浙江争创应对气候变化“重要窗口”的机遇与路径

方 恺，李程琳

(1.浙江大学 公共管理学院，浙江 杭州 310058；2.浙江大学 环境与能源政策研究中心，浙江 杭州 310058)

一、 浙江争创应对气候变化“重要窗口”的历史契机

(一) 积极应对气候变化的国际共识已经达成

全球变暖已成为当前人类社会面临的严峻挑战。联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC)第五次评估报告指出，1901—2010年间，全球海平面上升了0.19米，且上升速度不断加快；地表温度升高、冰川减少和海平面上升导致极端天气大幅增加[1]；持续的温室气体排放不仅严重损害气候系统的稳定性，也带来严重的海洋酸化和大规模的物种灭绝，影响粮食安全并威胁人类健康[2]。总之，气候变化将不断放大人地系统间的现有风险并产生新的风险，对人类经济社会造成灾难性的、不可逆的影响[3]。

由于每个国家的国情不同，面临的环境问题各异，在全球气候治理中呈现多样化的利益诉求[4]。建立公正平等的国际制度框架，平衡全球整体利益和各国局部利益之间的矛盾，以合作共赢推进气候治理已成为国际社会的共识[5]。为应对全球气候危机，1988年，联合国成立了IPCC，旨在对气候现状进行定期评估，进而提供减缓和适应气候变化的政策建议[6]。1992年，153个国家和欧洲共同体在联合国大会上签署联合国气候变化框架公约(UNFCCC)，目标是将大气中的温室气体浓度稳定在足以使生态系统适应气候变化、确保粮食免受威胁并使经济可持续发展的范围内[7]。1997年，UNFCCC第3次缔约方大会通过《京都议定书》，对发达国家规定了具有法律约束力的减排指标，并提出了诸如碳排放权交易等具体减排策略。2009年，111个国家在哥本哈根世界气候大会上签署《哥本哈根协议》，进一步强调了“共同但有区别的责任”原则。2015年，178个国家在UNFCCC第21次缔约方会议上签署了具有法律约束力的《巴黎协定》，成为气候治理进程中具有里程碑式意义的事件。

《巴黎协定》中明确提出将21世纪全球平均温升控制在2℃以内，并为控制在1.5℃以内而努力，同时鼓励各国根据国情制定国家自主贡献目标(INDCs)，旨在发挥各国“自下而上”减排的能动性，更好体现“共同但有区别的责任”原则。尽管越来越多的国家正致力于落实并强化各自的INDCs，但是这些承诺若不立即转化为实际行动，世界将继续朝着20世纪末突破3℃甚至更高的方向发展[8]。此外，受全球新冠肺炎疫情影响，人员流动受限、工业活动放缓、发电量大幅减少，2020年全球二氧化碳(CO2)排放量约下降7%，但这仅相当于将温升幅度降低了0.01℃[9]。同时，大多数国家急于从疫情导致的经济衰退中复苏，节能减排往往让位于经济和民生，加之“逆全球化”趋势的显现和国际关系的复杂多变，后疫情时代的气候治理存在更多的不确定性[10]，要实现《巴黎协定》承诺的2℃温控目标任重而道远。

(二) 中国引领气候治理的大国形象已经树立

作为世界最大的温室气体排放国，中国在全球气候治理格局中肩负着重要的责任。我国于2015年向联合国提交了INDCs：CO2排放力争于2030年前达到峰值；单位国内生产总值(GDP)的CO2排放较2005年下降65%以上；非化石能源占一次能源消费比重达到25%左右；森林蓄积量较2005年增加60亿立方米左右。2020年9月22日，在第75届联合国大会一般性辩论上，习近平主席提出中国将力争在2030年前实现“碳达峰”，在2060年前实现“碳中和”。2020年12月12日，在气候雄心峰会上，习近平主席宣布中国将进一步提高INDCs力度，再次展现了中国推动和引导建立公平合理、合作共赢的全球气候治理体系的决心和信心。在2020年12月18日闭幕的中央经济工作会议上，“做好碳达峰、碳中和工作”被列为2021年要抓好的八项重点任务之一。2021年3月12日发布的“十四五”规划中明确指出“制定2030年前碳排放达峰行动方案”“锚定努力争取2060年前实现碳中和”。

