国家监察体制改革背景下新时代高校监察工作若干问题研究 *——以江苏省属高校为例

徐治初，杨 龙

(苏州科技大学 a.党委组织部；b.纪委/监察专员办， 江苏 苏州 215009)

党的十八大以来，党和国家不断把全面从严治党和反腐败工作向纵深推进，制订了一系列行之有效的改革措施。党的十九大报告指出：“深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开。”[1]习近平总书记强调：“在新的起点上深化党的纪律检查体制和国家监察体制改革，为新时代完善和发展中国特色社会主义制度、推进全面从严治党提供重要制度保障。”[2]4作为肩负培养社会主义建设者和接班人重任的机构，高校在党和国家的建设与发展事业中占据着重要地位。随着国家监察体制改革的不断深化，高校监察体制改革也在持续推进。根据中央部署，各地省级纪委监委纷纷开展省属高校监察机构改革，海南、贵州、四川、江苏等省的纪委监委明确要求向省属本科院校派驻监察专员，设立监察专员办公室，与纪委合署办公，根据省级监委授权履行部分监察职能。从总体看，省属高校监察机构改革进一步明确了监督与被监督的关系，强化了“派”的意识、“派”的权威，实现了省管本科高校监督全覆盖。但是，从中观和微观层面看，各地情况不同，做法不一、模式各异，落实成效也不尽相同，绝大多数试点高校在省级纪委监委的统一部署下被动推行改革，高校监察体制改革的主观能动性体现不够，还存在着一些不足。笔者将以江苏省属高校监察体制改革现状为研究对象，基于理论与实务视角，对改革取得的进展及存在的问题予以分析，提出完善高校监察工作的思路和措施。

一、高校监察机构改革的必要性

(一)历史之维：加强高校监察机构改革宝贵经验的传承

从高校监察机构的发展历程看，1990年12月，《中华人民共和国行政监察条例》第四十九条规定，全民所有制企业、事业单位可以参照本条例的规定，对本单位非国家行政机关任命的工作人员进行监察。监察机关对全民所有制企业、事业单位的监察工作给予必要的指导和支持。该条例是高校设立监察机构与履行工作职责的制度依据。1992年2月，《关于国家教委直属高校监察工作若干问题的意见》(教监〔1992〕1号)规定，高等学校应设立监察机构，高校监察工作以受高校党委领导为主，上级监察部门领导为辅。该意见是高校监察工作的直接制度依据。2008年9月，《关于加强高等学校反腐倡廉建设的意见》(教监〔2008〕15号)强调，高校纪委是高校党内监督的专门机关，要在同级党委和上级纪委的双重领导下开展工作。2016年10月，北京、山西、浙江等省市试点成立各级监察委员会。2017年10月，全国开展国家监察体制改革试点工作。2018年3月，十一届全国人大一次会议表决通过的《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)，标志着中国特色国家监察体制的形成。这一阶段虽未对高校产生明显影响，但高校纪检监察工作开始从党委领导为主向上级纪检监察机关领导为主转变。

从高校监察机构的沿革历程可以发现，高校监察体制改革是在不断总结和继承国家监察体制改革的宝贵经验这一大背景下探索进行的，完善双重领导体制的过程是其变革的主线。但是，这一变革还存在着一些问题，特别是高校监察工作面临新时代、新形势、新任务，现有体制机制需要获得进一步的发展和完善。党章、党内法规和部门规章为高校纪委履职提供了依据，而高校监察机构由于缺乏上位法，在监督执纪问责过程中往往很难对违纪与非违纪、罪与非罪、如何办案及如何量刑等问题进行清晰界定。[3]在过去的实践中，作为高校内部行政管理机构，高校监察机构作用的发挥并不理想，高校监察机构改革迫切需要在继承原有经验的基础上，回应新时代发展需要，进一步健全完善高校监察机构及其职能。

(二)系统之维：深化国家监察体制改革的重要一环

党的十八大尤其是十九大以来，随着坚定不移地推进全面从严治党向纵深发展，站上新时代起点的纪检监察体制改革以前所未有的力度和广度，不断稳步深化发展，并取得了重要阶段性成果。这彰显了以习近平同志为核心的党中央深化纪检监察体制改革、推进全面从严治党的坚定决心。作为党领导下的中国特色社会主义高校，肩负着为党育人、为国育才使命，高校党建在整个党的建设中具有特殊地位和重要作用，高校的社会主义办学方向必须得到确保。新时代高校监察体制改革是深化国家监察体制改革的重要一环，是党中央重大战略决策部署的有机组成部分，对于推进高校全面从严治党、确保党的教育方针和党中央重大决策部署在高校的贯彻落实，具有重大意义。

