国内科研院所被列入美国军事最终用户清单（MEU）的影响和对策浅析

（自然资源部第二海洋研究所，浙江杭州 310012）

1.背景

美国当地时间2020年12月23日，美国商务部工业局在美国联邦公报上正式发布文件修订《出口管制条例》，增设“军事最终用户清单（MEU）”，103个实体被列入第一批MEU清单，包括58家中国机构和45家俄罗斯机构，于2020年12月23日生效[1]。美国政府认为这些被列入MEU清单的实体进口美国特定物项存在被利用于军事目的的危险，即通过民用进口方式获取可用于发展武器、军事飞机等目的的美国商品和技术，规避美国出口管制，危及到美国国家安全利益[2]。鉴于此，美国通过采取增设MEU清单的方式以加强对美国特定物项出口中国和俄罗斯的限制，旨在通知美国出口商、再出口商和转让人，将《出口管制条例》中所限定的物项出口、再出口或转让（在国内）到所列实体之前，需向美国商务部申请许可证，可见美国动用国家力量利用出口管制等措施对我国及俄罗斯的机构进行打压、遏制，严重破坏自由贸易规则[3]。美国商务部公布首份MEU清单后，中国商务部第一时间就此事答记者问中表明，中方对美方此举坚决反对，将采取必要措施，坚决维护中国企业的合法权益[4]。2021年1月9日，中国商务部即公布了2021年第1号商务部令—《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》（以下简称《阻断办法》），便是针对美国上述对中国机构制裁不当行为的直接反制，表明了中国坚决维护国家主权、国家安全和人民利益的决心[5]。

被列入MEU的中国58个实体中，除主要包括航天航空、电子仪器公司等多家机构外，还包括了国家卫星气象中心、自然资源部第二海洋研究所、军事医学科学院毒理药理物研究所（毒物分析实验室）3家科研院所。这3家科研院所是我国分别从事气象、海洋和药物领域研究的国家级重要科研单位，因被美国认为其所从事活动有军事目而被列入MEU清单。考虑到美国是首次公布MEU清单，不同于此前华为等机构被列入的实体清单，因此有必要对科研院所被列入MEU清单所带来的潜在影响进行评估，探讨可能的应对方法，为后续突破美国技术封锁提供参考。

2.列入MEU清单对科研院所的潜在影响分析

2.1 直接影响进口美国商品和技术

MEU清单相关规定主要受《出口管制条例》第744.21条限制，而受限产品是第744部分附录2中所列9类物项，包括材料、化学品、微生物和毒素、材料加工、电子器件涉及研制和生产、计算机、通讯与信息安全、传感器与激光、导航与航空电子学、海事、推进系统、航天器及相关设备。任何公司向MEU清单中的机构出口、再出口及转让（在国内）上述9类中的任何物项需向美国商务部申请许可证。该限制条款包含出口、再出口或国内转让等渠道采购方式，即科研院所无法直接进口美国商品和技术，也无法通过从第三国或国内第三方转让的方式进口，即基本切断了科研院所进口美国特定商品和技术的所有供应链。虽然美国出口商可以向美国商务部申请特定许可证，但这操作流程存在无法预计的供应链周期障碍，且该申请在一般情况下大概率会被拒绝，因此从短期来看科研院所已无法采购受限的美国商品和技术。此外，对于不属于MEU的管控物项，科研院所虽依然可以进口交易，但出口商在与科研院所交易时必定会更加谨慎，以避免自身因违反相关规定而被美国商务部工业局处罚，此种谨慎势必也会对科研院所进口美国其他非受限商品和技术时造成较大影响。

2.2 间接影响项目执行和国际合作

国家级科研院所作为国家科技力量的重要支撑，往往承担较多的国家科技重大专项，同时也是国家对外开展国际合作交流的重要窗口。一旦被列入美国MEU清单，美国设备和技术等进口受限，必然会对一些依赖美国技术的项目带来一定挑战。特别是有些项目所需的设备和软件等严重依赖于美国技术，虽部分产品可以从国内或其他国家寻找替代产品，但总体性能并没有美国产品成熟稳定，且短时间内又难以实现技术突破满足需求，所受影响会更大。此外，中国科研机构被列入MEU意味着“广而告之”，其存在与军事活动有关的不可靠风险。其他国家在选择与我国机构开展合作时，对这些列入MEU清单的科研院所肯定会有所顾虑，为防范风险，有意避开与其合作，由此可以预见列入MEU清单也会对科研院所的国际合作带来潜在的负面影响。