作为负责任的发展中大国，中国致力于在应对气候变化方面发挥关键作用。一方面，积极实施应对气候变化国家战略，采取调整和优化产业和能源结构、推进碳排放权交易市场建设和增加森林碳汇等一系列措施，有效控制了国内碳排放的增长速度。2019年，我国单位GDP的CO2排放量较2005年降低48.1%[11]，非化石能源占一次能源消费比重达15.3%[12]，超额完成此前承诺的到2020年的阶段性减排目标。截至2020年，我国森林覆盖率达23.04%，森林蓄积量超过175亿立方米，较2005年增加超过45亿立方米[13]，提前完成2030年相关目标。

另一方面，中国积极参与气候领域的国际谈判磋商，坚定支持多边主义和区域合作。中国以推进绿色“一带一路”建设为契机，深入开展气候变化南南合作，在绿色金融等方面为发展中国家提供力所能及的帮助，显著带动了“一带一路”沿线国家应对气候变化和可持续发展能力的提升[14]。

总之，自党的十八大报告首次提出“大力推进生态文明建设”的战略决策和“美丽中国”的概念以来[15]，我国的生态文明建设取得了一系列历史性成就[16]，应对气候变化工作也取得了显著成效。在坚持“共同但有区别的责任”原则基础上，中国积极参与全球气候治理，向世界展示中国方案，提供中国经验，逐渐实现了由气候治理的参与者、贡献者向引领者的角色转变[17]。

(三) 浙江建设“重要窗口”的目标定位已经明确

2003年，习近平同志提出把进一步发挥浙江的生态优势，创建生态省，打造“绿色浙江”作为“八八战略”的重要内容。2005年，习近平同志在安吉余村考察时提出了“绿水青山就是金山银山”的理念。时隔15年后，习近平总书记在浙江考察调研时，赋予浙江“努力成为新时代全面展示中国特色社会主义制度优越性的重要窗口”的新目标新定位和“生态文明建设要先行示范”的新嘱托新要求。“重要窗口”的战略定位，不仅是对浙江在经济社会发展、生态环境保护、科技创新、对外开放等领域成就的高度肯定[18]，也是对“八八战略”“两山”理念的进一步集成升华。

浙江始终保持战略定力，一以贯之推进生态文明建设。浙江省委省政府相继实施“十大重点工程”“811环境整治行动”和循环经济“911行动计划”等重大项目[19]，持续推进“千村示范、万村整治”“三改一拆”“五水共治”和“河长制”，建成了全国首个“生态省”，“美丽浙江”建设成效明显[20]。可以说，我省不仅探索出一条经济转型升级、资源高效利用、环境持续改善、城乡均衡和谐的绿色发展之路[21]，也为中国持续推进生态文明和“美丽中国”建设提供了“浙江经验”[22]。

作为当前国内外最受关注的环境议题，应对气候变化理应成为浙江打造“重要窗口”的核心组成部分。通过聚焦能源结构转型和新型城镇化等重点领域，我省积极推进低碳发展。截至2019年，浙江新能源并网机组容量同比增长16.2%，绿色建筑占城镇新建民用建筑比例高达96%；“十三五”以来碳排放强度累计下降13.99%，超额完成国家下达全省的减排任务目标[23]。与此同时，浙江省在自然和人工碳汇建设方面也取得了一些成效。例如，通过打造“蓝色海湾”和“海洋牧场”，全省海水养殖碳汇总量达7.25万吨[24]；安吉依托丰富的竹业资源，建成全球首个“竹林碳汇试验示范区”；由浙江大学牵头承担的国家863计划研发出了膜分离捕获CO2实验装置、高效固碳藻种、焦炉气补CO2甲烷化制天然气技术等前沿碳捕集、利用与封存技术(CCUS)。“十四五”作为碳达峰、碳中和的关键时期，我省提出到2025年实现非化石能源占一次能源比重提高到24%，煤电装机占比下降到42%的目标[25]。

在肯定成绩的同时也应看到，浙江在应对气候变化方面的工作步伐总体仍较为谨慎，仅在“十四五”发展规划纲要中提及“坚决落实碳达峰、碳中和要求，实施碳达峰行动”，缺乏明确的碳达峰、碳中和时间表、路线图和施工图，离中央对浙江的期望和群众对“美丽浙江”的憧憬还存在一定差距。这里必须认识到，碳达峰、碳中和绝不仅是生态环境领域的工作，其实现过程将伴随着一场广泛而深刻的经济社会系统性变革。鉴于此，浙江应以“重要窗口”建设为契机，深入贯彻习近平生态文明思想，践行“两山”理念，抓紧制定科学、精准的碳达峰行动方案和碳中和专项规划，为我省率先全面绿色转型和实现生态环境治理现代化提供重要支撑，同时也为早日建成共同富裕示范区提供关键抓手。

