个人破产制度：对市场经济退出机制的探索*

钱 力，叶继林

(1.武汉大学 政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072； 2.萍乡学院 政法学院，江西 萍乡 337000)

破产理念萌芽于古罗马时期。《十二铜表法》中就已经规定了债务清理制度。早期的债务清理制度意在债务人无力偿债时对债务进行清理，主张惩罚主义、不免责主义。后来罗马破产法逐步经历了从破命到破产，从经济利益到人格利益的理念变化，开始考虑债务人利益，但仍然坚持不免责主义。[1]随着社会的发展和进步，人们逐渐认识到不免责主义过分注重对债权人的保护，而对债务人过于严苛，不仅使债务人长期陷于债务牢笼之中，还可能增加疾病、犯罪等社会成本。这种观念变化也体现在了立法中，现代各国的破产法普遍采用非惩罚主义和免责主义，给予债务人重新开始的机会。毫无疑问这样的制度设计能减少人们对创业失败的顾虑，最大限度地鼓励民间资金参与投资，释放市场活力。在采取免责主义的同时以失权制度对债务人公、私法上的权利或资格进行限制，一定程度上体现为对债务人的惩戒，并对其他经营者提出警示使他们尽量避免沦为破产人。

早期的破产制度作为公司有限责任的承接，区分商人破产主义及一般破产主义。前者将破产对象局限在商人即经营者上，后者则把自然人(包括消费者)涵盖其中。19世纪以前，大多数国家采取商人破产主义，后来随着社会的进步、平等观念的深入人心，商品贸易迅猛发展，商人身份限定逐渐淡化，一般破产主义成为破产立法主流观念，个人破产制度在各国立法中得到普遍的认可。

一 域外经验：美国个人破产制度实践

美国的破产概念首次出现在《1789年宪法》中。1800年美国颁布了专门破产法——《1800年联邦破产法》，主要沿袭了英国破产法的规定。此后，美国个人破产制度几经修正、补充，在1978年经历一次较大规模的修改后，已形成比较完善的法律体系，可以说在立法理念、制度设计、实践效果、影响范围等方面都具有相当的典型性和代表性。[2]

《美国破产法典》规定了两种不同的个人破产程序：第一种是第七章的破产清算程序，即清算完毕后债务人的债务自动免除；第二种是第十三章规定的破产更生程序，也叫持续清偿程序，依据这一程序债务人的债务只能调整不能免除，对债务人的要求与限制也更为严苛。无论以上哪种程序，申请人均要在启动之前180天内在法院指定的咨询调查机构接受信用咨询调查，取得由咨询调查机构出具信用证明文件后才能启动破产程序，否则破产申请将会被驳回。

破产程序启动后债务人须在14日提交财产清单和相关佐证材料，主要包括债权人名册、资产负债表、收入支出表、月净收入明细表等。[3]并且债务人的申请一旦得到确认，债务人须在提交清偿计划或破产程序启动后30日内(以二者中较早者为准)开始履行清偿计划。清偿计划履行完毕后，债务人将获得免责。而依据《美国破产法典》第727条的规定，如果债务人存在伪造信用记录等不诚信的行为，法律将剥夺其免责的权利转而要求其继续清偿债务。同时，作为必要的惩戒债务人将经历一段失权期间。失权期间其政治权利、财产权利的行使都会受到限制，除保留必要的日常开支外其余资产全部由管理人接管，期间所取得的收入也必须用于清偿债务，否则破产程序将中止进行。这些规定也凸显出诚信在美国不仅是道德要求，更是一项法律义务。

除了相对完备的法律制度外，相对成熟的个人信用体系、规范的个人信用评估机制、严密的个人信用风险管理办法、完善的守信激励机制、失信惩戒机制和健全的税收申报机制都为美国个人破产制度的实施奠定了良好基础，特别是SSN(social security number)号码制度为征信机构收集个人信用记录提供了极大便利。在美国，每个人都有一个SSN，这个号码是个人参与社会生活的唯一身份标识，与银行账号、税号、信用卡号、社会医疗保障账号同一，大到保险、贷款，小到停车费的缴纳都必须使用，稍有不慎就可能成为信用记录上的污点，因此每个人都非常重视个人信用记录。

