不动产档案管理电子化的困境与对策分析

【摘要】根据档案法、不动产登记管理条例、国务院规范性文件相关规定要求，不动产档案管理的电子化势在必行。为此，本文重点分析了电子数据的司法认定、区块链技术的适用、电子档案归档管理的规范化等实现电子化尚需探索的难题，并提出多层次立法、双套制与单套制共存、加大区块链等创新技术的开发力度等对策建议。

【关键词】不动产档案电子化;单套制;司法认定;区块链技术;归档

【Abstract】according to the archives law， the regulations on the administration of real estate registration and the relevant provisions of the normative documents of the State Council， the electronization of real estate archives management is imperative. Therefore， this paper focuses on the judicial identification of electronic data， the application of blockchain technology， the standardization of electronic archives archiving management and other problems that need to be explored to realize electronization， and puts forward countermeasures and suggestions such as multi-level legislation， the coexistence of double set system and single set system， and increasing the development of innovative technologies such as blockchain.

【Key words】electronic real estate archives; Single set system; Judicial determination;Blockchain technology;file

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.

隨着社会发展，不动产物权交易量日益增加、电子技术水平不断提高、不动产物权信息共享需求等诸多因素影响，不动产档案管理的电子化已势在必行。

1、电子化是不动产档案管理的必然要求

1.1 档案法的专章要求

不动产档案管理应属档案法的调整范围，应遵守档案法的规定。中华人民共和国档案法自1987年颁布实施，历经三次修订。2020年第三次修订除在总则第一条中增加了“提高档案信息化建设水平”的总体要求，还增设了档案信息化建设专章。为此，不动产档案管理的电子信息化已成为法律规定的义务要求，不动产档案管理机构应当加强档案信息化建设。

1.2 《不动产登记暂行条例》与《国务院办公厅关于压缩不动产登记办理时间的通知》（国办发〔2019〕8号）的规定要求

《不动产登记暂行条例》作为国务院颁布实施的专门规范不动产登记管理工作的行政法规，虽在第九条规定“不动产登记簿应当采用电子介质”后，作了立法上的但书性规定“暂不具备条件的，可以采用纸质介质”。然而，依条例规范的文义解释，一个“暂”字说明不动产登记簿的纸质形式只能是过渡性质的而不能是长久不变的。

同时，该条例还设专章规定了“登记信息共享”的法定义务，而《国务院办公厅关于压缩不动产登记办理时间的通知》（国办发〔2019〕8号）要求，破除“信息孤岛”，2020年底前，不动产登记数据完善，所有市县不动产登记需要使用有关部门信息的全部共享到位，“互联网+不动产登记”在地级及以上城市全面实施。

与此相适应，不动产档案管理的电子信息化已不仅仅是迫在眉睫，更应成为日益完善的工作任务。

1.3 不动产档案管理的实践需求

随着市场经济的发展，不动产物权的交易量日益激增，存放不动产纸质档案的库房需求越来越多，不动产档案管理机构的压力越来越大，因此，将不动产纸质档案与电子档案并存的双套制模式改变为仅存不动产电子档案的单套制模式，实现高水平的不动产档案电子化管理，也是不动产档案管理的实践需求。

2、不动产档案管理电子化的司法、技术与规范化困境

按照仅存不动产电子档案的单套制模式，构建高水平的不动产档案电子化管理制度，实践中，尚存在如下司法、技术与规范化困境：

2.1 电子数据的司法认定问题

电子数据的事实证明效力，在司法实践中，大致会考虑以下三方面问题：首先，电子数据能否作为证据？其次，如果能够作为证据，电子数据的原件是什么？最后，电子数据的真实性如何认定？