二、 浙江实现碳达峰的基本途径：持续推进结构性减排

碳达峰是碳中和的前提和基础，而峰值水平的高低很大程度上决定了后30年碳中和实现的难易程度[26]。现阶段，浙江的减排方式以传统能源清洁化低碳化的技术性减排为主，必须尽快过渡到以结构性减排为重点，积极推进碳排放总量控制，持续产业、能源和运输等领域的结构性减排，坚决避免“高位”达峰的短视行为，实现高质量碳达峰，进而为如期甚至提前完成碳中和目标预留足够的路径空间。

(一) 产业结构减排

加快产业结构调整既是应对气候变化的内在要求，也是迈向经济高质量发展的重要抓手。浙江三大产业结构从1978年的16.0∶49.8∶34.2转变至2019年的10.5∶45.5∶44.0，不断优化的产业结构有力地推动了浙江经济转型升级。尽管如此，在“内循环”为主的经济环境下，必须高度重视产业安全问题，立足于产业链的完整性和独立性，部分传统高能耗产业的刚性发展需求增强，客观上限制了产业结构的深度转型和能源强度的持续下降。虽然通过调整和优化产业结构进行节能减排存在阻力，但持续推进供给侧结构性改革依然是浙江实现高质量碳达峰的必要举措。

浙江应从源头上调控高耗能高污染产业发展。首先，亟须在重工业领域严格控制能耗高、污染重的中小企业数量。其次，要提高相关行业的市场准入门槛，对钢铁、水泥、石化、船舶、光伏装备等产业实施更严格的技术准入标准，以绿色准入门槛倒逼产业转型升级。最后，应建立企业环境责任评价监控机制，对于高能耗企业或项目，要密切追踪其环境标准的执行情况，对有严重违法违规行为的污染企业采取更为严厉的惩罚措施，强化企业在减污降碳中的主体责任和协同效应[27]。

浙江应以技术进步加速“两高一剩”产业转型，并将核心技术能力提升作为产业结构转型的中心环节之一。首先，技术创新体系不仅应支持战略性新兴产业发展，也应重点支持传统产业的技术升级，加强对工业绿色化、产业生态化改造关键技术的研发。其次，亟须通过先进低碳技术研发与应用来率先实现产品制造与企业运营的近零排放，向零碳企业转型。最后，应充分发挥新兴业态优势，加强与移动互联网、5G技术、云计算、大数据等现代信息技术深度融合，提升能源、资源、环境、生态的智慧化监测和管理能力，促进生态环境治理体系和治理能力现代化。

(二) 能源结构减排

调整和优化能源结构是实现节能减排的根本途径。目前，浙江在能源结构调整方面已取得阶段性成就。在能源消费结构方面，2019年煤炭消费总量比重为45.3%，较2015年下降7.1个百分点，非化石能源比重为19.8%，较2015年上升3.8个百分点。在新能源发展方面，“十三五”期间太阳能光伏发电量年均增长69.0%，生物质能年均增长16.5%，风能年均增长11.4%，海洋能年均增长10.4%[28]。在电力市场改革方面，2020年浙江电力市场化交易电量提高到2100亿千瓦时，全省市场化电量占全社会用电量比例提高到43%左右[29]。但是能源供给长期紧平衡、煤炭消费总量高位徘徊以及舟山绿色石化项目等实际情况，给我省进一步优化能源结构，实现碳达峰、碳中和带来巨大挑战[30]。

浙江要持续推进电气化改革。电力行业是能源结构转型的重要环节。首先，应顺应数字化发展浪潮，以数字技术赋能行业转型升级，实现能源和资源最大化利用，助力消费终端电气化。其次，应深化电力市场化改革，运用市场机制改善电源结构，引导可再生能源开发，创新开展省内发电权替代交易，顺应电力体制改革。最后，应积极开展跨区域富余可再生能源现货交易，促进可再生能源在全国范围内优化配置，构建安全低碳的电力能源体系。

浙江须加快发展新能源。鉴于我省具有较为丰富的可再生能源资源，要如期实现2060年碳中和目标，必须以非常规的手段大力发展太阳能光伏、风能、潮汐能等新能源，促进新能源产业跨越式发展。首先，新能源产业发展的关键在于技术革新，应优先支持涉及可再生能源的核心技术研发、关键装备研制、公共服务平台建设、新产品示范和集成应用。例如，为弥补新能源分散式、不稳定和间歇性等特征，着重研发先进储能和高效氢能等核心技术。其次，需制定并及时修订相关规划和技术标准，因地制宜促进太阳能、风能等新能源的多元化应用。最后，要加快与光伏、风电等新能源发展相适应的电网建设步伐，保障配套电网与新能源项目同步建成投产，构建有利于新能源发展、简捷高效的并网运行服务体系。

