国家一体化视角下的对口援藏问题研究

杨明洪

(1.云南大学民族与社会学院，云南 昆明 650000；2.四川大学中国藏学研究所，四川 成都 610065)

一、引言

“对口支援西藏”(以下简称“对口援藏”)作为全国支援西藏的最重要组成部分，在支持西藏加快经济社会发展的同时，也在促进西藏与祖国各地之间的交往交流交融，在促进西藏与祖国各地一道实现现代化发展等方面具有独特作用。针对对口援藏问题的研究，现有文献比较丰富。国内学者诸如靳薇[1-2]、马戎[3]、孙勇[4]、王代远[5]、杨明洪[6]和国外学者诸如Andrew M Fischer[7]和Yan Sun(孙雁)[8]116-261，集中对开启这项政策的动机、政策演进和实施成效等重大问题进行了深入研究。西藏与全国一道实现现代化是必然趋势，是西藏各族人民的根本利益所在，也是中国共产党在西藏执政的价值追求，最终会形成西藏与各地的一体化发展格局。现有文献较少从国家一体化发展的视角探讨对口援藏问题。本文立足于贯彻中央第七次西藏工作座谈会精神，从国家一体化发展视角考察对口援藏。

二、对口援藏研究视野中的国家一体化发展视角

国家一体化发展意味着通过政治、经济和文化等措施，对国内的政治经济文化进行整合，形成从地方到中央的政治经济文化体系的一体化过程，同时也表现为国家在中心地区的政治经济文化一体化建设和国家在边疆地区的政治经济文化一体化建设，后者则是整合国家与边疆地区以构建“中央—地方”的一体化国家结构体制、政治社会体系和政治文化体系的过程[9]。

中国是一个统一的多民族国家，包括藏民族在内的各族人民都加入到了缔造伟大的“中华民族”和统一的多民族国家的历史过程之中。几千年来，历代中央政权经略边疆民族地区，大都是在实现政治统一的前提下，实行差别化的治理体制。秦汉的属邦属国、唐代的羁縻州府、元明清的土司都是这样的体制表现。随着边疆民族地区与各地经济文化交流的加深，在民族地区社会发生了深刻变化的情况下，明清时期的中央王朝在部分少数民族地区实施的“改土归流”[10]可视为推动边疆民族地区深度融入各地一体化发展的初步尝试。虽然如此，王朝时代的举措，毕竟与现代化国家的国家一体化有着本质的不同。真正大规模的国家一体化进程发生在近代以来，来自西方“民族国家”的规则和话语体系冲击着中国传统的政治结构和治理方式。

那么，对口援藏在国家一体化发展进程中起到了什么作用呢？就西藏而言，无论是在和平解放、民主改革还是改革开放时期，作为边疆民族地区与祖国各地的一体化发展均受到国家的高度重视。1951年5月签订的中央人民政府和西藏地方政府关于和平解放西藏办法的协议》(简称“十七条协议”)规定：“依据西藏的实际情况，逐步发展西藏的农牧工商业，改善人民生活”[11]44。1952年10月，毛泽东在接见西藏致敬代表团时谈道：“共产党实行民族平等，不要压迫、剥削你们，而是要帮助你们，帮助你们发展人口、发展经济和文化。”[11]881959年4月，毛泽东在《关于西藏平叛》中讲道：“旧制度不好，对西藏人民不利，一不人兴，二不财旺。西藏地方大，现在人口太少了，要发展起来”[11]211。中央第一次西藏工作座谈会强调：“千方百计地发展国民经济，提高各族人民的物质生活水平和文化科学水平，建设边疆，巩固边防，有计划有步骤地使西藏兴旺发达、繁荣富裕起来”[11]306。中央第二次西藏工作座谈会提出：“千方百计地把经济搞上去……使一百六十万农牧民尽快富裕起来”[11]362。1987年6月，邓小平在《立足民族平等，加快西藏发展》中指出：“我们对西藏的政策是真正立足于民族平等”“中央决定，其他省市要分工负责帮助西藏搞一些建设项目，而且要作为一个长期的任务”“西藏是人口很稀少的地区，地方大得很，单靠二百万藏族同胞去建设是不够的，汉人去帮助他们没有什么坏处……关键是看怎样对西藏人民有利，怎样才能使西藏很快发展起来，在中国四个现代化建设中走进前列。”[11]397-398这些论述回应了西藏在中国国家一体化发展与建设中的重要意义。