3.科研院所应对列入MEU清单的对策建议

3.1 利用国家政策法规，维护自身合法权益

针对美国利用《出口管制条例》对中国实施的一系列限制措施，中国政府积极采取强烈反制措施，坚定维护中国机构的合法权益。2020年9月19日商务部公布的《不可靠实体清单规定》便是针对美国各种制裁“以彼之道，还施彼身”的活学活用[6]。之后商务部又在美国正式发布MEU清单后的1个月内发布了《阻断办法》，足见国家坚决维护国家权益和机构合法利益的决心。其中《阻断办法》给受制裁的中国机构提供了一张清晰的权利救济路线图，指明了中国机构如受到外国法律和措施的域外效力不当侵犯的时候，如何自保并请求行政和司法救济，以尽可能维护自身权益[7]。

被列入MEU清单的科研院所，应根据《阻断办法》及时向商务部主管部门如实报告情况，争取获得商务部主管部门发布的不得承认、不得执行、不得遵守有关外国法律与措施的禁令，并申请豁免遵守禁令。该办法还明确了如因遵守禁令而受到重大损失的，政府有关部门可以给予必要的支持。由此可见，《阻断办法》为列入MEU清单的科研院所提供了强有力的法律保障，从国家层面给予帮助、指导和服务，必定可以有效维护其合法权益。

3.2 加强技术创新，实现关键技术自主可控

美国借MEU清单中的实体所从事活动有军事目的威胁到美国安全利益为由，对其进行打压制裁，限制其从美国进口特定的设备、技术和软件。这种制裁说到底就是对中国技术的限制，就是因为我国科技发展水平特别是关键核心技术创新能力同美国相比还有很大差距，美国才有信心自认为只需通过《出口管制条例》贸易出口限制便可达到打压中国的目的。因此，我国只有加强科技创新，实现关键技术自主，摆对对美国技术的依赖，才可能从根本上破除美国技术制裁的牢笼。党的十九大报告中已明确提出，要突出关键共性技术、前沿引领技术、现代工程技术和颠覆性技术创新，加快建设创新型国家。党的十九届五中全会又做出了“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑”的重大部署，可见国家已把科技创新放到了前所未有的高度。

科研院所作为国家科技创新的重要支撑，应肩负起时代重任，积极面向国家重大科技需求，大力推动基础研究战略引擎作用，加强理论创新和关键技术研发水平，切实提高我国的科技自主创新能力。特别是对于已列入MEU清单的科研院所，应化危为机，大力调整方向，借此契机积极争取国家政策和经费倾斜性支持，加强技术人才引进和科技资源投入，制定技术创新规划，确定关键核心技术领域，联合国内相关领域的重要机构，集中力量共同攻关，切实提高关键技术的自主能力。唯有关键核心技术实现根本性突破，整个国家的核心竞争力日益提升，才能无惧美国的技术制裁，才能最终维护好国家主权、安全和发展利益。

3.3 加强政策研究，做好长期应对准备

中美在新兴高科技领域的竞争日趋白热化，且并不会因为未来四年美国政坛改为民主党人执政有所淡化，可以预见美国出口管制对中国机构的打压是长期性。虽然中国已实施了相应的反制措施，且制定了《阻断办法》，但该办法目前还只是一个总体纲要，还需要在具体执行过程中进一步摸索实际操作细则，逐步完善，才能为各有关机构提供切实有效的服务。

因此，被列入清单的科研机构应还需进一步加强政策研究，申请专业法律支持，摸索中积累经验，做好长期应对准备。首先应积极尝试申请从MEU清单中移除。虽然移除MEU清单需要美国商务部提交由商务部、国防部、能源部和财政部等美国政府要害部门代表组成的最终用户审查委员会（ERC）全票通过，难度很大，但也应以此来强烈表达科研院所的不满。同时，科研院所在进口美国不受限产品时，应认真研究并严格遵守《出口管制条例》相关规定，避免被列入更为严重后果的实体清单。更重要的是，科研院所在选用欧洲或国内产品进行替代以解决短期需求的同时，应抓紧培养和寻找国产产品，主持或共同参与技术研发，解决“卡脖子”问题，实现产品自主，才能减少对美国产品的依赖，摆脱受制于人的被动局面，最终配合国家打赢这场无硝烟的中美科技战。