浙江应完善能源价格体系。能源市场的改革应坚持让能源回归其商品属性，由市场形成能源价格体系。首先，应借助价格的杠杆作用，推动高耗能行业节能减排、淘汰落后，引导能源资源优化配置，促进产业结构和能源结构优化升级。其次，要稳步循序地放开竞争性领域和竞争性环节价格，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。最后，应更好发挥政府作用，完善电网、天然气等领域的监管体系，强化政府对输配电定价成本的监审[31]。总之，加快形成能源价格机制，使其能全面反映由能源资源的稀缺价值和环境外部性带来的供给成本。

(三) 运输结构减排

运输结构调整成为近年来温室气体减排领域新的着力点。2019年，浙江城市交通中清洁能源车辆占比达70%，杭州和湖州的城区已实现清洁能源公交全覆盖。然而，运输结构仍存在不合理之处，一是工业企业、物流园区与铁路的连而不畅、邻而不接，“前后一公里”产生的公路短驳和货物装卸转运费用较高，造成铁路运输成本大幅增加，不少货物在铁路上“走不通、走不顺”，同时港口海铁联运在基础设施配套、政策配套和一些内部运作机制配套上都有所欠缺，不利于推进“公转铁”改革。二是新能源汽车行业的发展存在明显短板。在行业发展层面，定位不清晰，规划难以落实，低水平恶性竞争较为普遍。在政策执行层面，由于公共财政的补贴能力有限，导致补贴到位周期长甚至不到位的问题时有发生，不利于消费者选择电动汽车和企业研发推广新产品。

浙江应坚持落实大宗货物“公转铁”的要求。严格落实煤炭集疏港等“公转铁”政策，坚决禁止违规和变通行为。首先，亟须将问题突出的港口纳入全省生态环境保护督察工作范畴，实现船舶排放控制全覆盖。其次，要加快涉及运输结构调整项目的环评审批进度，科学有序地提升铁路和水路运力。将符合发展方向的铁水联运、水水中转码头、货运铁路及铁路专用线等建设项目，纳入环评审批绿色通道，优化流程、加快审批。最后，应继续强化对机动车的环保监管，包括车辆排放监管和油品质量提升等方面。

浙江要以补贴制度化促进新能源汽车的发展。为确保新能源汽车企业实现持续性发展，政府应从资金扶持转向财税政策支持，完善新能源汽车的税收优惠政策，促进财政补贴与金融体系相融合。首先，要对符合国标的新能源汽车，免征消费税、车辆购置税和车船税，并对购买新能源汽车的企业和消费者给予规定额度的财政补贴。其次，应进行新能源汽车行业财税政策绩效评估，根据评估结果及时调整对企业的财税优惠措施和力度。

三、 浙江谋划碳中和的战略选择：超常规挖掘增汇潜力

尽管当前政策界和学术界都将目光聚焦于编制碳达峰的行动方案，笔者认为更大的挑战来自如期实现碳中和目标。发达国家的碳排放从其达峰到承诺的中和时间间隔一般在45年以上[32]。要在30年甚至更短的时间内从政策性碳达峰到碳中和，难度之大前所未有。随着减排潜力越来越小，提升自然和人工碳汇能力就成为实现碳中和的必由之路。

(一) 自然碳汇建设

浙江亟须借助自身自然禀赋优势进一步扩大自然碳汇容量。通过陆地生态系统和海洋生态系统增加自然碳汇是一种“基于自然的解决方案”[33]。陆地生态系统具有强大的固碳能力，相比人工固碳，自然碳汇不需要提纯CO2，节省了分离、捕获和压缩气体的成本。我省素有“七山一水两分田”之称，全省森林覆盖率为61.2%，现有森林面积9113万亩，森林蓄积量3.46亿立方米，森林碳汇288.26万吨[34]，较2010年增长了7.8%。湿地总面积1665万亩(水田除外)，占全省区域总面积的10.9%，增汇潜力巨大。因此，浙江应进一步扩大国土绿化面积，通过造林、种草、水源涵养等措施提升碳汇容量。