新中国成立后，通过民主改革或者其他措施，在少数民族地区实行了民族区域自治制度，边疆民族地区各族人民实现了当家作主。由于各方面的原因，少数民族社会发展与各地存在着差异，国家一体化发展便有了新的内涵和特征，进入新时代，铸牢中华民族共同体意识成为当前民族工作的主线，也是西藏工作的战略任务。在这种背景下，国家一体化发展所造就的是边疆民族地区的稳定繁荣，民族关系的平等、团结、互助、和谐格局的形成，边疆治理体系和治理能力的现代化推进。其关键性举措是采取优惠扶持政策，促进边疆民族地区加快发展，推进各民族之间的交往交流交融，严厉打击各种形式的分裂主义。在中国，国家一体化发展本质上是中华民族共同体意识形成和铸牢的过程。在中华民族大家庭中，各民族之间相互影响、相互帮助、相互学习，共同性在不断增长，差异性也得到包容。国家一体化在这种环境和氛围中得以发展，西藏与其他省市在政治、经济和文化上得以不断整合，中华民族形成一个命运共同体。对口援藏就是在这样的背景下开展起来的，对口援藏格局也伴随着国家一体化发展进程的推进而不断创新。从它的产生和发展过程来看，国家一体化发展始终是观察对口援藏一个十分重要的视角。事实上，西藏当地有识之士认为：对口援藏涉及到中央的治藏方略等重大理论问题，需要从国家战略高度认识它(1)近年来，笔者与西藏自治区党史研究室、自治区政府研究室、西藏社会科学院、西藏大学、中国藏学研究中心等单位有关领导和专家进行讨论，深受启发，在此表示感谢。。从国家一体化的角度认识对口援藏将大大提高对其认识的战略高度，也有利于贯彻中央第七次西藏工作座谈会精神。

三、对口援藏：现代国家构建的必然选择

西藏的和平解放、民主改革和社会主义建设本身是中国的国家一体化建设的题中之义。然而，由于青藏高原独特的自然环境，国家一体化发展在西藏的推进不仅面临着自然上的障碍，同时，这种国家一体化的推进过程本身也有不少的特殊因素。从时间来看，国家一体化在西藏推进的起点比较晚，人们所说的“西藏是全国社会主义制度建立最晚的地区”已经明确无误地表明了这一点。从文化因素来看，在西藏自治区行政辖区内，藏族占总人口比重达到90%以上，是全国唯一的同一少数民族高度聚居的区域，而且宗教对西藏社会和民众的生活有着重要的历史性影响。上述这些因素造成居住在这一地区的居民与各地居民相比有着较为独特的社会文化心理，造成了当地居民与各地之间有较大的心理差异。同时，虽然旧西藏“政教合一”制度被废除了，但其思想残余不可能一夜之间消失殆尽[12]258-267。从政治因素来看，十四世达赖集团作为一种政治分裂势力，始终是严重阻碍国家一体化发展的因素。西方敌对势力将所谓“西藏问题”作为“西化”“分化”中国的工具，在同宗同源的汉藏文化之间进行分割，进而造成汉藏民族之间形成不同的“文化场”，并相互排斥[4]261。这是西藏在实现现代化和实现国家一体化发展时不能不面对的重大问题。

