未成年人刑事拘留措施严格适用问题探析

薛向楠

摘 要：拘留和逮捕作为我国刑事诉讼中最为严厉的审前羁押措施，完善其立法及司法适用对于降低未成年人审前羁押率、推进未成年人人权刑事司法保障具有重要意义。目前，我国未成年人逮捕措施的严格限制適用取得了明显的进展，而未成年人的刑事拘留却依然存在法律层面重视不足、实践层面适用任意等问题。对此，有必要在法律层面明确对未成年犯罪嫌疑人严格限制适用拘留措施，并通过强化拘留适用的内部制约和外部监督机制以及完善审前羁押替代措施等途径，最大限度地减少未成年人刑事拘留措施的适用。

关键词：未成年人 拘留 逮捕 审前羁押 少年司法

一、问题的提出

我国刑事诉讼对犯罪的未成年人实行教育、感化、挽救的方针，坚持教育为主、惩罚为辅的原则。2012年刑事诉讼法修改在“第五编特别程序”部分专门设置“未成年人刑事案件诉讼程序”，其中，在逮捕的适用方面，明确规定“对未成年犯罪嫌疑人、被告人应当严格限制适用逮捕措施”。审前羁押关乎被追诉人人身自由权的限制甚至剥夺，拘留和逮捕作为我国刑事诉讼中最为严厉的审前羁押措施，完善其立法及司法适用对于降低未成年人审前羁押率、推进未成年人人权刑事司法保障具有重要意义。然而，与对未成年人逮捕措施严格限制适用的要求相比，同样作为审前羁押措施的刑事拘留在未成年人案件刑事诉讼程序中却并未得到足够的关注，以至于司法实践中出现未成年人刑事拘留措施滥用等问题，不仅不利于未成年人刑事司法政策的落实，也不利于审前羁押率的整体降低。对此，有必要从法律或司法解释层面明确对未成年犯罪嫌疑人严格适用拘留措施的要求，并通过强化拘留适用的内部制约和外部监督机制以及完善审前释放配套措施等途径，减少因刑事拘留导致的未成年人审前羁押。

二、未成年人刑事拘留存在的问题

（一）立法层面对未成年人刑事拘留关注不足

虽然刑事拘留与逮捕同为审前羁押措施，但目前刑事诉讼法更为强调未成年人逮捕措施的严格限制适用，而对于刑事拘留则未作要求。如在逮捕措施的适用上，刑事诉讼法第280条明确规定“对未成年犯罪嫌疑人、被告人应当严格限制适用逮捕措施”。这一规定尽管较为原则，但终归是法律层面对未成年人逮捕适用的指引和要求。相关司法解释如《人民检察院刑事诉讼规则》第462条、第463条等也在此规定的指引下对未成年人严格限制适用逮捕措施作了进一步的细化规定。总体上，未成年人的逮捕条件和逮捕标准已呈现出与成年人区别适用的趋势，特别是在对“径行逮捕”规定的理解和适用方面，有关司法解释更加明确地体现了对未成年人区别对待、严格适用的态度。[1]相较而言，关于未成年人的刑事拘留，刑事诉讼法仅规定“对被拘留、逮捕和执行刑罚的未成年人与成年人应当分别关押、分别管理、分别教育”，在未成年人的刑事拘留条件和适用标准方面，没有与成年人进行区分，目前完全参照适用成年人的拘留标准。由此可见，我国刑事诉讼法和司法解释层面对于同样作为审前羁押措施的刑事拘留在未成年人适用的特殊性方面并未给予足够关注。

从国际通行的未成年人审前羁押规定来看，羁押例外原则、最短羁押期间已成为共识，如联合国《儿童权利公约》第37条要求“不得非法或任意剥夺任何儿童的自由。对儿童的逮捕、拘留或监禁应符合法律规定并仅应作为最后手段，期限应为最短的适当时间”;《联合国少年司法最低限度标准规则》（《北京规则》）第13.1条、第13.2条要求“审前拘留应仅作为万不得已的手段适用，而且时间应尽可能短”“如有可能，应采取其他替代办法”。[2]尽管从羁押期限来看，刑事拘留最长37天的羁押期限相较于逮捕后动辄数月的侦查羁押期限似乎短了许多，但是，考虑到拘留适用法律条件的模糊、实践中拘留适用的普遍性和任意性以及刑事拘留可能对未成年人造成的不利影响，未成年人刑事拘留的严格适用理应得到法律层面的特别关注。

