新政府会计制度对行政事业单位内部控制的影响分析

陈家利 （韶关市民族宗教事务服务中心）

2019 年1 月1 日，政府会计准则制度已经在全国各级各类行政事业单位正式施行。这对于提升各行政事业单位内部控制质量，完善行政事业单位内部管流程，避免违规操作，提高公共服务的效力和效果，保护国有资产安全，防止国有资产流失有着十分重大的意义[1]。当前，我国各行政事业单位内部控制的建设和运行存在着不同的问题，新政府会计准则制度的出台，对各级各类行政事业单位内部控制建设而言，既是重大的机遇也是重大的挑战。

■ 新政府会计准则制度下行政事业单位内部控制存在的问题

近年来，在外部监督和内部管理的双重推动作用下，我国行政事业单位内部控制水平质量有了较大的提升。但由于各种历史和现实原因制约，我国行政事业单位内部控制仍然不够完善，具体而言存在以下几个较为突出的问题。

（一）人员对制度和内控形势认识不足

近年来，内部控制不断被高层提及和重视，在行政事业单位各类外部检查中也占据一定重要的位置。绝大多数各行政事业单位按照财政部下发的行政事业单位内部控制规范的要求，建立了单位的内部控制制度。但是仍然存在部分未建立健全内部控制制度或者制度流于形式，无法得到真正的执行落实的情况。部分单位管理者甚至认为内部控制是对自身领导行为的约束，对内部控制建设的必要性认识不充分，导致内部控制机制不健全或者无法得到真正落实。很多行政事业单位从业人员存在对内部控制认识不充分的情况，认为财务报销有制度，会计和出纳岗位分离就是实现了内部控制，对内部控制的全面性和必要性认识都不够充分。

（二）内部控制制度不够健全

内部控制的诞生最早源于注册会计师审计对内部舞弊的防御要求，之后逐渐成为企业内部管理的重要手段。目前我国大部分企业已经建立了较为完善的内部控制制度体系，但在行政事业单位中建立内部控制制度体系的单位不够多，或者制度不够健全。一些建立了内部控制制度的行政事业单位，内部控制制度大多跟企业内部控制体系类似，没有针对行政事业单位独特的特点而设计，导致内部控制制度流于形式，可执行性不强。

（三）内部控制制度执行不到位

很多行政事业单位虽然建立了内部控制制度体系，但内部控制制度流于表面，没有落实到实际。例如，部分事业单位内部控制没有深入到单位决策、管理的各个方面，“三重一大”事项没有经过集体决策，各类审批没有落到实处，部分行政事业单位甚至还存在着一言堂的现象，这容易导致决策失误，从而造成小则资金使用效率低下，大则国有资产流失的后果。

■新政府会计制度对行政事业单位的影响

（一）“双轨制”对财务管理提出更高要求

新政府会计准则制度的施行，对政府会计有着里程碑式的重大意义。新政府会计准则实行“双轨制”，分预算会计和财务会计两条轨道分别进行会计核算，不仅提高了财务会计信息的质量和透明度，极大提高了行政事业单位财务会计的信息完整度，为单位管理和决策提供了更为全面的数据支撑。但是新制度的施行，对行政事业单位财务管理提出了更高的要求，包括财务管理制度的完善、财务管理水平的提升。事业单位内部控制的管理重点，也从事中管理、事后反馈逐渐延伸到财务整个流程，涵盖事前申请、事中控制管理、事后反馈评价，这需要行政事业单位相关管理制度和手段更加完善。

（二）新准则对全面预算提出更高要求

新政府会计准则对行政事业单位内部控制的制度和执行力度都提出了更高的要求。一方面，制度建设。要求行政事业单位建立健全全面预算管理制度，对单位预算进行全面管理，对预算从编制、审批、执行到评价各个方面都建立全面的管理制度，不相容岗位严格进行分离，在制度上明确岗位职责和工作范围。另一方面，预算执行，要持续加深全面预算管理理念。很多行政事业单位仍然持有预算是财务部门的事这样的固有观念，这需要将全面预算管理的理念全面深化，全面预算管理需要各部门共同参与、相互沟通协调，才能使全面预算管理细化到单位运营的方方面面，深入到单位预算的各个环节，从而充分发挥预算管理的作用，真正将预算管理落到单位经营管理的实处。