从西藏的社会基础来看，西藏几百年的社会发展处于停滞状态，站在今天的历史坐标来看，西藏的社会发育程度相对较低，国家一体化发展在西藏的推进无疑面临一道道历史和现实挑战。这些都可能被认为是西藏有别于其他边疆民族地区的特点，中央第一、二次西藏工作座谈会所强调的西藏社会“特殊性”以及中央第三、四、五、六、七次西藏工作座谈会所强调的西藏地位“特殊性”，反映了中央认识西藏与各地实现国家一体化发展的独特视角。这样一来，虽然“和平解放”以及随后的“民主改革”为构建“西藏—全国”“地方—中央”的国家一体化发展格局提供了极为有利的条件和环境，但是，在西藏，阻碍国家一体化发展的那些制约因素并没有因此在一夜之间消失。无论如何，加快国家一体化发展在西藏的发展成为西藏地区的“特殊性”的一种表现。因而它成为西藏实现现代化的“头等大事”，也成为中国加速现代国家构建面临的重大挑战[4]354。这种意图在开启对口援藏的第三次中央西藏工作座谈会上就表现得更加明显。因为该次会议明确提出了要围绕建立社会主义市场经济体制的总目标，实现西藏“总体上与全国框架一致，体制衔接”[11]483。实际上，这一改革目标就是要使西藏与各地之间的交流通道变得更加通畅、各种经济要素的流动变得更加自由，从而实现西藏与各地之间的经济体制更加衔接。因此，通过市场经济的发展，除了能促进西藏发展外，这一改革和对口援藏还可以通过在政治经济上“西藏—全国”的一体化发展态势，巩固在格局上“地方—中央”的国家一体化体制[3]336。正如朱维群同志所指出的那样：“援藏工作的意义不仅在于加快西藏发展，还在于在这个过程中全面深化西藏与全国的政治、经济、社会、文化关系，强化包括西藏在内的中国版图不可分裂性”[13]。

与各地甚至其他边疆民族地区相比，西藏发展的历史起点较晚，而且受到历史和现实因素影响太多。特别是在中国当代的西藏发展史上，有“两个没有赶上”和“一个慢了半拍”的经历。20世纪50年代至60年代，各地进行社会主义建设，而西藏直到1959年十四世达赖集团掀起全面叛乱才进行民主改革，1965年才成立西藏自治区。这就是说，西藏没有赶上祖国各地第一波建设高潮。1978年12月，党的十一届三中全会确立以经济建设为中心，由此祖国各地进入改革开放新时期，而西藏是1980年3月中央第一次西藏工作座谈会之后才开始实现拨乱反正，并逐步将工作中心转移到经济建设上。与其他省市相比，西藏的工作节奏“慢了半拍”。20世纪80年代中期之后，全国经济体制改革转入城市，改革开放进入全面推进时期，而1987、1988、1989年拉萨出现较为严重的骚乱，使西藏错过一轮经济大发展时期。站在改革开放之后任何一个历史时点来看，经过各地给予帮助和支持，纵向进行历史对比，西藏发展确实取得了举世瞩目的成就；但如果横向与各地甚至与其他边疆民族地区比较，西藏发展却相对落后。这是实施对口援藏最重要的背景。离开这一历史背景，就无法认清对口援藏的性质。

在西藏，推进国家一体化发展所要解决的是西藏与国家现代化发展的衔接问题，也正是在这种社会背景下，对口援藏成为推动国家一体化发展中一项重要制度。因为“对口援藏工作首要成就是促进了各民族交往交流交融”(2)参见《解读：对口援藏会传出九大信号》，http://www.tibet.cn/news/index/xzyw/201408/t20140829_2017145.htm.。王代远认为：“对口援藏的一个重大战略意图，是要使西藏与祖国各地加强经济文化交流，在双向多层次的交流中加深各民族的相互认同和理解，巩固各民族团结协作、共同繁荣发展的联系纽带，维系中华民族多元一体的和谐发展大局”[5]311。靳薇认为：“‘项目援藏’扶持西藏经济发展的政策在西藏是深入人心的……进一步强化了藏族人民作为中华民族大家庭成员的心理认同”[2]146。在这一点上，人们的认识是统一的。