电子数据能否作为证据，一直未有定论，直到2012年民事诉讼法修改后，才首次以法律形式明确将电子数据作为证据的种类之一。然而，法律的抽象性规定并未实质性解决司法实践中电子数据的证据适用难题，如上海浦东新区法院首例微信证据案就否定了单独“微信借条照片”的真实性[1]。按照民事诉讼相关规则及司法解释，当事人提交证据应提供原件。中共中央办公厅、国务院办公厅联合出台的《电子文件管理暂行办法》也要求电子文件应当具备国家法律法规规定的原件形式，但对电子文件原件的具体形式未明确。那么，电子数据的原件形式应如何确定。《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》（2019）第15条第2款，根据电子数据自身的技术特点，对电子数据的原件进行了扩张性解释，规定了可视为原件的外在表现形式即电子数据的制作者制作的与原件一致的副本，或者直接来源于电子数据的打印件或其他可以显示、识别的输出介质。

至于电子数据的真实性，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》（2019）第93条要求综合考量电子数据的原始载体、生成、传输、存储及相应主体等诸多因素进行判断。

电子信息化后的不动产档案应属电子数据，对电子数据司法认定的相关规定、解释同样适用于电子化后的不动产档案。所幸的是，新近公布的相关司法解释支持不动产档案的电子化。《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》（2019）第94条第1款规定，以档案管理方式保管的电子数据可以确认其真实性。然而，不能盲目乐观的是，对档案管理方式的司法认定标准尚有待观察。如果不动产电子登记资料分散管理，散乱的存放于各个平台的计算机系统，则潜在的篡改、泄露、部分丢失损坏风险可能被法院不认定为“档案管理方式”，从而否定不动产电子登记资料的真实性。

2.2 电子化管理的区块链技术适用难题

不动产档案管理电子化需要相应的技术支持。传统的档案管理是“中心化数据库+分布终端管理端”为主[2]，该管理模式强调档案的保密性，较难实现《不动产登记暂行条例》《国务院办公厅关于压缩不动产登记办理时间的通知》（国办发〔2019〕8号）关于登记信息共享的要求。在黑客攻击、事故、灾害等突发状态时，还可能造成电子档案永久性丢失，甚至，具有权限的数据管理员可能会非法篡改、删除相关数据。[3]为此，列入十三五国家信息化规划与2017年国家档案局立项选题指南的区块链技术进入不动产档案电子化的技术选择视野。

区块链技术因其分布式、免信任、时间戳、非对称加密和智能合约等技术性特征，迅速得到各业界的青睐。有学者以高校档案信息化管理为切入点，在分析区块链技术的应用价值基础上，提出整体设计思路与需要关注的问题[4]。但区块链技术不是万能的，相反的观点认为，由于信任观念转型、泄密隐患、技术规则限制、行业规范欠缺等因素综合考量，现阶段在档案管理领域全面适用是不可行的。而且，区块链技术对个人信息的保护既有优势也有缺陷，其去中心化以透明度为代价，具有损害个人信息权的潜在风险。[5]

当然，办法总是比困难多，有学者进行了积极探索，从信息安全视角，提出“联盟链+公有链”的双区块链电子档案管理系统，提高了数据安全性、操作可回溯性、电子档案可验证性和档案信息保密性等，减少了个人信息泄露风险、非法篡改风险。

不可否认，技术是不断进步完善的，但也不是一撮而就的，不动产档案信息是个人信息权的重要内容，无论从技术本身还是从法律权利保护视角，不动产电子档案管理适用区块链技术仍需要继续研究探索。

2.3 电子档案归档管理的规范化问题

随着“互联网+不动产登记”制度的推进实施，纸质资料的使用越来越少，纯电子档案资料越来越多。以广西南宁为例，2018年不动产登记资料约60万宗，其中纸质资料18万宗，纯电子资料42万宗。然而，受我国现行纸质与电子介质并存的双套制不动产档案传统管理模式影响，南宁市的不动产纯电子档案资料仍进行分散化管理，并未进行整合存储。[6]这可能导致不动产电子档案丢失或信息泄露。

