中国共产党生态治理模式的演进与启示

■穆艳杰 韩 哲

回顾百年来中国共产党的生态治理发展历程，生态治理模式的演进是与中国社会、政治、经济、文化等领域的发展状况和历史背景密切相连的。从建党初期的以农村生态治理为主的土改型生态治理模式到建国初期的中央控制型生态治理模式，从改革开放初期的政府—市场二元生态治理模式到新时代的多元主体协作生态治理模式，百年生态治理模式的探索为我们党积累了丰富的历史经验。在百年历史长河中，生态环境保护与治理一直都是中国共产党科学决策的重要组成部分，生态治理模式的改革与实践进程呈螺旋式升华。中国百年生态治理的现实启示是：生态治理模式的顶层设计、生根见效以及协调各参与主体间的合作离不开党的领导；只有持续提升党的生态治理能力，才能最终实现“为全国人民实现美好生活提供环境保障”的宏伟目标；坚持生态治理深化改革是实现生态文明的必由之路，必须推进生态环境治理体系和治理能力现代化和坚持多边主义生态治理原则。

在不同的历史阶段，生态治理模式具有不同的运行机制，也显现出不同的生态诉求。戴维·哈维解释说：“巩固某种特殊的社会关系，道路之一便是生态改造，为维持这种改造，需要那些特殊社会关系的再生产。”［1］（P209）中国共产党始终坚持人与自然和谐共处的生态治理理念，在走向生态文明的道路上，中国共产党的生态治理模式共完成了四次变革，逐步由萌芽阶段走到了成熟阶段。笔者认为，中国共产党的生态治理历程充满艰难险阻，有必要对生态治理模式的演进进行历史的分析，从不断进化的生态治理经验中提炼精华。

一、萌芽阶段：党领导群众开展的土改型生态治理模式

长期以来，国内有一部分学者把中国共产党开始生态治理的时间定为20世纪70年代，但实际上早在中国共产党在赣南建立中央革命根据地（即中央苏区）之初，党中央就高度重视生态治理工作，并且取得了实效。建党初期，党内的主要领导同志还没有形成具体的生态治理思想，因此所提出的治理理念以解决红军的军用物资供应为主。

在党所领导的苏维埃政府时期，由于赣南、闽西等区域内山势险峻、九曲连环，中央苏区的农田灌溉和水利设施建设异常困难，但为了改善苏区群众的生活基础设施和土地灌溉的需要，党领导群众对“生态问题”作了积极的探索，开拓出一套具有早期中国共产党执政特点的生态治理模式——土改型生态治理模式。1929年春，毛泽东率领红四军向赣南、闽西进军，并先后在于都、兴国、宁都、龙岩、上杭、永定等地开展了土地革命运动，在土地革命过程中，毛泽东深入乡间地头考察调研，召开群众大会，建立红色政权。在兴国，毛泽东发现当地水害、旱灾严重，甚至出现了用洗脸盆端水浇灌禾苗的情况，在《兴国调查》中，毛泽东分析道：“那一带的山都是沙山，没有树木，山中沙子被水冲入河中，河高于田，一年高过一年，河堤一决便成水患，久不下雨又成旱灾。”［2］（P201）为此，毛泽东在随后的《长风乡调查》中明确指出了要在当地设立水利机构，由苏维埃政府派出水利委员会主任，直接负责水利建设问题。在1930年9月颁布的《修正土地法令决议案》第八章中，苏区政府规定了乡政府要管理陂圳水车，并设立巡圳委员，每日巡视圳路，堵塞漏流，排除障碍，以利水流，田地水沟可由群众自行疏通，如田砌崩坏，苏维埃政府会设法帮助群众。1931年7月，湘鄂西苏区爆发特大水灾，千里洪湖变成水泽之国，再加上国民党部队掘开长江大堤，苏区面临重大危机，1932年召开的中共湘鄂西区第四次代表大会作出了成立治水委员会的决定，并由委员会督办防水大堤的建设，由苏维埃政府抽取税费的1/3作为治水经费，至1932年底，江堤、襄堤全部建设完成，基本击退了湘鄂西苏区的水灾。1934年，毛泽东要求各级政府要用力气发展水利，领导农民解决水的问题，并提出了中国共产党历史上著名的生态治理论断：“水利是农业的命脉。”［3］（P132）

在陕甘宁边区政府时期，边区政府沿袭苏区的生态治理经验，并且规范和完善了各项治理措施。由于陕甘宁边区地处黄土高原中北部，林草覆盖率极低，更因连年的旱灾、涝灾、冰雹、霜冻等自然灾害致使水土流失极为严重，边区群众生产生活非常困难，“据统计，仅1944年陕甘宁根据地就损失粮食656043石，受重灾人数达544800人”［4］（P100）。在如此恶劣的环境条件下，党带领群众开垦荒田、植树造林、兴修水利，成功保住了边区脆弱的生态系统，也为取得抗战胜利提供了物质保障。具体来看，边区政府主要采取了四项措施应对生态困境：其一，陕甘宁边区政府组建了分管农林牧的行政机构，并着手设立了农场、林场、苗圃，以改善水土流失，帮助群众在不利条件下春耕抢秋；其二，边区政府发布一系列政策加强对林草的保护，如1939年3月发布《关于发动植树运动及报告生产运动情况的通令》，1940年4月至1941年1月又接连发布了《严禁部队滥伐树林事》《陕甘宁边区森林保护条例》等；其三，开展生产自救运动，发动群众修坝、修渠、挖水窖、拨水壕，引水灌溉农田；其四，借资救济，成立赈济委员会，按受灾情况发放粮食，并鼓励灾民采用互助办法参加生产活动。