透过以上分析，我们不难发现，西藏与祖国各地一道进入国家一体化发展进程需要中央采取特殊措施推进。江泽民在中央第三次西藏工作座谈会上作出“两个决不能”的论述是对这个问题的正面回应[11]460。这样一来，西藏的发展、安全与稳定等问题也自然与整个国家联系在一起。于是，人们能观察到这样的现象：从西藏独特情况出发实施差别化的区域化政策考虑，中央对西藏给予了特殊的关怀；出于“兄弟般情谊”的关注，其他经济较为发达的地区给予了西藏特殊的支援。这种特别关怀与无私支援，应该是推进国家一体化发展的逻辑延伸。相对于中国的其他边疆民族地区，通过这种特殊形式即对口援藏以加速国家一体化发展，则是一个绝好的选择。中国现代国家构建由此有了坚实基础。

此外，通过对口援藏以加快西藏发展，能够为国家一体化发展造就良好的外部环境。众所周知，近代以来帝国主义一手策划的所谓“西藏问题”，频被一些西方国家政客所炒作。于是，所谓的“西藏问题”便转换成为西方各种利益主体之间进行博弈的“筹码”，成为不同势力的“利益交易平台”。作为图谋分裂国家的十四世达赖集团，与境外敌对势力一贯罔顾事实，对中央的重要政策以及西藏的发展现状妄加评论甚至诋毁。西方一些国家和政客通过引入西方诸如“人权”“环境”等政治话语体系，“丑化”西藏的现代化建设，“妖魔化”中央对西藏的政策。同时，十四世达赖集团打着“宗教”“民族”等旗号，利用所谓“人权”“环境”等政治话语体系对西藏进行渗透，给西藏社会稳定和国家安全造成危害。这样，民心向背被置于中国政府与分裂主义势力斗争的关键位置。在这种背景下，对西藏采取对口援藏这种特殊方式帮助西藏地方发展成为必然。中央给予西藏特殊关照，“兄弟”省市(包括一些中央企业)给予西藏特殊帮助，被认为对于赢得国际社会好评是值得的。这是一种“趋大利”的逻辑。

因此，其于上述分析，对口援藏是现代国家构建的必然选择。

四、对口援藏：西藏与祖国各地互动的重要桥梁

数十年来的对口援藏给西藏与祖国各地之间的关系带来什么影响呢？相互依存是这种关系的准确刻画，西藏的现代化离不开祖国，而中国的现代化也不能没有西藏。这是中国现代化进程中的必然。

首先，对口援藏促进西藏发展并成为重要支撑。市场经济的发展为西藏的发展提供非常好的机遇和条件，但是，西藏经济发展劣势较多，西藏地处号称“世界屋脊”的青藏高原，深居亚洲内陆，有高山大川阻隔。严酷的自然条件和不便捷的交通使西藏与各地市场间的贯通受到阻碍，加上西藏经济社会发展依然相对落后，更给西藏加快发展和实现现代化增加了非常大的压力。数十年的对口援藏，坚持“输血”与“造血”，“硬件”建设和“软件”建设相结合，一方面努力改善当地经济社会发展的基础性条件，在涉及农、林、牧、水、电、交通、能源、文化教育、医疗卫生、广播电视、城镇建设、基层政权建设、农房改造、人才培养等诸多领域的努力建设，既加快受援地区的基础设施建设，又努力开发受援地区的人力资源；另一方面，根据受援地区的资源状况和市场状态以及生态环境承受力，因地制宜地实施一些援藏项目，发展一些特色优势产业。