《监察法》明确规定了省级监察机关可以向高校派驻监察专员，赋予监察权。赋予高校纪检监察机构行使监察权力的职责，进一步延伸和拓展了国家监察的行使范围，加强了对高校所有监察对象的监督和管理，这是对国家监察体制改革的一次重要延伸和拓展，进而完成了对公权力监督的全覆盖。深化高校监察体制改革，能够促使高校自觉提高政治站位和政治觉悟，把党的政治建设摆在首位，自觉做到“两个维护”，切实增强政治敏锐性，与时俱进地强化政治生态建设，打牢管党治党、治学办校的政治根基，使高校成为坚持党的领导的坚强阵地，推动全面从严治党落到实处，解决过去监察范围过窄、纪法衔接不够顺畅等问题，确保党中央牢牢掌握对高校纪检监察工作的领导权。

(三)实践之维：实现高校监察历史使命的实践要求

当前反腐败斗争形势依然严峻复杂。从近些年通报的高校违纪违法案件看，其涉及人事招聘、招生就业、基建修缮、学术科研、师德师风等方面，涵盖了学校发展的各个领域。同时，违纪违法人员借助高科技，手段变得更加隐蔽，渐渐形成职能与职权交叉、校内与校外互通的局面。新形势下高校反腐败斗争必须通过持续深化高校监察体制改革，充分发挥新体制的治理效能，大力整治师生身边的突出问题，营造风清气正的高校政治生态。

高校监察机构的效能亟待提高。目前，高校监察机构效能的发挥不尽如人意，依然存在着以下一些问题。党的十八大以后，中央明确提出“三转”，高校监察工作方式发生重大变化。一段时间以来，高校普遍存在着纪检强、监察弱的现象。即使是“强纪检”，与地方纪检机关相比，高校纪检工作仍需加强，高校纪委监督执纪问责力度偏软的问题仍然存在。[4]此外，同体监督的难题仍然有待破解。有学者指出，在目前的高校管理体制和监察运行体制环境下，高校同级党委对纪检监察部门享有绝对支配权，主要体现在对人事调整、经费分配等方面具有决定权和支配权，对案件处理中的重要问题和处理结果都要向同级党委报告。纪检监察部门对同级党委的依附性和从属性造成很难对其进行有效监督的被动局面，使得监督应有的权威性、独立性受到冲击。[5]

综上所述，在新时代国家监察体制改革的大背景下，高校监察机构和监察工作必须进行相应的改革，以适应新的纪检监察体制，更好地发挥监察功能。

二、高校监察机构改革现状

目前，从学界开展的研究以及全国各地高校的实际做法来看，针对高校监察体制改革的模式主要有完善现有体制、监察机关向高校派驻纪检监察组和监察机关向高校派出监察专员三种类型。2019年初，为贯彻落实中央纪委国家监委关于派驻机构改革部署要求，推动江苏省属高校派驻机构改革，充分发挥高校纪委的监督作用，江苏省委、省纪委下发了多个文件，要求省属高校出台纪委机关建设方案。文件明确了在省属高校实行派驻监察专员模式，即高校纪委书记由省纪委监委按程序报省委同意后，任命为监察专员，设立监察专员办公室，与纪委合署办公，撤销省属本科高校内设监察部门，充实同级纪检机构，并赋予省属本科高校纪检监察机构职务违法监察权。

(一)高校监察机构改革的优势

第一，增加编制数量。高校纪检监察机构在改革前长期受制于编制数量，人员配备一般不超过7名，少数高校甚至只有2～3名人员，繁重的任务和紧缺的人手往往制约着自办案件办理工作的数量和质量。机构改革后，省属高校普遍增加了纪检监察机构人员数量，高校纪检监察机构编制数量最低配置为11人，部分高校配置达到15人，并增设了审查调查和监督检查部门，增强了办案力量，提高了办案质量和规范化水平，解决了纪检监察队伍人手严重不足的问题。