从以上治理实例来看，早期的中国共产党施行的是粗放性的土改型生态治理模式。在党的坚强领导下，虽然因当时残酷的战争环境和革命根据地不稳定的状态，党中央没有条件开展全面系统的生态改革，但为了保障工农红军和群众的粮食需求，党员干部与群众齐心协力，对农田灌溉系统、水利设施、居民生活条件进行了完善和改造，为取得革命胜利提供了坚实的保障。中国共产党早期的生态治理模式是以土地改革理论为基础的，土地革命运动对土地所有权和采水权进行了界定，人民群众因不再被地主和宗族势力所掌控而迸发出惊人的积极性，水患、旱灾等都得到了有效治理。土改型生态治理模式具有两大特点，其一是中国共产党的领导是施行生态治理改革的政治保障，毫无疑问，党的领导在早期生态治理中起到了中流砥柱的作用，党组织干部群众积极参与到区域生态治理中，集中力量破除水害、旱灾、水土流失等自然灾害，在党的号召和指挥下，党员、干部、群众拧成一股绳，齐心协力完成生态建设。其二，“群众路线”为生态治理构筑了“钢铁生命线”。从1930年起，革命根据地群众为筑坝开渠、培植树林、修理坡圳等大中小型工程项目贡献了大量的劳动力，可以说，早期的生态治理是一次“群众路线”的成功。此外，党还组织群众节衣缩食推进生态治理，为生态治理提供经费支持，在那个生活水平极度落后的年代，人民群众通过自己的努力抵挡住了洪水的侵袭，开垦了千顷良田，不仅为党的军队和革命根据地的群众提供了物资保障，更是为之后的生态治理提供了宝贵的历史经验。

二、发展阶段：中央控制型生态治理模式

中华人民共和国成立初期，中国共产党根据当时经济基础薄弱、生产资料短缺的基本国情，将工作重心确立为发展重工业（实现四个现代化），并没有把生态环境保护列为重点问题。随着我国工业化进程的不断推进，工业污染、水土流失、草原荒漠化、土壤盐渍化等环境问题不断凸显，环境保护引起了党中央的关注。新中国生态治理的初期，我国受苏联模式影响，沿袭并继承了一元化生态治理模式，即高度中央集权的中央控制型生态治理。

在治理水患方面，1950年8月中共苏北区委就治理淮河给周恩来的电报中，苏北区党委的第三项意见是：“如今年即行导淮，则势必要动员苏北党政军民全部力量，苏北今年整个工作方针要重新考虑，既定的土改、复员等工作部署必须改变……如果中央为挽救皖北水灾，要苏北改变整个工作方针，服从整个导淮计划，我们亦当竭力克服困难，完成治淮大计。”［5］（P86）毛泽东给周恩来的电文是：“导淮必苏、皖、豫三省同时动手，三省党委的工作计划，均须以此为中心，并早日告诉他们。”［5］（P86）从苏北区委给周恩来的电文和毛泽东的回电中可以看出，新中国成立之初，党中央是治理生态的唯一权力主体，三省联动下的导淮工程效率极高，中央掌握生态治理的控制权，各省、各区域依策执行即可。

在林业建设方面，1956年初，中共中央政治局在《1956年到1967年全国农业发展纲要（草案）》中指出：“从1956年起，在12年内，在自然条件许可和人力可能经营的范围内，绿化荒地荒山。在一切宅旁、村旁、路旁、水旁，只要是可能的，都要有计划地种起树来。”［6］3月，毛泽东向全国人民发出“绿化祖国”的号召，在《中共中央致五省、区青年造林大会的贺电》中强调：只要是有可能的，都要有计划地种起树来。而在五省区青年造林大会召开四年之后，时任陕西省委书记的白治民在总结绿化工作时提出：1956年至1960年间，陕西全省的森林覆被率从10.16%提升到20.87%，初步治理水土流失面积从8000多平方公里提升至80000多平方公里。［7］由此可见，在当时的历史背景下，中央控制型生态治理模式成效显著。

由上述实例可见，新中国成立之初，中国共产党人以毛泽东绿色发展思想为理论基础，以中央控制型生态治理模式为改革方式，使水患和林业问题都得到了有效解决。中央控制型生态治理模式强化了生态治理政策施行的效果，可以在极短的时间内调动极强的人力、物力、财力，以便于迅速完成中央所要求的治理目标。