1994—2020年的27年间，对口援藏实施单位选派大批干部人才支援西藏，总共已投入近500亿元，建成1万多个重点援藏工程。其中，2014—2020年的7年间，共投入援藏扶贫资金143亿余元、实施援藏扶贫项目1800多个，推动其他省市284个县区与西藏的县区、乡镇建立结对帮扶关系，帮助23万余名群众脱贫，全方位助力西藏改善民生、打赢脱贫攻坚战。目前已经形成以干部人才援藏为龙头，经济援藏、智力援藏、科技援藏、企业援藏、就业援藏以及医疗教育人才“组团式”援藏等相结合的全方位、多渠道、宽领域援藏格局。现在，西藏已建立起一个包括能源、轻工、纺织、机械、采矿、建材、化工、食品加工、民族手工业、藏医药等20多个门类的现代工业体系，初步形成以旅游、天然饮用水、藏医药、特色农牧业、民族手工业等为主的高原特色产业体系。西藏的自我发展能力得到明显提升，而对口援藏起到了十分重要的作用，这是国家一体化发展在对口援藏问题上的生动体现。

需要指出的是，对口援藏可以从中央对西藏的特殊定位与对口援藏的特殊回馈去认识，这是从国家一体化发展的另外一个层面观察问题。中央对西藏的定位，一方面反映了西藏现有自然环境、资源禀赋、历史基础决定了它在全国的地位和作用；另一方面，又反映了国家一体化发展需要西藏作出应有的贡献。事实上，西藏的稳定和安全已经为国家的稳定和安全作出应有的贡献，回馈了来自中央的特殊关怀以及全国人民给予的无私援助，同时，西藏未来的发展以及中国在处理好相关关系和营造良好的社会环境后，西藏将会以特殊的方式回馈国家，将会在更大规模上支援全国的发展[14]。当然，西藏不可能对国家作出超出自己能力的经济贡献，是由其现实的客观条件决定的。片面追求工业化是西藏发展战略需要严格避免的。从这个意义上，抽象地讨论西藏的自我发展能力问题是值得商榷的，而将自我发展能力等同于工业化更是不可取的。

其次，对口援藏成为联结西藏与各地合作交流的重要纽带。援藏资源在西藏与祖国各地之间的“供给”和“受益”的结果，是西藏与祖国各地之间的双向交流与合作机制的形成。这是西藏经济发展生生不息的动力源泉。从“交流”的角度看，通过对口援藏这个方式，祖国各地向西藏供给的是经济资源、物资、人才、信息包括新的思想观念(相对于西藏当地而言)，对西藏经济社会发展和现代化推进是一种巨大的力量源泉，同时，西藏也向祖国各地供给西藏的市场、自然资源、文化艺术、人才以及其他省市少有的东西，丰富祖国各地的生产生活。从“合作”的角度看，通过对口援藏这个方式，西藏与祖国各地之间有了合作的机会和条件。最初单纯的对口援助，受双方的对口合作实践所启发，援助和合作转为对口援藏的双主题。尤其是通过不断完善援藏工作机制体制，拓展援藏内涵，逐步从单一“输血”向“输血”和“造血”并重转变，形成从单向援助向双向共赢发展，从无偿支援向多层次、全方位合作转变。对口援藏架起了西藏充分利用区内外两种资源、两个市场和国内国外两种资源、市场的桥梁。

虽然对口援藏主要体现的是各省市、中央企业和中央机关对西藏的支援关系，各地援藏资源源源不断地供给到西藏受援地区，但帮助西藏发展是双向受益的。早在西藏和平解放初期，毛泽东等老一辈革命家就认识到这种双向关系。例如，1955年3月，毛泽东同西藏地方政府领导谈话指出：“拿国防来说，西藏对我们的帮助也是很大的。将来在经济上西藏也会对我们有很大的帮助”[11]120。因此，“三个离不开”(3)“三个离不开”是指汉族离不开少数民族，少数民族离不开汉族，各少数民族之间也互相离不开。在对口援藏制度的实践中得到生动展现。