第二，提高人员级别。高校纪检监察机构在改革前普遍存在人员编制紧、级别低、科室少等问题，下设科室往往是正科级别，面对被调查对象往往难以发挥纪检监察机构的权威作用。机构改革后，各高校普遍将纪检监察机构下设业务科室负责人层级由正科级提高到副处级，部分高校甚至将纪检监察机构人员编制最低按照副科职进行配置，形成“纺锤形”人员结构，即副处级干部较多，正处级干部、科级及以下干部较少，有效地增强了纪检监察工作人员的权威。

第三，扩大机构权限。过去高校监察机构主要职能是针对校内机构和人员违反校纪校规的行为进行监督、接受举报、开展调查和提出处分建议。但从工作实际来看，高校监察机构目前在自我建设和发挥作用等方面并不十分令人满意，一个重要原因就在于监察机构权限较少和较低，能够采取的措施有限，作用难以发挥。机构改革后，中共中央办公厅与中央纪委国家监察委员会分别印发了《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》《监察机关监督执法工作规定》，进一步明确了纪检监察机构能够采取的各项措施的程序，同时，国家通过相关规定赋予高校纪检监察机构查询、调取、查封、扣押等权力。这些都是现有体制机制下有利于高校纪检监察机构履职的有效措施，可以在一定程度上对目前高校监察工作的完善起到积极的推动作用。

(二)高校监察机构改革存在的困境

第一，人员身份及责任承担存在矛盾。目前，高校监察体制改革的做法是将高校纪委书记任命为监察专员，同时取消内设监察机构，改为监察专员办公室，与纪检机构合署办公。这种方式在人员方面存在两个问题：一是监察专员只是有头衔，并不真正由省级监察委员会派出。作为派驻(派出)监察专员，应当是省监委的人员，从身份而言应当是公务员，而高校纪委书记是事业编制人员。虽然高校纪委书记一般为副厅级，可以通过调任方式转变为公务员，但同时面临另一个问题，即高校纪委书记作为高校纪委主要负责人，由该校党员大会或党员代表大会选举产生，因此高校纪委书记只能是该校党员。这就意味着，监察专员人选虽然由省监委确定，但在一定程度上来说，其不再具有派驻性质，而是作为该校的一员。因此，监察专员不仅履行监督职能，还要参与决策。这必然导致监察专员本应具备的异体监督的独立性会削弱，仍未完全摆脱同体监督的困境。作为高校监察专员办公室的其他工作人员则均为高校事业编制或人事代理的工作人员，同样面临上述身份问题。

高校纪委书记被上级监察机关任命为监察专员，意味着监察专员及监察专员办公室将享有一定的监察权；也意味着高校监察机构行使国家公权力，其任何与监察权行使有关的活动都将视为公权力行为，具有法律效力。同时，在因权力行使不当对权力相对人的权益造成损害时，高校纪检监察机关就要承担相应的法律责任(如国家赔偿)，这就涉及诉讼主体和责任主体问题。从法理上讲，派驻(派出)机构作为下属机构，不具有独立法人资格，不能成为诉讼主体，也不能承担法律责任，而应由该机构的省监委承担相应责任。从目前我国的行政诉讼规定看，中国共产党的有关机关不是法律上的国家机关，而是党组织，因而不能成为行政法的规范对象，不能成为行政诉讼的被告，也不承担相应的责任(包括国家赔偿责任)。派驻监察专员的高校，纪检机构与监察专员办公室采取合署办公的模式，在对党员监察对象的调查审查过程中，很难区分行使的是纪律检查权还是监察权。因而，一旦出现损害被调查审查人员权利的情况，对其权利的法律救济就将存在一定困难。

第二，高校监察对象范围不明确。2019年，习近平总书记在《在新的起点上深化国家监察体制改革》中指出：“深化国家监察体制改革的初心，就是要把增强对公权力和公职人员的监督全覆盖、有效性作为着力点，推进公权力运行法治化，消除权力监督的真空地带。”[2]6在《监察法》中，主要是第一条、第三条、第十五条等三个条款跟监察对象及其范围有关，其中第一条和第三条统一将监察对象归纳为所有行使公权力的公职人员。[6]按照《监察法》第十五条第四款规定，监察机关对高校中从事管理的人员进行监察。这是一个新的概括，但是对于哪些人员属于从事管理的人员，《监察法》没有进一步予以明确，目前还存在一定的争议。2018年4月，《国家监察委员会管辖规定(试行)》第四条进一步指出，高校中“从事领导、组织、管理、监督等活动的人员”是公办教育单位中从事管理工作的人员，但未列举具体是哪些人员。有学者指出高校的管理人员包含以下四类：学校党政负责人，内设职能部门负责人，二级单位党政负责人，在人事、招生、资产管理、科研项目管理等从事组织、管理等工作的职员。[7]按照管理的通常含义，高校的各级领导班子成员，各职能部门和学院中从事行政管理的人员当然属于从事管理的人员。