另外，美国文化中重视信用的社会观念也为个人破产制度的实施提供了良好基础。个人破产不仅会导致名誉损失，还会给债务人的实际生活带来极大不便。尤其是个人破产后信用评级被降低会影响信用卡的发放审核和到期审核。而美国人的日常生活很少使用现金结算，没有信用卡几乎寸步难行。通过破产进行欺诈和逃避债务的代价十分高昂，因此债务人选择破产申请都会仔细权衡，非常审慎。

相比于美国宽容债务人的个人破产理念，欧洲各国对个人破产立法可能导致债务人借机恶意逃避债务的道德风险始终保持高度的警醒，自20世纪90年代起才开始陆续建立个人破产救济制度，而且其立法理念更倾向于保护债权人权益和维护清偿道德(pay morality)[4],对个人破产的申请门槛、免责条件的限制和要求可谓苛刻，普遍要求债务人将其将来收入用于清偿债务作为免责的前置条件，以最大限度防止债务人滥用破产制度逃避责任。

二 本土实践：我国个人破产制度的立法进程

我国关于个人破产的立法肇始于晚清新政时期。清政府于1906年主导起草的《大清破产律》中就包括个人破产制度，但还未实施就很快夭折。1915年中华民国制定的《破产法草案》秉持破产不免责理念，破产并不意味着债权债务的消灭。1935年中华民国颁布实施《破产法》，确立了个人债务破产免责制度，但是民间理念与此相抵牾，民众均以破产为耻，现实中很多债务人在恢复支付能力后仍然会主动偿还债务。[5]

新中国成立以后，公有制的经济体制下国有企业一枝独秀，无论从经济层面还是政治层面国有企业都无法破产，《破产法》没有了存在的意义和空间。改革开放后，我国经济社会生活发生重大变化，破产法的起草也提上日程，1986年《企业破产法(试行)》颁布，但出台后几乎处于休眠状态。随着经济体制改革的进一步深入，破产法的修改也于1994年被正式提上了议事日程。进入21世纪后立法进程加速，2003年8月成立了破产法草案起草小组，同年11月新破产法征求意见稿出炉，1986版《企业破产法(试行)》在新中国立法史上创纪录地试行二十年之后，终于2006年6月《企业破产法》得以正式出台。《企业破产法》起草过程中立法草案起草小组曾撰写过针对自然人破产的条文，但提交全国人大常委会审议时删除了相关内容，理由是“条件尚不成熟”，对自然人破产制度未予确认。《企业破产法》虽然历经多年立法进程才得以面世，但其在刚刚颁布的数年间也基本属于尘封状态。不仅大众及政府对破产抱有排斥态度，连法院也在种种压力下拒绝受理破产申请。直到近年在营商环境优化、供给侧结构性改革的政策目标转变的大背景下，法院受理的破产案件才大幅增加，破产观念正在逐步为公众所接受。

2018年10月24日，最高人民法院在向全国人大常委会第六次会议报告有关“执行难”工作时，首次提出了“推动建立个人破产制度”的工作目标；2019年2月27日，最高人民法院发布《人民法院第五个五年改革纲要(2019-2023)》，明确提出要“研究推动建立自然人破产制度”，个人破产立法问题逐渐成为讨论焦点。2019年，国家发改委、最高法等13个部门联合印发《加快完善市场主体退出制度改革方案》，再次提出要研究建立个人破产制度，并确定了先重点解决“自然人连带责任担保债务问题”，后推进“自然人消费负债免责”，最终建立全面个人破产制度的路径。