综合来看，中央控制型生态治理模式具有如下理论特点：其一，中央控制型生态治理模式属于党的集中领导治理模式，在这种模式下，中央是唯一的治理主体，这有利于对全国范围内治理机构进行统一调度，统筹规划具体的治理方案，有助于在短时间内解决突发的自然灾害及跨省、跨区域建立生态保护区；其二，中央控制型生态治理模式是权力高度集中的治理模式，各省、地区管理机构的存在感非常弱，没有足够的自主性去治理本区域特有的生态问题，各地区政府治理手段缺乏灵活性，比较僵化；其三，中央控制型生态治理模式是对“苏联模式”进行改进而创造出来的，这种模式所追求的是一种国家层面的大计划模式，各地区的实际情况没有经过详尽地调查研究，一些环境污染问题也没有渠道及时地反馈到中央，这就造成了中央所下发的环境治理政策不能在每一个地区都行之有效，特别是各级政府为了尽快完成生产指标而引发的土地荒漠化、水土流失、资源枯竭等情况。因此，从长远来看，这种一元集权式的生态治理模式在“成效显著”的同时也同样存在着弊端，如“大跃进”时期的“大炼钢铁”“以粮为纲”等政策，对自然生态资源进行不计后果地开采乃至破坏，并且暂停了自然保护区的建立和发展，正待完善的生态治理体系也遭到了削弱，这就使得本就脆弱的环境问题进一步加剧。

三、深化阶段：政府—市场二元生态治理模式

为了改善中央控制型治理模式比较僵化的弱点，以邓小平、江泽民为核心的第二代和第三代领导集体持续探索，由中央控制型治理模式转型为政府—市场二元治理模式。

1972年，中国政府派出代表团前往斯德哥尔摩参加了联合国组织召开的人类环境会议，这次会议使中国共产党所领导的中国政府第一次认识到了逐渐恶化的地球生态状况，并在随后的生态治理模式改革中借鉴了国外的成功经验。在周恩来、陈云等党和国家领导人的积极推动下，1973年8月召开了第一次全国环境保护会议，会议上集中讨论了我国环境保护和生态治理的若干问题，确立了“32字方针”。从1973年始，我国陆续成立了环境保护小组，出台了《环境保护规划要点》《关于环境保护的10年规划意见》，国家计委、建委、国务院环境保护小组联合开展了关于治理工业“三废”的活动。可以说，从我国参加国际环境会议开始，我国政府为治理环境做出了许多积极的努力，但也由于缺乏治理经验和整体性的认识，我国生态治理的速度仍然远远落后于工业生产所带来的生态资源破坏的速度。而后，随着改革开放的到来，我国经济建设大踏步前进，中国这艘以社会主义市场经济建设为导航点的“大船”，对生态资源的消耗进一步扩大，生态治理也成为中国共产党治理国家的工作重点。中国特色社会主义市场经济的建立结束了我国计划经济时代的中央控制型生态治理模式，随之而来的是政府控制型生态治理模式。

1978年3月，我国首次将“国家保护环境和自然资源”的条款引入《宪法》中；1979年9月，我国首部环境保护法——《中华人民共和国环境保护法（试行）》颁布并开始实施；1980年4月，林业部下发了《关于自然保护区管理、区划和科学考察工作的通知》；1983年召开第二次全国环境保护会议；1989年又召开了第三次全国环境保护会议等。从以上史实可以看出，这一时期的中国共产党已经迈开了生态治理改革的第一步，包括邓小平、陈云等中央领导同志在内的第二代中央领导集体高度重视生态治理工作，组织召开了几次全国性的环保会议，成立了环境保护的领导工作机构，对重点城市、重点领域都作了相应的工作安排。但是，由于这一时期的生态治理主要由政府控制，生态治理手段还是不够灵活，治理形式表现出“头痛医头、脚痛医脚”的应急式治理特点，中国共产党人认识到必须让市场机制参与到生态治理中来。

因此，从20世纪90年代开始，党中央对生态治理模式又进行了一次改革，从原来的点状治理、局部治理的政府控制型生态治理模式迈入系统治理、科学治理的政府—市场二元生态治理模式。在增加市场机制这一点上，陈云在总结生态治理的经验和教训后，强调中国不能走“先污染，再治理”的老路。陈云在写给李鹏、姚依林的信中说：“治理污染、保护环境，是我国的一项大的国策，要当作一件非常重要的事情来抓。这件事，一是要经常宣传，大声疾呼，引起人们重视；二是要花点钱，增加投资比例；三是要反复督促检查，并层层落实责任。”［8］（P364）1996年7月，中国环境保护第四次会议召开，明确了中国生态保护与污染防治并举的环境保护工作方向。1998年特大洪水发生后，我国又发布了《全国生态建设规划》，明确了生态建设的奋斗目标、总体布局和政策措施。2000年，国务院颁布了《全国生态环境保护纲要》，开启了生态功能保护的新篇章，《纲要》中要求：探索建立生态功能保护区的平均指标体系、管理机制、绩效评估机制和生态补偿机制，提高重点生态功能保护区的管护能力。2003年，胡锦涛在中央人口资源环境工作座谈会上指出，要加快转变经济增长方式，将循环经济的发展理念贯穿到区域经济发展、城乡建设和产品生产之中，使资源得到最有效的利用，最大限度地减少废弃物排放，逐步使生态步入良性循环。［9］党的十七大将生态文明作为全面建设小康社会的新要求，号召全党、全国以自然规律为准则、以可持续发展为目标建设“资源节约型、环境友好型”社会。

