对民营养老机构发展状况的调查和思考
——以扬州市为例

赵 姝 （江苏旅游职业学院）

■扬州市养老机构基本情况

（1）我市人口老龄化特点趋势:一是速度加快；二是程度加深；三是问题加重。受经济社会急剧转型等因素影响，老龄人口纯老、失能、失独等问题及留守老人、空巢老人、候鸟老人和慢病老人等现象日益凸显。

（2）我市社会养老服务体系建设成效[1]。首先要健全整个养老服务体系。养老服务企业作为社会养老体系的重要组成部分之一，现在政府部门越来越高度重视相关养老服务企业。在2013 年12 月，扬州市政府下发《关于加快发展健康和养老服务产业的实施意见》文件，要求对发展养老机构提出了总体的新思想和新目标，努力争取把扬州变成名闻遐迩的养老家居的健康之城与幸福之城。到目前为止，扬州市政府相关部门已经建成各种养老机构约97 家，其中包含农村地区的养老所73 家，占老年人总人口数的3.6%。护理型的床位有8576 张，占养老所总床位数的23%；目前城镇社区基本实现了全覆盖，农村覆盖率达到90%以上，居家养老服务圈已经基本形成。其中民营养老机构18 家，民营床位2129 张，占总床位数的7.1%。

■我市民营养老机构发展面临的困难与问题

近年来，市委市政府高度重视民营养老机构的发展，通过社区养老、家庭养老、民营养老养等多种方式丰富目前的养老形式。虽然取得了一些成效，但是我们还应该看到，无论是公办养老、民营养老，在发展上都存在一些困难和问题[2]，其中民营养老机构的发展存在的问题较为明显，经调研主要表现在以下几个方面:

（1）社会养老意愿不高。对于现在来说，大部分人还没有接受社会养老这一观念。赡养老人是中华民族的优良传统，有一部分人却把赡养狭义地认为一定要子女应该和父母共同居住生活在一起，如果在老人晚年的时候把老人送进养老院，特别是有些民营机构的养老院，那这样的行为就会被人所指责和耻笑，会被认为这种行为是子女不孝顺，因为受过去传统观想的约束，老人迫于社会舆论也不愿意走进养老院。同时，由于人们对民营的养老机构普遍存在怀疑，导致民营的养老院入住率极低，一些民营养老院由于入不敷出而被迫倒闭；另一方面，这些民营养老院的倒闭，更加加剧了人们对于民营养老院的不信任程度，担心在自己入住后，养老院不能继续维持，导致自身的生活受到影响。

（2）对民营养老服务需求不足。虽然各级政府加大了对养老机构建设的力度，但养老机构床位与养老人数相比比例较低，难以滿足养老需求。除了以五保户为服务对象的乡镇敬老院外，民办养老院廖廖无几。一方面，公建公营养老院服务对象有规定，只收“五保”孤寡老人，而且收养量较大，几乎全部滿员，因“长住户”多，“压床”现象普遍，床位一时腾不出来，只能“等缺”。另一方面，民营养老机构因费用相对偏高，遭受冷落[3]。

（3）养老服务内容比较简单。目前扬州市区的民营养老机构的主要养老服务理念是“服侍老人”，服务人员只是完成在老人的一日三餐的服务工作，饭后再陪老人运动走路而已，很少有机构服务人员会陪老人谈天说地；读书给老人听，这些机构侧重点在于满足老年人的生理需求，而容易在忽视老年人的情感需求。在大部分养老机构里，只有扑克牌、棋牌室等玩乐设施，没有诸如书画学习、合唱团、乐器班、老年大学等高品位的精神层次的文化服务形式。同时，现有的一些民营养老机构主要是在开展长期照料居住生活服务和临终关怀服务。如江都区“幸福家园”养老院主要是以长期生活照料为主。“好苏嫂”养老院收住的对象中主要是生活半自理、完全不能自理和需要临终关怀的老人。

（4）扬州市养老机构服务人员专业度不够。高强度劳动，低收入等原因导致民营养老机构的护理人员的人数严重匮乏。当前江苏省只有少数学校开设了有关于养老护理的相关专业，大多数的院校也仅仅开设护理专业和康复专业[4]。目前扬州还没有一家有完整严格体系的健康管理学院，大多数护理人员缺乏相应的基础医学、营养学等基础知识技能，缺少在养老机构工作过的、具备一定工作经验和技能的健康管理人才。目前民营养老机构的工作人员以外地务工人员居多，还有部分本市下岗、退休人员，但基本都不是本专业的人员，且年龄普遍偏大、对新事物接受能力偏弱、护理经验不足等问题，整体服务质量和管理水平都难以满足现代护理需求。