就档案管理的全过程分析，归档是档案管理的重要环节，对于没有相应纸质资料的纯电子资料的不动产档案管理尤其重要。不进行规范化、科学化的电子档案管理，可能会影响电子档案资料的准确性、完整性、可用性、安全性。[7]然而，如何进行不动产登记纯电子档案资料的归档管理，我国尚未有专门性、行业性的法律法规规章予以明确规范。《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》仅抽象性要求，配备专门的不动产登记电子存储设施，采取信息网络安全防护措施，保证电子数据安全，但并未对电子档案的归档管理进行具体规定。2020年6月修订的档案法对电子档案的管理也仅做了授权性规定，即由国家档案主管部门会同有关部门制定，至于具体制定的时间并未明确。由此，不动产登记电子档案的规范化、程序化的归档管理尚需不断摸索，并在条件成熟时予以制度化，以推进单套制的不动产档案管理电子化。

3、不动产档案管理电子化的对策建议

针对不动产档案管理电子化可能存在的问题及管理现状，提出如下建议：

3.1 通过多层次立法，构建完善的不动产电子档案管理制度

不动产电子档案与纸质档案相比，有其特殊性：一方面，电子介质与纸质介质外在表现形式的差异，使电子数据的传输、接受、归档、保管、利用等全过程与纸质登记资料的管理过程截然不同;另一方面，电子签名、电子印章、可信时间戳等新技术引入电子档案管理，与纸质档案的现场办理不同。而且考虑到，不动产电子档案的归档管理在实践中往往被疏忽，存在严重的安全风险，急需相关规范的完善及责任体系的构建。为此，有必要根据立法法的规定，有权力制定不同效力层次的立法机关，根据宪法、法律的授权，从法律、行政法规、部门规章等不同立法层次对不动产档案管理信息化进行程序化的系统规范。

3.2 适度构建双套制与单套制共存的不动产电子档案管理模式

基于传统观念、公众习惯、制度完善、技术限制等因素综合考量，在条件未完全成熟时，不宜直接淘汰双套制的不动产电子档案管理模式。在部分改革试点地区，尽管不动产登记纯电子档案在年度总档案数中的比例越来越高，但考虑到中老年公民对现场办理的需求、部分重要的不动产登记的纸质要求或法律法规的特别规定等，纸质档案登记资料的存在还将持续相当长一段时间，甚至可能是长久。因此，在對单套制管理模式进行规范化、制度化的基础上，应适度构建双套制与单套制共存的管理模式。

3.3 加大区块链等创新技术的开发力度

现阶段，将区块链等创新技术适用于不动产电子档案管理，还受到其技术本身、个人信息保护方面的法律权利等因素限制，因此，需要国家档案局、自然资源部、科技部、发改委等联合支持，投入资金，加大区块链等创新技术的开发力度。

参考文献：

[1]倪晶.民事诉讼中电子证据的真实性认定，北京航空航天大学学报（社会科学版）[J].2016（2）：56.

[2]李高峰，马国胜，胡国强.现阶段区块链技术在档案管理中不可行分析[J].档案管理，2018（05）：31-32.

[3]参见左晋佺，张晓娟.基于信息安全的双区块链电子档案管理系统设计与应用[J].档案学研究，2021（2）：60-67.

[4]张倩.区块链技术对高校档案信息管理方式创新的可行性探究[J].档案建设，2017（12）：21-24.

[5]江海洋.论区块链与个人信息保护之冲突与兼容[J].行政法学研究，2021（4）：162-176.

[6]何英昌.南宁市不动产登记电子档案管理探析[J].办公室业务，2019（6）：65.

[7]王肖波.对电子化归档全流程管理的若干认识[J].浙江档案，2018（4）：28.

作者简介：陈波，出生年月：1976年12月，女，汉族，籍贯：河南林州，所在单位：安阳市不动产档案馆，岗位：库房管理员，职称：二级技师，学历：本科，研究方向：房产档案管理。