海洋是地球上最大的碳库，约占全球碳汇总量的1/3[35]，碳汇价值远超森林。浙江海洋资源丰富，但海水养殖碳汇总量仅有7.25万吨[24]，远低于288.26万吨的森林植被碳汇总量[34]，碳汇潜力尚待开发。在海洋碳汇技术应用方面，浙江主要采取“碳汇渔业”，即通过藻类养殖、贝类养殖、滤食性鱼类养殖等渔业生产活动直接或间接吸收并储存水体中的CO2，海洋微生物固碳、海岸带植物群落固碳等技术鲜少运用。在碳汇核算规程方面，IPCC发布的《国家温室气体清单指南(2019修订版)》并未考虑海洋碳汇，仅将森林、农田生物质炭、水淹地等所吸收的CO2量纳入碳汇核算，导致沿海省份的碳汇能力被严重低估。对此，首先，要尽快摸清海洋碳汇“家底”。参考《国家温室气体清单指南》《沿海湿地创造方法学》《潮汐湿地和海藻地修复方法学》等现有核算指南，抓紧编制符合浙江实际的海洋碳汇核算规范。尽快摸清海洋、湿地和滩涂等生态系统的碳汇“家底”，既可以为制定更为科学、精准的碳中和行动计划提供重要基础信息，也有利于在国家层面合理争取更多的碳排放权益，切实减轻中长期碳减排的压力。其次，应大力开发海洋生态系统碳汇。建设海洋强省是浙江的战略使命，也是建立陆海统筹生态环境治理制度的重要体现。一方面，通过增加海草床面积、提升盐沼生态系统的生态服务功能、强化滨海盐沼湿地保护等方式，努力挖掘海洋碳汇潜力。另一方面，在海岸带建立陆地缓冲区，以拦截污染物入侵，防止出现海岸带生态系统退化所导致的固碳能力下降问题。此外，应进一步探索海洋碳汇技术的研发与应用，虽然海洋碳汇属于自然碳汇，但仍须以人工技术为基础，如智慧化养殖等。最后，还要加快海洋碳汇监测体系建设，探索构建卫星监测站和陆地监测站相结合的数据平台，完善海洋碳汇动态监测与评估工作。

(二) 人工碳汇建设

考虑到人工碳汇技术在深度脱碳中的关键作用，增加人工碳汇将有效弥补自然碳汇的不足，这是实现碳中和的必然选择。深度减排脱碳离不开碳移除技术的应用，主要包括两种形式，一是通过植树造林、海洋渔业等方式增加自然碳汇；二是利用碳捕集利用与封存技术(CCUS)、生物质能碳捕集与封存(BECCS)和直接空气捕获(DAC)等技术进行人工固碳。对于浙江而言，大幅增加森林等自然碳汇的潜力较为有限，必须依靠人工碳汇技术才能在短期内实现碳汇能力质的提升。截至2019年底，我国共开发了9个捕集示范项目、12个地质利用与封存项目，但未有项目落地浙江[36]。同时，缺乏统一的技术标准规范和法规体系、项目所有权和责任归属难以界定、社会对CCUS的有限认知等制约了浙江人工碳汇产业化发展。

在制度建设方面，我省要尽快完善CCUS相关的法律法规、标准规范和政策体系。一方面，应重视CCUS相关制度建设，制定CCUS法律法规、清晰界定CCUS项目边界、健全CCUS技术标准与规范体系，逐步将人工碳汇技术发展纳入法律框架[36]。另一方面，应持续优化营商环境，以优惠性政策及时回应企业的资金缺口问题。CCUS等技术的发展是一个长期的过程，其具有较强的产业集群与规模效应，前期投入大，汇报周期长，浙江应制定连续的、切实可行的激励措施吸纳社会资本，促进企业自主技术创新，引进专业人才。此外，应将自上而下的政策约束与自下而上的激励相结合，倒逼企业主动参与CCUS技术研发，鼓励社会公众投身低碳环保实践，筑牢人工碳汇技术研发和推广的社会基础。

在科技研发方面，我省要以科技创新为核心，制定CCUS等技术的研发和推广路线图，广泛开展人工碳汇技术研发的交流与合作，引领人工碳汇能力跨越式发展。一方面，可以通过与浙江大学、之江实验室、清华大学长三角研究院等高端创新平台开展高水平合作，推进CCUS等人工碳汇技术的研发与推广，积极打造人工碳汇技术产学研一体化示范中心，推动相关技术孵化和产业化推广。另一方面，应积极与已开展CCUS示范项目的省份进行合作交流，吸取经验，推进浙江CCUS项目建设。比如，广东省于2013年成立了中英(广东)CCUS中心，并在汕尾华润(海丰)电厂建成了亚洲第一、世界第三的多线程碳捕集测试平台。因此，我省可以借鉴广东的先进经验，搭建科研机构与重点企业的战略合作平台，开展CCUS技术示范试点。