与此同时，台州中院出台的《执行程序转个人债务清理程序审理规程(暂行)》及温州中院发布的《关于个人债务集中清理实施意见》均为个人破产制度的推进作出了积极和有益的探索，从司法实践的角度出台有关实施文件，分别从审判、执行入手，通过建立个人债务集中清理程序，进而尝试通过司法实践实现个人破产立法的突破。

2020年8月31日，深圳市人民代表大会常务委员会公布《深圳经济特区个人破产条例》(以下简称条例)，由于深圳有着中国改革开放排头兵和风向标的特殊地位，因此该条例的出台不仅仅是一次普通的地方性立法，而且是被理论界和实务界普遍视为我国个人破产立法一次具有重大历史意义的地方性实践。条例系统地规定了个人破产从启动到终结的具体程序和操作细节，明确了债务人财产申报与财产变动报告的义务。与《企业破产法》相对应，条例对个人破产也设计了破产和解、破产重整和破产清算三种程序可供选择，并且确立了破产重整优先的规则，在管理人、集中管辖、破产费用和共益债务、债权申报和审核、重整程序等问题上也大多参照了《企业破产法》的规定。作为我国首个实质意义上的地方性个人破产制度，为回应和解决《企业破产法》以及执行制度在司法实践中凸显和亟需解决的问题，条例也大胆尝试跳出现有制度模式和思维观念的局限，如基于人道主义考虑确定了债务人财产豁免的范围，特别是明确规定政府设立专门的破产行政管理机构负责个人破产事务的协调和管理(深圳破产事务管理署已于2021年3月1日正式挂牌成立)，创造性地摆脱了目前府院联动机制到底由法院还是政府来主导的现实困境，强调行政机关对包括个人破产在内的破产事务的主导功能，从而有效解决破产案件协调难、推进难的实践顽疾。这毫无疑问将极大地提高办案效率，并进一步激发制度活力，对于我国未来个人破产法的制度创新提供了一个难能可贵的“深圳经验”。

个人破产制度是为了保护“诚实而不幸”的债务人，因此条例特别强调债务人的“诚实守信”，并有一系列避免恶意逃债的制度设计贯穿始终。破产程序启动之前债务人必须诚信地申报财产，提供财产清单。在破产程序进行过程中，如果发生财产变动也应当主动如实告知。失权期间债务人必须主动移交财产并配合处置，并诚信地履行应尽义务、遵守相关行为限制和资格限制。另外，《条例》还强化了对债务人诚信的外部监督，如果在免责考察期内发现债务人存在不诚信的情况，比如隐匿伪造、编造销毁涉及财产状况的账簿凭证，提供虚假的债务清册，法院可以直接撤销免责裁定，并且根据追溯制度可以对债务人终身追责。

三 未来展望：完善我国个人破产制度实施的配套体系

古谚云“徒法不足以自行”。法律的制定和完善相对容易，但能否有效运行达到立法预期目的则需要实践的检验。我国个人破产制度的落地实施需要综合考虑实施背景，在落地后加强实施状况的评估并适时进行制度微调，逐渐建立健全适合我国国情的个人破产制度配套体系，并在全国范围内推广。

(一)培育民众破产观念

自古以来，“欠债还钱，天经地义”“父债子偿、人死债销”等传统观念深入人心、根深蒂固，不仅是体现在历朝历代颁发的律法之中，也形成了符合大众朴素认知的传统文化。近年来，随着社会的发展和进步，特别是民事诉讼案件的执行程序已向大众传输了应当给债务人保留必要生活条件的理念，但债权人大多对此并不理解，因此很少对陷入困境的债务人以适度的同情。[6]同样在企业破产的司法实践中，债权人对“破产免责”感到困惑、不理解的情况也十分常见，“现在无偿债能力并不代表将来无偿债能力”的认知普遍存在。