目前，学界对于高校管理人员的认定标准出现了诸多观点，如“公权力行为说”“行为、身份折中说”“多要素新公权力说”“多维体系认定说”“国家职能实现方式说”等，这些学说并没有一个统一的定论。同时，高校教师和评标委员会、竞争性谈判小组、询价小组等临时性组织的组成人员是否属于从事管理的人员，还存在争议。监察对象不明确，就难以实现高校监察体制改革的目的，即不能实现对所有行使公权力的高校公职人员的监察全覆盖，特别是当这些争议人员出现职务违法或者职务犯罪时，高校的监察机关该如何处理，并没有一个明确的定论，且非常容易出现不同高校之间的处理结果完全不同。

第三，高校监察机构工作人员履职能力不足。此次高校纪检监察体制改革试点，实行省监委派驻高校制度，赋予了高校监察机构一定程度的监察权，这是一个全新的领域和全新的工作职责。高校纪检监察部门尚不具备行使《监察法》规定的某些调查措施的能力。对于高校纪检监察部门而言，过去处理的绝大部分案件都是一般性的违法违纪行为，基本没有处理过严重的违法违纪行为；工作中运用最多的就是谈话或要求说明情况和询问，所以对于高校纪检监察工作人员来说，新的监察工作是陌生的、不熟悉的。

高校纪检监察体制改革后，增加了大量的新人，这部分纪检监察干部有工作热情，但没有工作经验，监督执纪的直接性、及时性、有效性受到限制。根据笔者进行的问卷调查结果，苏州三所省属本科高校专职从事纪检监察人员中工作年限3年以下的超过40%，新上岗的近30%，5年以上的不到15%。高校纪委委员和二级学院纪检委员绝大部分是兼职，本身从事其他专业工作，对于纪检监察业务知识知之甚少，熟悉财务、审计、法律等专业知识的纪检监察干部数量不多。同时，纪检监察干部系统培训少，培训渠道单一。目前，针对纪检监察干部的培训多为政治理论学习，业务学习较少，且多为省纪委安排的培训，高校纪检监察部门自己组织的培训很少，特别是针对兼职纪检干部的培训就更少。

党的十九届五中全会明确了“十四五”时期经济社会发展的基本思路、主要目标以及2035年远景目标，提出了一批具有标志性的重大战略，擘画了我国进入新发展阶段的宏伟蓝图。进入新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，对纪检监察工作提出了新的要求，对高校纪检监察队伍的履职能力提出了更高的要求，纪检监察干部必须进一步提升自身履职尽责的能力，准确把握全面从严治党、党风廉政建设和反腐败斗争的阶段性特征，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，一体推进“三不”机制，持续巩固反腐败斗争压倒性胜利，为落实“十四五”规划营造良好的政治生态和发展环境。

三、完善高校监察机构改革的若干建议

(一)修改法律规范，织密“护廉网”

第一，明确高校纪检监察机构定位。高校纪检监察机构应以监督为中心进行权力配置和组织架构，而不是以办案为中心进行机构建设。与中央和地方各级纪检监察机关相比，高校纪检监察机构面临的对象、范围及所处的环境均不同，高校监督执纪问责阻力更大。与中央和地方纪检监察机关工作人员相比，高校纪检监察机构的工作人员业务能力弱、专业化程度低。同时，根据中央关于“四种形态”等有关规定，日常监督应该成为常态，党纪处分特别是重处分是少数。但从现实情况看，高校每年立案审查案件都很少。中央也一直强调，全面从严治党与反腐败工作要注意“抓早抓小”，做好预防工作。因此，高校纪检监察机构的工作重点应放在日常监督上，纪检监察机构的构建也应围绕监督这一主题。