综合来看，中国共产党在1973年召开“第一届环境保护大会”以后，党内的主要领导同志已经把“生态保护”提升到了与“经济建设”相同的地位，党的第二代、第三代领导集体不断摸索生态治理模式的改革经验，由政府控制型治理模式成功转型为政府—市场二元治理模式。中国共产党在生态治理中增加市场手段，大大拓展了生态治理的调节空间。在具体操作方式上，利用市场调节机制主要集中在以下三点。一是采取征收环境税、增减环境补贴、收取生态资源使用费、采用押金—返还制度等；二是政府运用市场机制调节排污企业的经营行为，发放排污许可证以加强对排污总量的控制；三是引导企业自愿参与到生态治理中，从末端治理转为源端治理，从点源控制扩大到面源控制。在这一时期内，中国共产党人结合本国情况，发展出具有中国特色的二元治理模式，以市场机制为抓手，以政府监管为手段，进一步增强了生态治理成效。

四、成熟阶段：多元主体参与生态治理模式

中国共产党经过多年的艰苦努力，党的生态治理工作进入了新的阶段，而实际上，在党的十八大召开以前，党的生态治理工作正面临着自中央苏区生态治理以来最大的困境与挑战，其主要表现在如下几个方面。其一，由于中国从1840年后一直处于积贫积弱阶段，直到1949年建立中华人民共和国，我们才走入了工业化进程的正轨中，因此，我国必须依赖工业文明的发展才能保障中国经济的高速增长，而生态环境的恶化也就成了不可避免的问题。笔者引用南京大学张玉林的一段文字来说明这一事实：“1978年以来，中国迅猛的工业化浪潮至少同时创造了两项人类历史奇迹：第一，它使中国经济的长期高速度增长超过了任何一个发达国家曾经创下的纪录；第二，它带来了对于自己国土的全面的生态破坏和环境污染，其破坏和污染的速度、规模及后果，也远非世界历史上的任何一个国家可比，当然也超过了它自己历史上的任何一个时期，包括20世纪50年代的‘大跃进’时期。”［10］其二，经过改革开放30余年的发展，中国人的生活以及中国企业的生产已经极大地依赖于石油、天然气、煤炭等污染消耗性能源的供给，虽然我们一直在尝试使用替代性低碳能源，但从技术发展上看，绿色能源的大规模使用还有很长一段时间。其三，生态治理工作的复杂性又引发了新的问题，即不同地区、不同社会阶层的人所承担的环境责任和后果不均衡问题①，另一层面上讲，生态资源的分配不公是诱发环境非正义的主要因素。其四，作为后发国家的中国在“碳政治”时代所承担的压力越来越重，先发国家一方面加快向发展中国家转移高污染产业，另一方面以“低碳国家”自居，要求包括中国在内的后发国家加入他们所建立的“低碳体系”中，其真实目的是维系先发国家的霸权政治地位，长久地把控世界格局。中国共产党作为世界第二大经济体的掌舵者，一方面要承担起“大国责任”将“碳排放”尽可能地降低，另一方面更要在单边主义环伺的世界格局中为后发国家尽可能多地争取“碳排放权”。“换言之，我国将同时肩负着全球性的帝国主义逻辑解构和生态逻辑建构的责任。”［11］

在艰难的国内生态治理困境和复杂的国际生态政治背景下，中国共产党人又一次迸发出强大的革命精神。在总结前一阶段生态治理工作的基础上，中国共产党人认为政府—市场二元生态治理模式已经不能适应当前的环境形势，其原因有二。一是市场治理模式主张运用产权界定来解决“外部性”问题（科斯定理），但实际情况却是市场模式经常出现治理失灵，因为科斯定理至今无法解决诸如空气、臭氧层、后代人权益等无法界定产权的公共资源的分配问题，同时在给环境污染权定价的过程中，也难以避免企业经营者为了赢得最大化利益而有意使边际成本曲线下移（降低污染的补偿费不如增大排污产生的效益高）；二是虽然加入政府干预更有利于对市场行为进行监管，但仅凭政府和市场这两个治理主体是不能有效统筹所有治理手段的，政府所掌握的环境信息资源有限、环境评价体系难以适应、府际治理难以协调、政府监管成本巨大、监管人员权力寻租等都是二元治理模式的痛点。由此，中国共产党人认识到必须打破政府和市场的二元垄断，寻求更多主体的参与和合作，才能使生态治理政策落地生根。