四、 浙江完善碳市场的根本之策：大力健全交易机制

未来，浙江应从技术性减排和结构性减排进一步向制度性减排转变，充分发挥市场在气候资源配置中的决定性作用，形成减排增汇市场化长效机制。

(一) 碳排放权交易

碳排放权交易是应对气候变化的重要市场化手段，有助于降低社会总减排成本[37]。事实上，我国早在2011年就开始探索碳排放交易工作，北京、上海、重庆、湖北、广东和天津等七个省市的试点在2014年陆续投入运营，纳入企业数量从1900家逐渐增加到3000家。目前，我国正加紧推进全国碳交易市场的建设，《2019—2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案(发电行业)》《碳排放权交易管理办法(试行)》等文件的发布标志着全国碳市场建设迈出了实质性的步伐，并有望全面上线交易。值得注意的是，由于试点省市和全国碳市场均未提出明确的总量控制目标，在实际操作中大多采用“行业标杆法”，即根据历史排放总量来确定某个行业的强度基准，再根据企业实际产出水平核定配额，缺乏对碳排放权的总量控制，与INDCs之间存在政策脱节，对全域碳减排工作的贡献较为有限[38]。此外，2021年5月17日，欧盟碳市场碳价突破56.43欧元/t的历史高位，而当日我国8个碳排放交易试点地区的碳价为9.00—84.85元/t(1.15—10.83欧元/t)。我国碳价水平明显偏低，导致企业参与碳市场的动力普遍不足。因此，加快碳市场建设步伐，实行碳排放权总量控制和提升碳价水平是实现碳达峰、碳中和目标的重要抓手。

在制度建设方面，首先，浙江应在法律框架下科学制定碳配额总量设定和分配机制、碳排放监测报告与核查管理机制、交易机制、履约机制、监管机制和碳价形成机制。例如，在碳排放市场中，以总量控制指标替代强度控制指标，明确各阶段不同地市、行业或企业碳市场的减排任务，且在碳排放权分配的考量中纳入公平性、效率性等不同原则[39]。其次，应抓紧建立全省碳交易注册登记系统，加大碳市场信息披露力度，发挥好注册登记系统的碳排放权登记、交易结算、分配履约等功能，并在此基础上逐步形成涵盖碳价涨幅限制、结算风险防控、不良信用记录、应急管理、风险预警等在内全方位的碳市场风险长效防控机制。最后，要提高交易管理机构的能力建设，完善监管政策体系，建立专职监管机构，鼓励企业、行业协会、社会公众积极参与碳市场的监督管理等方式，形成内外部双重监管机制。

在对外合作方面，浙江应以长三角一体化建设、长江经济带建设等为契机，深入推进我省与兄弟省份之间碳交易信息共享和平台共建。积极学习和借鉴欧盟、美国等发达经济体以及国内试点省市在碳交易制度等方面的成功经验，将碳市场建设工作层层传导，狠抓任务落实，强化碳交易市场与国家和我省应对气候变化中长期战略的有机对接，努力在全国碳交易市场建设中提供“浙江方案”。

(二) 碳汇交易

从广义的视角看，碳汇是一种稀缺产权、生态产品、新兴产业。碳汇交易尚处在探索阶段。例如，中国核证自愿减排(CCER)项目作为一种抵消机制被引入国内碳交易体系，控排企业可以通过购买CCER项目(可再生能源发电、林业碳汇和甲烷利用等)履行减排义务。其中，林业碳汇交易能够有效优化碳配额的配置效率，充分发挥生态补偿对生态保护相关主体的利益调节作用[40]。华东林业产权交易所是由浙江省政府批准成立的全国唯一的林业碳汇交易试点平台，但是自2011年该交易所与中国绿色碳汇基金会开展的首批14.8万吨林业碳汇指标由阿里巴巴集团、歌山建设集团、富阳市木材有限责任公司等10家浙江企业签约认购后，我省林业碳汇交易市场并非如当初预想的那样活跃起来，近年来持续低迷。究其原因，一是林业碳汇交易指标价格偏离市场价值规律。以2011年首批14.8万吨林业碳汇为例，其价格为每吨18元，然而据专家测算，生产1吨碳汇指标的造林成本至少在90—120元[41]。二是碳汇交易市场缺乏程序化、常态化的管理机制。一方面，碳汇交易类型单一，目前仅在林业部门展开，海洋等其他形式碳汇的交易仍然空白。另一方面，碳汇交易准则、交易平台和第三方核查等保障机制尚未全面建立。由于碳汇核算标准以及权威第三方核查机构的缺失，碳汇交易不能满足“可测量、可报告、可核算”的基本要求，市场化交易机制自然难以形成。