（二）实践层面未成年人刑事拘留适用任意

我国刑事拘留法律规定及其司法适用中的问题由来已久，如拘留适用条件模糊、拘留期限任意延长、决定及适用程序缺乏有效监督等问题广受理论界、实务界诟病。[3]根据研究者对拘留适用率的调研，2012年刑事诉讼法实施后的拘留平均适用率高达93%，[4]实践中公安机关将刑拘时间任意延长至30天的做法几乎成为常态。对于与成年人相比尚缺乏稳固社会根基和丰富社会资源的未成年人犯罪嫌疑人而言，实践中拘留普遍适用、任意适用的问题甚至比成年人更为严重，相关研究也印证了这一担忧。如有实证研究指出，“根据对部分地区的实地调查发现，公安机关在侦查阶段对未成年犯罪嫌疑人直接适用取保候审的比例较低，适用监视居住的情形更为少见，不采取强制措施的情形几乎没有，大多数未成年犯罪嫌疑人被公安机关采取拘留并移送检察机关审查逮捕。”[5]另有研究指出，“绝大多数未成年犯罪嫌疑人都被公安机关轻易地认定为具有‘流窜作案、多次作案、结伙作案这样一种特殊原因而用足了刑事拘留期限。”[6]刑事拘留用足羁押期限的实践做法既不符合羁押例外原则，也不能充分体现对于未成年人教育、感化、挽救的方针和教育为主、惩罚为辅的原则，而对大量未成年人拘留后移送逮捕，也在一定程度上造成了审查逮捕的压力，并可能导致更长的审前羁押期间。与成年人相比，刑事拘留的过度适用和延长适用对未成年人可能会造成更为严重的影响和后果，包括但不限于内心的恐惧和伤害、审前羁押的标签效应以及更易定罪判刑的现实结果。[7]此外，因审前羁押导致的交叉感染问题也不容忽视，虽然法律要求对未成年人拘留、逮捕后应当与成年人分别关押、分别管理、分别教育，但是囿于实际条件，部分地区仍然存在将未成年人与成年人混押的现象，不利于未成年被追诉人的身心健康和更好地回归社会。由此观之，司法实践中对未成年人刑事拘留的滥用问题及其危害性已经不容小觑。

三、未成年人刑事拘留制度的完善

要落实“以羁押为例外”的目标，除了检察机关着力推进的未成年人严格限制适用逮捕措施外，还有必要通过以下途径促进未成年人刑事拘留措施的严格限制适用。

首先，在法律层面明确对未成年犯罪嫌疑人应当严格限制适用拘留措施。如前所述，目前未成年人刑事拘留的条件和标准与成年人拘留完全等同，导致原本就存在诸多问题的刑事拘留制度的不利影响在未成年人案件中被进一步放大。刑事拘留与逮捕同为审前羁押措施，考虑到“以羁押为例外”的国际通行要求、拘留最长37天的羁押期限及其适用的任意性以及未成年被追诉人身心特点，有必要在法律层面对未成年人刑事拘留的适用作进一步的区别化规定。具体而言，可以参照目前刑事诉讼法对未成年人适用逮捕措施的规定，明确对未成年犯罪嫌疑人、被告人应当严格限制适用拘留、逮捕措施。考虑到刑事诉讼法2018年刚刚完成修改的现实情况和保持法律稳定性的要求，可以先以司法解释形式对未成年人刑事拘留的严格限制适用进行规定。

其次，严格未成年人刑事拘留适用的内部制约机制。按照《公安机关办理刑事案件程序规定》（以下简称《公安规定》），公安机关办理未成年人案件应当设置专门机构或配备专职人员，对未成年人取保候审，应当优先适用保证人保证，这说明公安机关已经在一定程度上考虑到了未成年人案件办理的特殊性。为了进一步加强公安机关侦查办案中的未成年人人权保障，可以考虑通过强化拘留适用的内部审批、发布未成年人刑事拘留适用指引等方式，加强拘留适用的内部控制。具体而言，对未成年人应当优先考虑取保候审等非羁押措施，必须采取拘留措施的原则上应以3天为限，极特殊情况下，可以延长1日至4日，原則上不得延长至30天。在审批机制和审批权限方面，目前无论是拘留的适用还是拘留期限的延长，均仅需经县级以上公安机关负责人批准。为了进一步严格拘留的适用和规范期限的延长，建议将未成年人拘留期限延长的审批权上提一级，即改为由设区的市一级以上公安机关负责人批准。此外，根据《公安规定》第327条的要求， 未成年犯罪嫌疑人被拘留后服从管理、依法变更强制措施不致发生社会危险性，能够保证诉讼正常进行的，应当依法及时对其变更为非羁押性强制措施。

再次，加强对未成年人刑事拘留措施的检察监督，促进拘留权正确、谦抑行使。对于刑事拘留，检察监督的途径主要依赖于公安机关拘留后报捕案件，检察机关对拘留的适用不仅存在监督滞后的问题，而且对于拘留后未报捕案件还存在着监督盲区。考虑到未成年人犯罪案件的特殊性，有必要完善并加强对未成年人拘留措施适用的监督机制，可通过公安机关、检察机关联合制定未成年人拘留监督工作规范等方式进一步加强检察监督。例如，可以考虑规定公安机关应在对未成年人采取刑事拘留措施后24小时内向检察机关报备，接受检察监督，公安机关对未成年犯罪嫌疑人拟延长拘留期限、拘留后未移送审查起诉、拘留后撤案等情况也应当及时向检察机关备案，以便检察机关及时对侦查活动特别是拘留措施的适用进行监督，从而正确引导刑事拘留权的正当谦抑行使。

最后，完善审前羁押替代措施，减少拘留等审前羁押措施的适用。未成年人刑事司法具有较强的社会属性，其有效运行有赖于发达的社会支持体系。[8]特别是对于非本地户籍的未成年人审前羁押率的降低，更加离不开相关配套制度的支持。有研究指出，“有的地区非本地户籍未成年人犯罪数量在未成年人犯罪总数中占比较高，但由于非本地户籍未成年犯罪嫌疑人往往不具备法律规定的保证条件和监护帮教环境，他们通常会被移送检察机关审查逮捕并予以批捕”。[9]实践中，确实存在由于缺乏有效的监护帮教条件或保证条件，导致办案机关对未成年人“一拘了之”“一捕了之”的现象。对此，有必要从进一步提升社会调查覆盖率、完善未成年人审前释放风险评估机制以及完善合适保证人制度等途径，促进取保候审等审前羁押替代措施的适用，最大限度地降低未成年人刑事拘留的适用率。