伟大的变革呼唤伟大的理论，创新的理论又必将推进新的伟大实践。党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央高度重视生态治理工作，坚持把生态文明建设作为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容。习近平总书记创造性地提出了“绿水青山就是金山银山”，“良好生态环境是最普惠的民生福祉”，“保护生态环境就是保护生产力”，“以系统工程思路抓生态建设”，“实行最严格的生态环境保护制度”等一系列新思想新举措，解决了政府—市场二元生态治理模式的转型问题。习近平在中央财经领导小组第六次会议上强调：“推动能源消费革命，不仅要成为政府、产业部门、企业的自觉行动，而且要成为全社会的自觉行动。”［12］（P117）此后，中国共产党又在一系列文件和报告中对多元主体参与生态治理模式作出了规定。2015年4月，《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》第23条指出：积极推进环境污染第三方治理，引入社会力量投入环境污染治理。第29条、30条、31条又分别对提高全民生态文明意识、培育绿色生活方式、鼓励公众积极参与作出了说明。习近平在党的十九大报告中指出：“坚持全民共治、源头防治，持续实施大气污染防治行动，打赢蓝天保卫战。”［13］《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》 中又强调了要完善群众参与基层社会治理的制度化渠道，发挥群团组织、社会组织作用，发挥行业协会商会自律功能，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。2020年3月下发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》中规定：坚持多方共治，明晰政府、企业、公众等各类主体权责，畅通参与渠道，形成全社会共同推进环境治理的良好格局。从党的十八大到2021年这九年时间里，多元主体参与生态治理模式收获了预期效果，中国共产党人陆续打赢打好了蓝天保卫战、碧水保卫战、净土保卫战，在生态环保督查执法中，只2020年一年就受理转办了群众举报1.05万余件［14］，生态环境质量在多元主体的共同努力下得到了总体改善。

进入新时代这一历史转折时期，中国共产党的生态治理改革难度达到了建党以来的最高峰。中国共产党立足于生态治理的新形势，在继承几代中国共产党人的理论基础上，逐步形成了习近平生态治理思想。习近平总书记创造性地提出了“生态兴则文明兴”，“绿色发展理念”，“绿水青山就是金山银山”，“人与自然是生命共同体”，“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治”等一系列改革理论，这一系列创新可以统称为“习近平新时代生态治理思想”，这一理论的创立为我们党辩证地看待经济发展与生态治理的关系，从单一主体治理生态环境转型到多元主体共治提供了强有力的理念支撑。习近平生态治理思想以人与自然和谐共生为思想来源，提出“山水林田湖是一个生命共同体”概念，以系统性和整体性思维寻求新的治理之道。习近平生态治理思想的核心在于由二元主体向多元主体转型，形成党委领导、政府主导、企业主体、公众参与的中国特色社会主义生态环境治理体系。习近平指出：“生态文明是人民群众共同参与共同建设共同享有的事业，要把建设美丽中国转化为全体人民自觉行动。每个人都是生态环境的保护者、建设者、受益者，没有哪个人是旁观者、局外人、批评家，谁也不能只说不做、置身事外。”［15］综合来看，从建国初期的“中央控制型治理模式”到习近平所提出的“多元主体参与治理模式”，党在生态治理实践中不断进化对生态治理模式改革的认识。从发展的角度来看，党的生态治理模式的不断进化就是一部“党领导人民从人与自然对抗到和谐共生”的历史大剧。

五、中国共产党生态治理模式变迁的启示

（一）党的领导是生态治理模式变革的根本保障

中国百年生态治理之路与其他国家和地区的最大不同就在于中国共产党的领导，党的领导是生态治理的根本保障。自中央苏区的生态治理以来，中国共产党始终坚持“生态即是民生”的治理思想，力图在生态治理模式上适应时代需求，以解决人民面临的突出环境问题为主要着力点。

1.从生态治理模式的顶层设计上看，探索治理模式的创新发展离不开党的领导。中国共产党生态治理模式变迁经历了四个阶段，每一个阶段的成功治理都离不开党领导下的顶层设计。在中央苏区治理时期，苏区群众所面临的最大生态困境就是旱灾水患，河堤决口淹没了农田，久不下雨又无水可用。在那个用水艰难的时期，以毛泽东为代表的党内领导同志下村下田，调研取证，在短时间内完成了水患治理的顶层设计，一连发布了《夏耕运动大纲》《我们的经济政策》等几部重要政策报告。新中国成立以后，党的第二代、第三代领导集体立足于我国将长期处于社会主义初级阶段这一基本国情下，充分发挥中国特色社会主义制度优势，推动生态治理范围从初级的水患治理、植树造林向环境污染治理、资源有效利用等领域拓展，并积极引入市场机制，系统地把握住了市场化进程中的突出环境问题。进入新时代以来，以习近平为核心的新一代领导集体更是从战略全局出发，将生态文明建设摆在改革发展和现代化建设的全局位置，以生态整体性理念谋划顶层设计，构建起以系统性和完整性为导向的国家生态治理体系。