在制度建设方面，首先，亟须将碳汇交易市场建设纳入浙江“十四五”专项规划，因地制宜制定林业和海洋碳汇的相关标准和规范，大力发展林业和海洋碳汇交易市场，协同打造一体化碳汇体系。其次，应推进碳汇市场法律体系建设，在激励政策、参与途径、管理模式、宣传引导和技术支撑方面加快出台相应政策[42]，将碳汇交易纳入法律轨道，有效规范市场参与主体行为，更好地指导碳汇市场运营。最后，林业碳汇项目因其减排成效周期长、开发成本高昂和监测复杂，在CCER项目中尚不多见。浙江要逐步开展林业碳汇生态补偿机制试点，遴选生态环境良好、林业基础雄厚的区县，实施以碳排放权抵消为特色的市场化林业碳汇生态补偿机制试点，开发植树造林、森林管护等碳汇造林项目。

在市场建设方面，一方面，须形成城市、行业和企业多层级联动的省内碳汇交易市场。杭州、宁波等经济发达地区与丽水、衢州等森林资源丰富地区之间，具有巨大的碳汇交易潜力。以市为单位初步建立碳汇交易市场的试点平台，在高碳行业中筛选出一批高碳企业，将碳汇认定为一种无形资产，完善碳汇交易经济业务的核算方式。同时，要逐步实现碳汇交易与碳排放权交易市场的联动。例如，将CCER项目引入碳交易机制，鼓励省内控排企业认购林业碳汇项目，以抵消其在生产活动中排放的CO2，实现企业碳中和，并通过试点平台进行碳汇指标的托管和交易，进而初步形成浙江碳汇交易机制。另一方面，要探索跨省碳汇交易试点。在建设“重要窗口”的伟大实践中，探索开放林业、海洋等重点领域的省际碳汇交易市场是建立跨区域减排增汇协同机制的重要路径。建议在长三角区域试点跨省市、跨行业的碳汇交易合作模式，引入第三方评价机制及时追踪反馈，并适时纳入《浙江省推进长三角生态环境保护一体化发展专项行动计划》，为长三角区域一体化高质量发展和生态环境共同保护提供制度供给。待条件成熟后，跨省碳汇交易机制可逐步向长江经济带等更大区域范围内拓展延伸，以此为契机推动建立权属明晰、经营科学、交易高效、监管有力的现代碳汇交易体系。

五、 浙江争创应对气候变化“重要窗口”的保障机制

(一) 健全应对气候变化的领导机制

作为“绿水青山就是金山银山”理念的发源地，浙江应该也有能力争当全国应对气候变化的“模范生”，努力成为中国向世界展示气候治理成果的“重要窗口”。首先，在习近平生态文明思想指导下，应以完善我省应对气候变化及节能减排工作领导小组工作机制为抓手，着力构建党委引领、政府主导、社会参与、科技支撑、制度保障的现代生态环境治理体系，统筹浙江经济社会发展和碳达峰、碳中和工作。各地区还应结合自身区位条件、资源禀赋、产业布局和经济社会发展水平，编制个性化的碳达峰行动方案和碳中和专项规划。其次，要建立健全应对气候变化的资金保障机制和技术支撑体系。一方面，实现碳中和是一个长期的动态过程，需要稳定的资金和资源作保障。浙江应持续优化营商环境，完善气候投融资体制机制建设，不断撬动各类社会资本进入气候治理领域[43]，挖掘并拓宽融资渠道，为绿色变革提供不竭动力。另一方面，顺应浙江数字化改革浪潮，多方位助力企业进行低碳技术的自主研发，协同推进能源、交通、建筑等领域深度脱碳的集成攻关，加快构建绿色低碳的产业结构、能源结构和运输结构，推动经济高质量发展。最后，要进一步完善监管制度体系，加大政策执行力度和信息披露力度，统筹纵向政府间监督机制与横向部门间监督机制，以强力问责追责制度倒逼责任落实，将压力转化为动力，分阶段、多层次、常态化地推进气候治理领导效能建设，提升生态环境治理体系和治理能力。