再次，在对口援藏中西藏自我发展能力在不断提升。时至今日，西藏经济在很大程度上走上了内生发展之路。现有文献中关于“在西藏并没有出现真正意义上的资本积累和工业化”的判断[2]，与西藏的现实是不相符的[15]。事实上，依靠当地资源发展起来的特色产品不少，拉萨啤酒、藏医藏药、5100矿泉水以及一些旅游项目的发展即为明证。有研究表明，虽然西藏当地缺乏发展工业的有利条件，但经过几十年的努力，西藏的工业发展在经历了曲折而向上发展的过程后，现在已经出现了立足西藏当地资源的工业企业[16]。西藏拉萨啤酒有限公司是一个很好的例子，目前该公司的产品已经远销欧美。值得重视的是，目前西藏已有12家在上海证券交易所、深圳证券交易所上市交易的公司，而非上市的西藏华新公司等也是蜚声海内外，涉及到旅游、藏药制造、房地产、建筑业、矿产开发、摩托车销售、矿泉水、饮料、调味品生产和销售等众多行业[17]。尽管其中一些企业在经营上面临不少困难，与其他省区进行横向比较，差距是非常大的，但与过去相比，却有很大的进步。

2014年12月20日至30日，我们邀请西藏农村的7个村长到四川大学访问，吃住在四川大学校园，使其离开原有的社区环境。通过与他们的座谈，我们分别了解到他们村子里的各方面情况，特别是他们所在的这些村村民抓住发展机会的能力和增加收入的能力普遍上升：一方面他们在科学种田、放牧上的知识能力得到提升，另一方面，在国家实施的建设项目中的参与度提升。此外，笔者调查了湖北对西藏山南市的支援，其中有一个被媒体称为“华新模式”的典型案例。从2005年开始，湖北省根据“政府推动、企业跟进、优势互补、共同发展”的思路，引进湖北华新水泥集团，并与山南地区(现山南市)兴业水泥厂合作组建了西藏华新水泥有限公司。组建后，该公司建成实际年产40万吨新型干法水泥生产线，在2009年又扩建了新型干法水泥生产线，形成了年产水泥120万吨的生产能力。2013年，西藏华新水泥有限公司生产水泥500余万吨，同时，该公司为当地居民提供就业岗位300余个。此外，该公司还在日喀则与雪莲公司、西藏天路股份有限公司等合资合作组建了日喀则华新公司(年产80万吨水泥)，同时，对日喀则的相关企业实施资产重组。总之，“华新模式”展示其模式能够使受援地区持续发展和受援地区的各族人民长期受益[18]。“华新模式”之所以成为“模式”，是因为其事例典型，可以被模仿学习。其实，在各地的支援下西藏内生能力增强的案例不少。因此，如果从时间的纵向比较，对口援助在一定程度上增强了西藏自我发展能力，而不是相反。诚然，在一定程度上，长期高强度的中央财政转移支付以及各省市等实施的对口援藏，客观上在当地一些人中形成了某种程度的“等、靠、要”思想，有减轻发展动力的负面影响，但这应力图避免。

五、对口援藏：国家现代化事业的重要角色

自新中国成立尤其是改革开放以来，中国现代化建设取得举世瞩目的成就。西藏与全国一道也在现代化建设道路上迈出了可喜的步伐，取得了骄人的成就，尤其是消除了绝对贫困。今天，站在新的历史起点上，全面审视对口援藏在西藏乃至国家现代化事业中的角色，将会感觉到对口援藏未来的方向。在2020年8月召开的中央第七次西藏工作座谈会上，习近平总书记阐述了新时代党的治藏方略，将其内涵从中央第六次西藏工作座谈会所概括的“六个必须”扩展为“十个必须”。作为一项重要制度，对口援藏必将服务于“党的治藏方略”[19]。将西藏现代化建设与新时代党的治藏方略联系起来，党的治藏方略既保证了西藏现代化建设沿着正确的方向推进，又为其提供强大的推动力。