第二，明确高校作为国家监察机构的被委托对象，行使部分监察权。如果按照目前的规定，高校中监察对象的违法行为全部由国家监察机关进行调查处置，那么势必会给国家监察机关增加较大的负担，不利于监察权高质量、高效率的行使。有鉴于此，可以考虑将监察机关的部分权力，如谈话、查询、调取等权力委托给高校。本单位内部监察对象的违法行为，可以委托该高校完成初核(甚至可以更进一步，完成立案调查工作)后，由相应国家监察机关做出后续的审理、处置工作，如高校在工作过程中需要采取留置、冻结等措施的，必须由相应国家监察机关批准同意并由有执法权的人员实施。至于高校内部，可以根据对象不同而决定由监察机构还是组织人事部门负责开展相应工作。这种模式，既在一定程度上解决了高校监督权力不足的问题，又提高了高校监察工作部门的权威性，同时无需改变高校监察机构的法律性质，权责都较为清晰，且成本低、可操作性强。

(二)明确监察范围，打好“预防针”

准确界定高校中行使公权力的公务人员范围，对做好高校监察工作具有重要意义。对于评标委员会、竞争性谈判小组、询价小组等临时性组织的组成人员，其对临时从事的工作具有相应的职权与责任，是临时从事与职权相联系的管理事务的人员，因此属于《监察法》第十五条第四款规定的从事管理的人员。教学科研人员在纵向科研课题的经费使用、自主招生考试、研究生入学考试中同样拥有公权力或准权力。同时，在司法实践中，明确将高校教学科研人员认定为《刑法》规定的国家工作人员。[8]若不将其界定为监察对象，就无法监察到这些廉政风险集中的关键环节，无法达到监察全覆盖、无死角的要求。

教学科研人员的日常工作与公权力的行使密不可分。例如，科研设备采购过程可能对设备要求较高，而在能提供该设备单位为数不多的情况下，若长期选择一家单位购买设备，极容易出现“吃回扣”等问题。当然，基于对学术自由的尊重和保护，将教学科研人员纳入监察对象后，必须处理好监察全面覆盖与监察关键少数的关系，不能使监察重心偏离，招生、招投标等高廉政风险岗位的工作人员仍将是监察的重点对象。也就是说，公权力行使的标准是有丰富表现形式的，要注意在实质活动中是否动用了法律、法规赋予的权力。

(三)加强队伍建设，筑牢“防火墙”

第一，建设高素质队伍是推动纪检监察工作高质量发展的关键。一是加强政治建设，巩固深化省纪委监委“学恩来精神，守初心使命”主题教育成果。例如，可以通过学习周恩来同志鞠躬尽瘁、严于律己的精神激发工作热情，积极进取、大胆探索、勇于创新，并善于运用法治思维和法治方式，不断增强善于研究新情况、解决新问题的能力，用新思想武装头脑、指导实践、推动工作。二是坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重，严守纪律，树好形象，执行好纪检监察干部“八严禁”，切实做到忠诚、干净、担当。

第二，加强能力支撑体系建设，加大监察业务、履职能力的培训力度，不断增强监察人员的教育行业业务管理知识与执纪监督问责技能。根据高校纪检监察干部的实际情况，开展“差异化”专题培训，实现培训对象全面化、培训内容丰富化、培训形式多样化、培训机制常态化、培训模式精细化，提升干部素质能力。重点培训高校纪检监察工作人员的理论知识和技能方法，特别是在案件调查方面，着重加强办案程序、查账技巧、调查取证、法律内容学习等培训。创新培训方式，有计划地选派纪检监察专职干部参加上级纪检监察部门轮训和跟班学习。跟班学习实行老中青结合模式组建骨干团队，重点学习工作的思路和对策，做好业务传帮带。充分利用地方政府的干部资源，邀请有丰富办案经验的干部到高校开设讲座，传授知识和办案技巧，提升开展工作的能力。

四、结 语

教育是国之大计、党之大计，高校在党和国家事业中具有特殊重要地位。习近平总书记在全国高校思想政治工作会议上指出：“办好我国高等教育，必须坚持党的领导，牢牢掌握党对高校工作的领导权，使高校成为坚持党的领导的坚强阵地。”[9]高校监察体制改革是一项系统工程，对建立现代大学制度、推进高校治理体系和治理能力现代化意义重大，必须统筹规划、有序推进。深化省属本科院校监察体制改革是国家监察体制改革的重要一环，是实现对行使公权力的公职人员监察监督的必然要求。高校要随着实践运行的情况，不断完善监察体制，对出现的人员身份及责任承担的矛盾、监察对象范围不明确、监察机构工作人员履职能力不足等问题要通过修改法律规范、明确监察对象、加强队伍建设等路径不断提升纪检监察干部履职尽责水平，强化监督第一职责，推动全面从严治党向纵深发展。