传统社会观念对法律制度的实施具有潜在的影响，个人破产制度的建构亦需克服传统思想观念的束缚。个人破产制度作为市场经济的标准配置，其创建和实施是大势所趋，转变传统的法律观念也势在必行。因此，培育民众破产观念，培养“鼓励创新、宽容失败”的文化认知，为个人破产制度的顺利实施营造文化环境。

(二)健全财产登记制度

其一，应明确个人财产的界定标准。个人破产不同于企业破产的一个重要原因在于债务人财产范围难以确定，企业设立程序相对严格，且经营过程中有完善的财务会计制度加以规范，企业财产的范围相对容易界定。个人财产的取得、转让、处分则具有较大的随意性，发生财务危机后债务人隐匿、转移财产的可能性和操作空间更大，因此个人破产程序中个人财产范围的界定非常困难。同时由于家庭关系的特殊性和复杂性导致个人财产和整个家族的财产不可避免混同。现实中也不乏以他人名义持有财产的情形，特别是我国婚姻法规定了夫妻共有财产制，如果夫妻只有一方启动破产程序，则在处置债务人的财产前还需要析出其配偶的部分，而且一方破产后如果仍是共同财产制，那么未破产的配偶仍然可以购置资产，有关债务人权利限制的规定就可能会形同虚设，《民法典婚姻家庭编》对此并无规定，亟需在以后制定的司法解释中予以明确。

其二，健全的个人财产登记、查询制度是个人破产制度实施的基础。目前个人财产信息分布在各职能部门，碎片化现象较为严重，且公示程度低，债权人、潜在交易方对个人财产状况难以全面掌握。针对不动产我国建立了不动产登记制度，但对于动产以及财产性权益仍然缺乏有效的监控手段。与此相印证的是我国法院执行完结的案件有近一半是以查无财产而“执行终结”的。因此，健全财产申报、登记、共享、公示制度，债务人进入破产程序时能够查清其财产状况，包括历次大额财产交易的时间、地点，才能有效防范债务人利用个人破产制度逃避债务的行为。

(三)完善个人征信体系

目前我国个人信用信息的收集及征信报告的出具都是由中国人民银行负责。中国人民银行早在2002 年就建立了征信系统，2003年中国人民银行信用信息局业已成立，征信系统接入了个人在商业银行、信托公司、财务公司、资产管理公司、融资租赁公司、部分小额贷款公司和保险公司等金融机构的贷款信息，以此作为出具个人征信报告的依据。除上述信息以外，个人征信报告的内容还主要涉及信用卡的使用情况，如是否逾期、逾期次数等相关信息。我国的个人征信报告内容较少且证明力有限，与美国的个人征信报告难以相提并论。目前政府各行政职能部门，如工商、税务、海关、质检、城建等单位都相继建立了各自的信息系统，对企业及从业个人的信用状况进行记录，但信用体系建设政出多门，缺少有效整合，而且近年来随着网络交易异军突起，花呗、支付宝等网络消费的信用信息还并未纳入个人征信系统之中，个人征信体系建设任重而道远。

美国经验显示，个人破产制度应当以成熟的社会信用体系为背景。放眼全球，破产法律制度较为完备的国家，社会信用体系都相对完善，公民具有较强的法治观念和诚信意识，个人破产案件虽普遍存在，但恶意破产现象却寥寥无几，这主要归功于规范、严谨、惩罚性的个人信用体系。[7]恶意逃债将受到社会信用机制的严惩，与此同时，诚实守信将得到激励，两者相互促进，整个社会实现良性运转。因此，推动社会信用体系的完善，强化社会公众对信用价值的认识，让诚实守信成为社会共识，使个人破产制度真正为诚实而不幸的债务人提供重头再来的机会。