首先，这一角色定位需要从其历史走向中去把握。笔者认为，需要从对口援藏制度的时间和空间拓展上，观察对口援藏制度的历史走向。从时间上来看，对口援藏在国家政策层面上是一次又一次延长。1994年召开的中央第三次西藏工作座谈会将对口援藏政策初步定为10年。2001年召开的中央第四次西藏工作座谈会则进一步完善了对口援藏办法，把对口援藏时间在原定基础上再延长10年(4)2001年中央第四次西藏工作座谈会上作出了对口援藏工作在原定10年的基础上，再延长10年的决定。参见琼达、德庆白珍：《全国援藏工作实施十余年：有力推进西藏经济发展》，中国广播网，2006-04-06。。2015年召开的中央第六次西藏工作座谈会确定继续搞好援藏工作，2020年召开的中央第七次西藏工作座谈会强调：中央支持西藏，全国支援西藏，是党中央的一贯政策，必须长期坚持。作为边疆民族地区发展和稳定的特殊工作机制[20]，每一次中央西藏工作座谈会都讨论过对口援藏制度，并在制度的内涵上不断深化和丰富。换句话说，时间上将对口援藏不断延长，从空间拓展上来看，与西藏相类似的地区先后实施了对口支援。鉴于对口支援这一方式方法在解决特殊问题上的有效性，从1998年开始，中央实施对口援疆政策，8个省市和中央机关对口支援新疆，2010年3月开始加大对口援疆力度，19个省市和央企及中央机关对口支援新疆。而对口援疆的办法是从对口援藏中借鉴来的。从2011年开始，中央实施对口援青，6个省市、13家央企和26个中央国家机关对口支援青海各藏族自治州及所属33个县。而对口援青的办法也是从对口援藏中借鉴来的。在四川、云南、甘肃等涉藏工作重点省，也从2011年开始实施省内对口援助政策，即同一个省区内，经济相对发达的市对口支援1个或者几个涉藏州县，其办法与对口援藏相同。据笔者调查，在四川，省内对口支援涉藏州县在力度上高出省际对口援助很多。2014年8月开始，中央对口援助政策拓展到四川、云南和甘肃三省涉藏州县。也就是说，实践上将对口支援在空间上不断拓展，放大其政策效应。上述事实说明，对口援助不仅仅是解决经济发展的特殊办法，也是解决国家一体化发展的一种特殊办法。

之所以做出这样的政策安排，主要是根据国家一体化发展的历史任务作出的。考察目前国家一体化所处的阶段，可以看到，西藏与各地实现一体化发展的任务远远没有完成。国家一体化发展的长期目标是实现西藏现代化。根据邓小平“两个大局”的思想，抓住国家经济实力增强的有利条件，不断缩小西藏与各地的发展差距。全国发展格局“一盘棋”本身要求对口援藏作为国家一体化的工具，完全有必要持续下去。事实上，早在中央第三次西藏工作座谈会上，江泽民就指出：“从增强中华民族凝聚力的高度，深刻认识中央关于全国支援西藏的决策的深远意义……这件事要坚持不懈地长期做下去”[11]463。2014年8月25日，中央召开的对口支援西藏工作20周年电视电话会议做出了对口援藏“长期性”的论断。“长期建藏”作为新时期建设西藏的战略性思想和实践行动指南，要求对西藏发展要从长计议，综合利用各种手段推动西藏发展和稳定[21]。这些论述和指示都非常好地回答了为什么中央如此重视对口支援尤其是对口援藏。

其次，这一角色定位需要从其历史方向中去把握。党的十九大报告进一步将实现现代化分成两个阶段：从2020年到2035年，在全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的基础上，再奋斗15年，基本实现社会主义现代化；从2035年到本世纪中叶，再奋斗15年，把中国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。党的十九届五中全会提出：到2035年人均国内生产总值达到中等发达国家水平，中等收入群体显著扩大；到2049年人均国内生产总值达到发达国家平均水平。西藏现代化建设是国家现代化建设的重要组成部分，一方面，要依靠国家现代化所取得的成果来加速其现代化进程，另一方面，也要将其具有自身特点的现代化成果贡献于国家。中央第七次西藏工作座谈会为西藏进入新的现代化征程预示了前景和方向。习近平总书记指出，西藏现代化建设的总体目标是“努力建设团结富裕文明和谐美丽的社会主义现代化新西藏”。同时也强调“中央支持西藏、全国支援西藏，是党中央的一贯政策，必须长期坚持，认真总结经验，开创援藏工作新局面”。这就是说，对口援藏在西藏现代化和国家现代化建设中有着十分重要的角色。

