据各方的诉求来进分析，结合市场的发展特点进行土地利益的再分配。比如，北京在进行详细规划编制的时候，在规划编制阶段建立既有产权人和潜在市场主体之间的对接体系，但是参与程度受到了编制主体的意愿的影响，因此，需要对规划编制及实施的流程进行规范，建立城市更新多方对接平台。

3.2政策引导，促进城市持续发展续健康发展

当前一些城市已经制定了城市更新政策，比如，上海发布了城市更新实施办法及土地实施细则内容，将区域评估报告及管理操作流程作为参考。广州城市更新相关规划中将城市更新办法作为重要参考，并且结合旧城镇更新相关办法及旧村庄更新要求来开展工作。北京发布了保护老旧厂房拓展文化空间的政策规定，但是政策制定的出发点存在区别，没有在国土空间规划体系下得到统筹。如果城市更新项目以土地市场短期利益为核心，会使城市公共利益受到影响，难以维持城市的平衡发展，因此，应发挥出政策的作用，比如，制定设计建筑规模的转移政策，鼓励城市主体通过城市更新来将零散地块交给政府，或者采取事先约定自持比例的措施等来推动城市的发展，同时使国土资源得到合理规划利用，还可使地产市场的发展情况得到改善，发挥出城市更新的公共服务作用。

3.3统筹规划，实现城市渐进更新

结合当前的实际情况来看，北京城市更新缺少总体的宏观统筹，更加重视对街区的规划，没有对市区层面进行统筹规划编制，而广东地区广州及深圳等城市更新正向着统筹方向发展，开展了市区层面的城市更新规划编制工作。城市更新具有综合性特点，需要宏观层面的整体统筹规划来实现，以小规模及渐进式的模式发展。在国土空间总体规划中，应将城市更新的目标明确，制定合理的策略，确定更新的范围，对不同的地区进行编制引导，并且根据实施的情况及资金情况等因素进行分析。可根据更新项目制定相应的年度计划，使其与详细规划之间联系起来，指导详细规划，使城市更新区域得到合理的划分，同时需要对公共利益的因素提出明确的要求。通过对北京的城市更新进展的分析可知，虽然北京市区两级国土空间总体规划已经编制完成，但是城市更新没有作为其中的重要部分，因此需要进行改善。

结语

随着土地资源使用的增加，国土空间规划也需要进一步完善，其中城市更新规划作为重要的部分，能够使城市的空间规划得到有效指导，为城市的发展带来帮助。应加强各方的沟通，使规划制定更加合理，并且利用政策作为引导，使城市更新发挥出更好的作用，同时应做好统筹规划工作，使城市的规划发展能够推动国土空间规划工作的进行，实现国土资源的持续发展目标。

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