(二) 健全应对气候变化的市场机制

无论是重点行业的结构性减排、碳汇技术的研发应用，还是碳排放权和碳汇交易市场的正常运行，都离不开市场主体的广泛参与。因此，应健全应对气候变化的市场机制，建立企业低碳信用体系，并为绿色企业创造良好的营商环境，助力企业节能减排。首先，亟须加快建立健全企业责任体系。以《浙江省重点企(事)业单位温室气体排放核查管理办法(试行)》为遵循，进一步强化企业碳排放核算和申报工作，完善对企业碳排放的监测与核查，引导企业开展清洁生产、创新低碳工艺、开发碳汇技术等。其次，要加快企业低碳信用体系建设。探索推进碳足迹核算、碳标签认证与推广的相关制度建设，逐步形成我省企业绿色产品认证体系。建立企业碳排放黑名单制度，对存在严重瞒报漏报、违法排放等行为采取严厉的失信惩罚措施。与此同时，与其他省份探索搭建跨区域企业低碳信用共享平台，加强对企业碳排放信息的披露和监管。最后，应深化绿色金融改革，为企业绿色创新提供资金支持。政府应建立碳达峰、碳中和专项基金，构建绿色资金的效益考评机制，鼓励各类金融机构积极参与绿色融资，创新绿色信贷、绿色保险、绿色债券等多元化绿色金融载体，为企业创造更好的金融保障机制。

(三) 健全应对气候变化的社会机制

气候变化事关每个社会成员的切身利益，应基于协商互动、权责对等的原则，积极号召非政府主体参与气候治理，携手应对气候变化带来的挑战。首先，应加强专业化人才队伍培养建设，提高应对气象灾害的风险预警能力和危机化解能力，尤其应加强学术界与政策界之间的交流互动，充分发挥高等院校、科研机构和科创平台的智库力量，鼓励科研人员为制定和优化碳达峰、碳中和战略建言献策。其次，要积极向社会宣传低碳环保的价值理念，大力倡导绿色消费，提高公众应对气候变化的自觉意识。家庭消费约占全球温室气体排放量的三分之二[9]，减排潜力巨大。对公众低碳生活方式的引导和相关气候知识的传播，不仅可以减缓生活领域碳排放的增速，还有助于提高社会的适应性，降低气候变化可能造成的巨大冲击。最后，亟须建立健全全民监督机制，大力调动群众参与的积极性和主动性，利用微信、微博、公众号等多样化信息媒介进行实时监督，最大限度消解当前政府与市场主体在一些环节上的信息不对称性，实现政府治理与社会调节间的良性互动。

六、 结 语

在经济危机和新冠肺炎疫情的共振叠加下，全球气候治理形势日趋复杂。危机孕育新生机，中国主动在变局中开启新局面。碳达峰、碳中和目标的提出，不仅向世界展示了我国坚持走可持续发展道路的决心和信心，也为国际社会早日实现绿色复苏注入了强心剂。在中国引领全球气候治理的背景下，作为全国经济最发达、最活跃的地区之一，以及全国高质量建设共同富裕的省域范例，浙江有理由也有能力成为中国向世界展示气候治理成果的“重要窗口”。当前，浙江省在节能减排方面已取得阶段性成效，为碳达峰、碳中和增添了实力和底气，同时也面临着一系列的挑战。

基于上述分析，本文提出了以下四个方面的政策建议：(1)持续推进产业、能源和运输体系的结构性减排，为实现高质量碳达峰奠定基础；(2)超常规挖掘自然碳汇和人工碳汇的增汇潜力，为尽早实现碳中和蓄力护航；(3)大力健全碳排放权和碳汇交易机制，发挥市场在气候资源配置中的决定性作用；(4)建立健全应对气候变化的领导机制、市场机制和社会机制，为浙江争创应对气候变化“重要窗口”提供制度保障。

2021年是中国共产党建党100周年，也是“十四五”规划开局之年。站在全面建设社会主义现代化国家新的历史征程上，浙江须重新审视气候治理的新形势与新问题，根据国家战略部署和省情实际，积极制定应对气候变化的中长期目标和行动方案，推动经济社会系统深度变革，走出一条“技术性减排——结构性减排——制度性减排”的循序优化新道路，同时大力发掘碳汇潜力，健全碳交易机制，将高质量碳达峰、碳中和作为推进省域治理体系与治理能力现代化的重要组成部分，为浙江省建设“重要窗口”和共同富裕示范区的伟大实践书写下浓墨重彩的一笔。