2.从生态治理模式的决策实践上看，实现治理模式的生根见效离不开党的领导。制度的生命力在于执行。生态治理模式的每一次变迁更是需要抓住党员干部这个关键少数才能确保改革的生根见效。在百年治理历程中，一些突出环境问题的背后都有执行不到位、干部不负责的原因。因此，党始终坚持对执行部门的监督领导，对一些主管单位发挥作用不到位、强制力不足的情况严肃问责。新中国成立以前，水利工程建设由党中央派遣专人负责，并在详细调研后由苏区、边区政府派人督促施工和实地勘察；新中国成立以后，党中央十分重视党领导下的执行问题，特别是在官厅水库治理案例中，在党的统一领导下，各级政府密切配合，打造了多省域治污行动的成功样本；改革开放以后，党的领导继续在环保各条战线发挥统领作用，我国陆续成立了国务院环境保护领导小组、城乡建设环境保护部、国家环境保护局、全国人大环境与资源保护委员会等机构，全面负责环保监督指导工作，由此，中国共产党建立了一支强有力的环保执行队伍，让环保政策落地生根。十八大以后，中国在生态文明建设中所取得优异成绩更是离不开党在执行端的领导。过去九年，习近平总书记多次强调生态治理重在落实，要加强环境执法监管，认真进行责任追究。九年的时间里，中国的生态治理实践跨越了一大步，中央环保督察效果显著，紧盯突出环境问题，在环境保护执法案件中屡出狠招、实招。总而言之，中国的环保执法队伍已经被打造成了一支敢作为、勇担当的铁军，这支铁军也将成为中国共产党生态治理模式改革政策向纵深发展的依靠力量，而党的领导则是确保这支环保铁军打赢、打好污染防治攻坚战的根本保障。

3.从生态治理模式的参与主体上看，协调治理模式的广泛参与离不开党的领导。中国共产党生态治理模式完成了从土改型生态治理、中央控制型生态治理、政府—市场二元生态治理到多元主体参与生态治理的伟大变革。经历了百年生态治理的变迁历程，中国共产党人已经清醒地认识到了单一或是二元治理主体的弊端，社会环保组织、第三方服务机构以及公民的参与是解决环境治理外部性的最有效方式，习近平总书记对此强调：“我们每个人都是乘凉者，但更要做种树者。”［16］但是，多元主体参与有三个问题难以解决。其一，多元主体共治的闸门一旦放开，各种生态治理理念就会纷至沓来，特别是“西方中心论”的治理理念在西方媒体的广告攻势下影响极大；其二，多元主体之间难以有效协调，各主体间难以形成有效合力；其三，虽然近年来我国已经成立了一些环保组织和第三方机构，公民环保意识也逐年递增，但实际的情况是非政府组织与公民的主动参与率极低，公众对环境治理的建议还大多停留在居住卫生和绿植覆盖等问题上。综合以上三个问题，党的领导就成为解决多元主体有效参与的唯一答案。党在改革开放初期就认识到了多主体参与对环保工作所产生的助力作用，并力图使这股力量真正发挥实效，对于多元主体共治所产生的难题，中国共产党除了在政策端努力推进公众参与，同时也从思想端解决各主体间的协调问题。在政策端，党通过科学探索逐渐将公众参与纳入环境立法、环境监督、环境执法等领域，在1996年颁布的《关于环境保护若干问题的决定》中就提出了“建立公众参与机制，发挥社会团体作用”的规定，2005年在《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中又补充了“推动公益诉讼”和“强化社会监督”的内容。在思想端，党采取会议、提案、座谈、论证等活动，为公众参与解除思想负担；采取网络、课堂、广告、书籍等形式为公众参与提供信息支撑，并且在公共污染事件中积极引入中国NGO组织的加入，以此形成了全社会共治的示范效应。此外，在党的领导下，各地、市都建立了生态文化教育基地，通过典型示范、展览展示等提高公众的生态意识，一些地区更是把生态文明教育纳入学校教育中，将其作为素质教育的主要内容。