笔者认为，谋划对口援藏，需要把握时代的需要。中国特色社会主义进入新时代，对口援藏也面临新的形势，尤其是伴随着国家经济实力的增强，中央对西藏的财政转移支付也越来越多，而对口援藏的投资总量也伴随着各地援藏方财力增加而增加，但相对于中央财政转移支付而言则相对下降。因此，在新时代对口援藏也面临着转型调整问题。这种转型调整势必要以中央第七次西藏工作座谈会所制定的“治藏方略”为依据，特别是将对口援藏的重点转移到服务于铸牢中华民族共同体意识这项战略任务上来，按照习近平在中央第七次西藏工作座谈会上所要求的“认真总结经验，开创援藏工作新局面”，服务于长治久安和西藏高质量发展。这样，对口援藏还必须发挥其应有的作用，尤其是在助推西藏现代化方面发挥重要作用。

笔者认为，谋划未来对口援藏的重点需要从以下几个方面着力。第一，未来对口援藏需要重点支持西藏与祖国各地的“三交”，推动国家一体化发展。增进“三交”既是铸牢中华民族共同体意识的重要途径，也是实现西藏现代化的必然选择。对口援藏是一个平台，一头连接祖国各地，一头连接边疆的西藏，在过去数十年中促进西藏与祖国各地之间的“三交”，今后更需要发挥其独特的优势，将援藏的项目、资金和人力资源更多地安排在这一方面。第二，支持西藏摆脱贫困走向全面建成小康社会基础上实现人的现代化。西藏社会主义现代化建设，虽然已经取得非常大的成就，但传统的因素尤其是宗教对信教群众的影响还比较大，人们对现代化的适应能力还比较薄弱。这些是西藏向现代化纵深推进中的障碍和挑战。对口援藏需要将其项目、资金和人才安排在助推西藏实现人的现代化方向上：一是向增进现代科技文化知识的领域进行重点安排；二是向教育领域进行重点安排，对“组团式”教育援藏进行扩面提质。第三，加大支持西藏现代医疗卫生发展，提高西藏各族人民的健康水平。在全面实现脱贫之后，追求健康生活将是西藏各族人民最迫切的愿望。前期实施的“组团式”医疗人才援藏在增强西藏中心医院自我能力方面起到了重要的作用。但援助的量和质都需要进一步提高，未来援藏重点需要向西藏医疗卫生方面进一步倾斜，特别是在培养本地医疗卫生人才上进行精准援助。第四，将就业援藏作为另外一个重点。就业始终是西藏一个民生重点，牵涉千家万户，自从2012年将帮扶西藏高校毕业生就业作为对口援藏的重点，中央机关、承担对口援藏的各省市和中央企业均将其作为重点，既取得一定成效，又积累了一些经验。未来的对口援藏需要在充分总结前期就业援藏的经验基础上，将其作为未来援藏的重点，同时改进援藏机制和方式，工作做得更细，提升就业援藏的质量。

总之，从贯彻中央第七次西藏工作座谈会精神的角度看，对口援藏是贯彻落实新时代党的治藏方略的重要支点，也是西藏与全国一道实现现代化“两步走”的重要支柱。在贯彻落实中央第七次西藏工作座谈会精神中，一方面要长期坚持这项政策的基本精神、重要原则和已经形成的有效办法，另一方面也要根据变化的形势和情况作出优化安排，不断开创援藏工作新局面。