（三）新准则对国有资产管理提出更高要求

由于原有政府会计相关制度对固定资产的折旧没有严格的规定，导致不少行政事业单位资产管理不到位，固定资产从入账到报废没有严格的数据反馈，导致部分账实不符，资产重复购置，资产流失等问题。固定资产新政府会计准则规范了固定资产的核算方法，包括入账、折旧范围和年限，报废的核算等，能够更加真实的反应固定资产的实时价值，从而更好的管理国有资产，减少国有资产流失情况[2]。

（四）新准则要求内部审计更加独立

全面的内部控制体系不得不提到内部监督体系，新政府会计准则的出台，对行政事业单位内部审计提出了更高的要求。内部审计作为单位内部最直接的监督系统，需要从过去的部门岗位设置流于形式、内审人员由财务人员兼任等情况里面彻底走出来，新政府会计准则要求行政事业单位严格落实不兼容岗位分离的原则，从制度建设和文化建设两个方面，让内部审计真正具备应有的独立性，从而发挥内部审计应有的监督作用。

（五）新准则要求内部控制绩效评价更为全面

行政事业单位内部控制执行不到位的关键原因之一是没有良好的内部控制评价和激励政策，这导致内部控制在很多行政事业单位人员眼中是一项多余的制约，导致内部控制无法形成一项文化，无法得到根本的遵守。新政府会计准则的出台，使行政事业单位会计核算更加规范，数据更加科学合理，这对内部控制绩效考评形成了可量化的部分指标。从另一个方面来说，要求内部控制绩效评价更为全面，数据更为科学，从而使内部控制制度在行政事业单位得到更好的执行。

■行政事业单位内部控制的对策建议

（一）健全内部控制制度，强化人员内控意识

在新政府会计准则出台的背景下，行政事业单位应及时跟上新准则的步伐，根据准则要求，进一步健全单位财务管理和内部控制制度，严格落实不相容岗位相分离的情况，加大资金支付审批流程管理的力度，明确大额资金支付的范围，确保“三重一大”事项通过集体决策进行，从制度层面严格规范各类财务管理行为。落实追责制度，出现问题要做到能够追责到人，奖惩有度。此外，加大对工作人员的内部控制教育力度，确保内部控制内化在每一个员工的行为中，将内控作为一种文化进行宣贯，强化内部控制在行政事业单位各级员工意识中的地位，使员工深刻意识到内部控制不是内审部分或者财务部门的工作，是每一个人都需要参与的工作，从而充分调动员工的积极性。

（二）完善全面预算管理制度体系的搭建，加强全面预算执行力度

新政府会计准则对行政事业单位会计核算有着里程碑式的意义，要求行政事业单位根据新准则进一步细化全面预算管理工作，使全面预算深化到单位预算管理的方方面面。这就需要行政事业单位根据新政府会计准则认真修订全面预算管理制度，将行政事业单位预算管理从过去的事后管理，变为事前预测、事中控制、事后反馈的全流程、全业务预算管理体系，动员全员参与预算，使制定的预算合理，预算控制得到严格执行，预算效果得到及时全面评价，从而真正意义上提升全面预算管理的力度。

（三）加强国有资产的管理力度

行政事业单位资产具有国家出资的特殊性，意味着行政事业单位固定资产管理需要更加严谨和完善。资产管理也是内部控制的重要方面，尤其对于行政事业单位而言，因为过去资产管理在行政事业单位没有得到重视，或者管理力度较为薄弱，权责不清晰。行政事业单位应当设立专门的资产管理部门或岗位，在新政府会计准则制度下，专人专岗，对行政事业单位固定资产从购置、使用到报废全生命周期进行管理，确保固定资产账实相符，提升资产利用效率。

（四）建立健全内部审计制度

新政府会计准则实施的影响下，行政事业单位内部审计应当跟上会计制度改革的步伐，建立健全内审制度。首先，没有内部审计部门的单位应当设立内审部门或者专门的内部审计岗位，同时确保内部审计的独立性。其次，要建立与新政府会计准则和单位财务管理制度相匹配的内审制度，对单位内部控制形成有效监督的机制。最后，要把内部审计落到实处，经常对单位内部控制存在的风险和薄弱环节进行改进，而不是掩盖缺陷。

（五）构建有效的内部控制绩效考核体系

要充分调动单位人员对内部控制工作的积极性，需要建立有效的内部控制绩效考核体系，内部控制成果与部门及个人绩效相挂钩，定期或不定期对内控执行方法进行审计，形成良性的内部控制和风险管理的循环，切实提升单位内部控制水平，减少单位运营风险。