（二）提升生态治理能力是解决生态困境的关键

一个政党的生态治理能力体现在生态政治、生态经济、生态法治、生态科技、生态文化这五个方面，而中国共产党的生态治理能力提升路径也正是沿着这五个方面一步一步走向成熟的。在党的初期生态治理中，主要是以“行政化政策”解决突出生态灾害的，并形成了一套具有“土改特色”的生态政治治理方式，极大地提升了建党初期薄弱的治理能力。中国共产党早期所施行的土改型生态治理模式具有粗放性和临时性的特点，政府需要在极短的时间内克服不利的自然条件，治理水利、疏浚河渠、筑坝围堰，从而为红军的粮食安全打通航道。新中国成立之初，党在生态政治上更进一步，发挥社会主义制度优势，集中力量办大事。在党中央的主导下，依托中央控制型生态治理模式，我国在经济基础薄弱的情况下修建大型水利工程，开展“植树造林”运动、“爱国卫生”运动，生态治理能力得到了进一步的提升。但是，在“重工业优先发展”“先污染再治理”“以粮食为纲”等政策影响下，当时大量修建缺乏污染控制的小型钢厂、煤窑、电站、水泥厂等，致使环境恶化在短时间内迅速蔓延，党的生态治理在取得成绩的同时也面临重大考验。改革开放后，中国共产党第二代、第三代领导集体调整了治理思路，从“先污染后治理”转型为“预防性为主”的生态治理思路。在治理方式上，在继承政府控制型生态治理模式的基础上，引入市场治理机制，拓展治理领域，从过去单一的生态政治治理进一步拓展到生态经济、生态法治领域。在生态经济上，中国共产党充分借鉴德国、日本等国政府的“循环经济”理念，大力发展“生态现代化”治理手段，坚持开发与节约并重，按照减量化、再利用原则大力推进回收利用体系，推广可替代和可循环产品，并于2008年通过了《循环经济促进法》。在生态法治上，1979年颁布了《中华人民共和国环境保护法》，为我国走向生态法治之路打响了第一枪，而后，我国陆续制定和颁布了百余部环境法律法规，如《水土保持法》《环境噪声污染防治法》《环境影响评价法》《自然保护区条例》等，在30余年的生态法治建设探索后，“我国已经初步建立起了由宪法、环境保护基本法、环境保护行政法规和环境保护部门规章等组成的一个较为完善的环境保护法律体系”［17］。

十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央继续推进国家生态治理能力的提升，在持续增强生态政治建设、生态经济建设、生态法治建设的基础上，大力发展生态科技建设和生态文化建设，将我国的生态治理水平带入了一个全新的高度。新时代的党中央领导集体加强生态治理系统化能力，构建起一整套生态治理体系应对复杂的生态困境。习近平指出：“生态是统一的自然系统，是相互依存、紧密联系的有机链条。要用系统论的思想方法看问题，从系统工程和全局角度寻求新的治理之道。”［18］（P173）在生态政治建设方面，党在国家层面建立了生态环境综合执法和生态监管体系，不断对环境保护组织进行优化，增强制度供给，完善产权制度、责任追究制度、多元参与体系、生态评价体系。在生态经济建设方面，构建了以产业生态化和生态产业化为主体的生态经济体系，贯彻落实“两山论”指导思想，以生态生产力将生态环境优势转化为生态农业、生态工业和生态旅游等生态产业。在生态法治建设方面，深化生态文明法治改革，实行了最严密的新环境保护法，在原有的环境执法机制上深入推进了中央生态环境保护督查，建立了中央、省、市、县四级执法联动机制，直接推动解决群众身边的环境问题80000多个［19］。在生态科技方面，大力推动生态科技成果转化，以科技的生态学转向提升生态治理能力，近年来党中央、国务院、国家发改委、科技部、生态环境部等密集颁布了一系列生态科技成果转化的政策文件②，倡导运用云技术、物联网技术、5G技术等精准治污并构建起高效可利用的信息化服务平台，切实推动环境保护和循环经济良性方向发展。在生态文化方面，确立了习近平生态文明思想的指导地位，为新时代生态治理提供强有力的哲学基础保障。习近平立足于治理实践和长期思考提出了习近平生态文明思想，这一思想的诞生极大地增强了我国的生态文化建设，极大地丰富了马克思主义中国化的发展，打破了长久以来西方深绿、浅绿思潮的生态哲学垄断地位，避免中国的生态治理事业受到西方资本逻辑的影响。

综合来看，从中央苏区时期的治理水患开始，中国共产党就能够正确处理生态困境与生态治理之间的关系。随着中国的工业化进程加速而一跃成为世界第二大经济体，党所面对的生态困境也从初期的蝗灾水患变为人口爆炸、资源短缺、空气质量爆表和令人生畏的核污染，甚至于还要在“西方发达国家主导”的国际生态政治中争取环境权和发展权。因此，笔者认为：只有持续提升生态治理能力，才能最终实现“为全国人民实现美好生活提供环境保障”的宏伟目标。

（三）长期坚持生态治理深化改革是实现生态文明的必由之路

当代之中国，在中国共产党的治理下已经走出了一条中国特色的生态之路，而生态治理深化改革无疑是必然的选择。生态治理的深化改革就是要不断推进生态治理模式的创新，而若要实现创新生态治理模式则需完成两大方面任务，其一是要推进生态环境治理体系和治理能力现代化，其二是要坚持多边主义生态治理原则，努力构建人类命运共同体。