(四)建立有效的权利限制监督措施

对进入破产程序的债务人进行权利限制是国际通行做法。这是对因个人破产而经济利益受损的债权人的安抚与慰藉，也是对债务人的惩戒和教育。关于债务人权利限制问题，最高人民法院颁布的《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》和《关于限制被执行人高消费的若干规定》均有涉及，同时建立了失信被执行人名单制度。限制高消费行为和失信被执行人名单制度一定程度上改善了“执行难”的问题，但是实践效果并非特别理想。大多数高消费行为的限制只有需要登记身份证信息的才可以落实，如乘坐高铁、软卧、飞机、购买不动产等，但实践中也出现了失信被执行人使用护照信息顺利购买高铁票、飞机票而规避限制的情形。

《深圳经济特区个人破产条例》规定了破产人的权利限制和资格限制。不仅在上述最高人民法院颁布的规定基础上扩大了限制债务人高消费的范围，明确规定债务人不得在三星级以上宾馆、酒店、夜总会、高尔夫球场等场所进行消费，不得旅游、不得供子女就读高收费私立学校、不得租赁高档办公场所。还在限制职业资格方面对债务人也做出了限制，如破产期间不得担任上市公司、非上市公司和金融机构的董事、监事、高级管理人员职务，以及其他法律行政法规禁止从事的职业。法律的生命在于实践。中国幅员辽阔，南北东西均横跨数千公里，监督范围广，监督成本高，如何建立有效的权利限制监督措施，是一个亟需解决的问题。因此，应采用裁判主义失权的立法模式，在宣告破产同时宣告破产人须承担的资格限制和权利限制，并且在免责考察期通过进一步提升技术手段确保对债务人的监督措施执行到位，强化对破产人的约束和威慑效果。

(五)完善破产欺诈的惩戒制度

《深圳经济特区个人破产条例》刚刚颁布实施，百度搜索引擎中就出现了指导通过申请破产以逃避个人债务的广告，说明一批欲钻法律空子以恶意逃债的人在蠢蠢欲动，这也是对改革先行者智慧的考验。我国《刑法》第162条对虚假破产、妨害清算、隐匿、故意销毁会计凭证、会计账簿、财务会计报告等行为进行了规范，但是其犯罪主体局限于公司，并未规定适用于个人破产的的情形。刑罚的威慑力不在于刑罚的严酷性而在于其不可避免性[8]，贝卡利亚这种关于刑罚实施的理念同样在个人破产立法时适用，因此完善破产欺诈的惩戒制度，在通过立法对破产欺诈予以严惩从而增加违法成本的同时，更重要的是实现破产欺诈受到惩罚的确定性和及时性，从而确保个人破产制度发挥最大的制度功效。

四 结 语

破产法是市场经济的宪法。[9]现代个人破产制度作为市场经济的退出机制，其价值不仅体现在保护债权人的公平清偿利益，更在于有效制裁恶意破产的同时给诚实而不幸的债务人以重生机会，特别是在小微企业繁多、民营经济发达的地区这一制度价值尤其明显[10]。如果说困境企业可以通过破产重整得到挽救，或通过破产清算彻底退出市场从而使其债权债务关系得到了结，但为其提供担保的企业主甚至家属却无法脱责，个人债务关系链条仍无法终结，深陷其中的债务人难以卸下债务负担开始新的生活，甚至可能会因债权人的严厉逼债和债务人的过激反抗而导致矛盾激化，影响社会稳定。深圳特区的个人破产立法是非常有价值的本土探索，为进一步优化营商环境、深化供给侧结构性改革，以及完善法院执行退出机制提供了新的路径，也必将为我国即将开始的个人破产立法积累宝贵的实践经验。但是不可忽视的是，个人破产制度的确是一项对基础环境要求极高的系统工程。[11]它不仅在“软”环境方面要求社会总体上确立诚实守信的主流氛围，而且还需要整个配套体系的有效运行。个人破产制度的成功建构和有效实施不能仅仅局限于破产程序之内，还必须将破产法的实施触角延伸至破产程序之外，[12]希望深圳个人破产条例的实施能有效推动个人破产“软”环境在全国范围内的健全和完善，为最终建立适合我国国情的个人破产制度及配套体系提供“深圳经验”。