（5）创办发展受到局限。经营场地是制约民营养老业发展的“瓶颈”。首先，通过政府划拔土地来创办养老院比较难，通过拍卖土地来办养老院，一般企业又无经济实力。因此，土地已成为民营养老业发展的一道难迈的坎[5]。因为难以立项又会牵扯着票据领用问题。民营养老院属于一个福利性产业商业化运作的养老机构，需要领取和使用票据。而民营养老院要想领取事业单位收费凭证，就必须到民政部门登记领取登记证，然后到发改委立项审批，否则收费凭证无法领取。然而立项审批的前提必须是划拨土地。眼下不少企业在生产经营不景气的情况下，利用已有场地从事民营养老业，用地性质是自有而不是划拔，这无疑成了民营养老立项审批的一道“坎”。

■加快民营养老机构发展的建议和对策

针对民营养老机构面临的种种问题，国家、政府和企业应通力合作、共建合理的养老机构市场。通过对社会资源进行整合、落实和优化，强化民营养老机构建设，并逐步扩大相关企业的规模，走规模化发展的道路。

（1）加大政府扶持力度。保证民营养老机构存在和发展的关键因素是政府扶持政策。首先养老机构应鼓励民资兴办，政府要积极采取措施，落实具体优惠政策。相关的职能部门应对养老服务业市场进行有方法、有目标、有规划地培育，社会养老事业在资金、土地、税费优惠、信贷支持、购买服务等方面应给予他们支持和优惠，从而重点发展民营养老机构。

（2）加强对养老从业人员的培训。市职教集团和各成人教育中心校要设立养老服务培训的相关课程，对民营养老服务从业人员开展系统地培训服务，同时对培训实行政策地支持，努力建设专职的养老服务业人才机构。定期组织民营养老机构负责人现场交流等活动。通过政府鼓励和引导，所有从事有关老年方面工作的人员都需进行专业的培训。根据目前的状况，民营企业应该制定相应对策和计划，要求从事养老工作的服务人员和管理人员定期参加职业培训活动[6]。

（3）养老机构的管理制度要加强规范。针对目前在民营养老机构建设中存在的问题，政府和相关职能部门要加强指导和管理，而不能不闻不问，没有秩序地发展。要逐步加强养老机构建设的规范化、专业化。①养老机构要走规范化的道路，对软件管理和硬件设施都要有一套切实可行的有效制度，努力打造示范养老机构。②统一推行服务工作人员持有上岗证制度，提高服务人员的专业护理能力。③加强行政监督机制，要对各类养老机构工作情况、发展规划依法管理，从而达到科学管理、操作规范、服务优化，在市场条件下，民营养老机构能够有秩发展和公平竞争。

（4）创新模式解决发展难题。一是采取福利性产业商业化运作模式，营造良好的发展条件。由工商、民政、税务等部门联合，发给“一证一照”，利用闲置设施和场所对外经营（如娱乐、健身、就餐、住宿等），这样既能享受到补贴政策又能对外实现合法经营，获得商业效益，使社会力量逐步发展成为养老服务业的主体；二是统筹给老人意外伤害保险，减少诸多矛盾。可釆用三个“一部分”办法，即家庭拿一点、保险缴一点、养老院贴一点，这不仅能解决因诸多意外事故产生的矛盾，而且对老人家庭和养老院本身都是一种有利保护；三是医疗单位与养老院“联姻”，实现“医养结合”。建议由医院与民营机构形成共建单位，派医生定期组织巡诊，既能强化养老院的医疗保障，又能实现多方受益；四是建立多档养老模式，形成“多样式养老”格局。民营养老机构更应当灵活运营方式，根据养老消费需求，实行明码标价，按老人每月所交费用来享受对等服务。对一些生命垂危而子女又在外工作的“临终”老人，可实行全额看护，让老人在临终前有人尽孝。对经济收入少，能自理的“孤寡”老人，组织院内活动，主要是解决这部份人“老有所乐”问题。对于有经济能力、较“年青”、健康状况好的老人，可以加入刚刚兴起的“异地养老网”，将这些老人集中带出异地养老，既达到“老有所养”的目的，又可以让这些老人游览祖国的大好河山，实现“老有所乐”的愿望。