1.推进生态环境治理体系和治理能力现代化。站在党的百年生态治理史的视域下，党始终践行着生态治理模式的改革与创新，但直至生态治理走到了成熟阶段（即十八大的召开），中国共产党的生态治理工作才明确将“构建生态治理制度体系”纳入国家战略的总布局中，而中共十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下称《决定》），则进一步对生态治理体系建设和推进治理能力现代化作出了详细的规定。概括地说，推进生态环境治理体系和治理能力现代化是中国特色社会主义生态文明建设的最顶层设计成果，同时也最能体现出中国共产党对“人民所追求的美好生态环境”的高度重视。其缘由主要在于以下三点。其一，《决定》中所要求的四大方面改革举措牢牢把握住了生态文明深化改革总体要求，并贯彻了新发展理念中的绿色发展理念，这是中国共产党探索生态治理的最新成果；其二，“推进生态环境治理体系和治理能力现代化”意味着我们的现有制度体系还不够完善，治理能力还没有得到充分释放，党的生态治理改革正处于“进行时”而不是“完成时”，这就需要通过建立或健全“生态环境保护制度”“资源高效利用制度”“生态保护和修复制度”和“生态环境保护责任制度”，以实现新一轮生态治理模式升级的目标；其三，总结十八大以来生态治理成绩，可谓是成效显著，已经建立起生态文明制度的“四梁八柱”，“推进生态环境治理体系和治理能力现代化”则进一步深化了“源头严防”“过程监管”“损害赔偿”“后果严惩”等基础性制度框架，以此来促进“把制度优势更好地转化为治理效能”。

2.坚持多边主义生态治理原则，努力构建人类命运共同体。创新生态治理模式的另一个重大任务就是坚持多边主义原则，努力构建人类命运共同体治理理念，从而推动中国共产党同世界其他执政党一道共同建立世界生态环境治理体系。自20世纪60年代美国爆发环境保护运动以来，世界各国相继爆发环境保护运动，1972年人类环境会议的胜利召开，初步形成了世界环境治理合作体系。1992年在里约召开的联合国环境与发展大会有183个国家代表团参会，会议通过了《21世纪议程》等三项文件，对《气候变化框架公约》《生物多样性公约》进行了开放签字，这次会议的圆满落幕在一定意义上成了世界环境治理合作的“里程碑”。但是，此后的国际合作形势变得阴云密布，美国罔顾合作建立的不易而退出《京都议定书》，其他先发国家同发展中国家的“碳排放”分歧也越来越大，一种新型的生态帝国主义正在抬头。近年来，以美国为首的西方国家一面要求发展中国家减排（实际上美国是绝对排放量最高的国家），另外一面大肆宣扬其单边主义生态治理政策，以资金和低碳技术为要挟，强迫后发国家进入他们所谓的“低碳经济体系”。郇庆治对此评价说：“无论是发达国家的率先行动，还是向发展中国家做出的资金与技术转让承诺，都有着特定的政治前提和预期，这就是，广大发展中国家将随后加入由发达国家主导开创和构设的低碳经济制度体系。”［11］

如此背景下的国际“碳政治”格局，急需一种多边主义全球环境治理方案，对此，中国共产党人率先提出了“人类命运共同体”理念。“以‘人类命运共同体’理念为基础的全球环境治理的中国方案的特质在于，它是建立在肯定和承认不同民族国家存在着各自的生态利益矛盾冲突和共同的全球利益的基础上，提出解决民族国家的生态利益冲突应当采取包容和对话的方式……对于全球环境治理中的共同利益，主张采取合作、可持续发展和共同繁荣的方式来处理。”［20］

“人类命运共同体”理念的提出证明了世界环境治理格局正在变化，中国已经成为国际环境合作的实际领导者之一，这一重要理念的提出对世界环境治理格局主要有三点影响。其一，打破了“西方中心主义”的环境治理权垄断，破除先发国家企图利用“生态治理国际合作”的机会进一步掠夺发展中国家的资源（包括“碳排放权”资源），可以说，“人类命运共同体是对工业革命以来‘西方中心主义’主导下单一中心交往方式的扬弃和超越，是人类21世纪生存发展方式的重大革命”［21］。其二，有效地弥合了各主体国之间的治理鸿沟，以一种“开放性”和“包容性”的治理理念促使各国展开合作，中国共产党作为提出理念的政党更是推出了“一带一路”倡议，帮助了沿线国家和地区打破“自我封闭”，走生态治理多边主义之路。其三，维护了世界生态治理体系的“环境正义”原则，“人类命运共同体”理念遵循着“求同存异”原则，有效地协调了各个国家、地区、种族之间因对环境善物和环境恶物的分配不公而产生的矛盾，倡导所有合作国家在分配地球资源时既要考虑参与国的历史根源和实际发展需要（分配正义），也要保证每一个参与国都能得到其他所有国家的尊重（承认正义）。

总的来看，打破单边主义生态治理垄断的道路充满着艰难险阻，但实现生态治理深化改革、创新生态治理模式又必须展开国际合作。因此，笔者认为：习近平提出的“人类命运共同体”理念使多边主义正朝着积极的方向前进，不仅对中国，也对其他国家的生态治理革新产生着深远的影响。此外，我们还可以看到的是：一个崛起的中国在中国共产党的领导下，在成为世界经济强国的同时也在“绿化地球”中扮演着引领者角色。

注释：

①举两个例子说明：一是以重工业经济为主的省份开展生态治理工作的难度要远远大于以服务业经济为主的省份；二是东北、河北的工厂主们纷纷到环境保护较好的海南买房，而经济基础较差的人群却无法逃避污浊的水和空气。

②如：《中华人民共和国促进科技成果转化法》《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》《构建市场导向的绿色技术创新体系的指导意见》等。