乡村治理现代化的困境与突围
——以村规民约与权利保护为思路

龙 洋， 刘 娜

(四川农业大学，四川 雅安 625014)

1 乡村治理现代化的矛盾与解决逻辑

1.1 乡村治理现代化的两大矛盾

首先，村民对乡村治理者的认知和期望显著不同于城镇居民对城镇治理者。城镇的治理，由于人口规模、治理需要等原因必须形成规范化的管理模式，管理者与城镇居民之间必然存在一定的距离；而小范围的乡村治理中，人与人之间不“沾亲”则“带故”，加之旧有的德治、人治观念和宗族体系长久的统治，村民期待的并非按照规章办事的管理，而是亲民、近距离的交流式管理。哪怕村民投票表决的村规民约，对其执行一方面由于人情社会难以落实，另一方面也可能引发村委会与村民的矛盾，激化村庄内部的无序状态。现代化要求法治，与村民的认知、期待以及长久以来的乡村秩序有矛盾。其次，村民逐渐上涨的权利意识与旧有秩序之间存在冲突。单纯的德治之路与乡村现实环境违背，更与法制大背景格格不入。乡村旧有的宗族秩序、人治色彩，亲缘与地缘结成的社会关系，天然容易与私权利的意识产生矛盾。法院在面临村民个体与村集体之间的诉讼时，所面临的其实是个体权利意识高涨和村庄社区结构逐渐解体的事实[1]。虽村规民约源于旧秩序，经过论证与实践证明其在新秩序之中也可以发挥价值，但以民主投票表决为基础的村规民约很难获得全体一致的赞成。对于一开始就不赞同，或在村规民约生效后才认识到对自己权利有损的村民而言，采取诉讼手段来维护权利是自然的选择。

1.2 乡村治理现代化中的村规民约

村规民约是村内民主制定的、具有规范性文件性质的、约束村民行为的一种规章制度。由于其民主制定的特点，村规民约不仅是自治权力下放的良好途径，还是德治的良好助力。基层自治组织承载着宪法赋予的自治使命，自治事项与政府脱离，加上各地乡村所存在的地域差异，国家法对村内部的公益事业没有统一的具体规定，事实上乡村与国家法在一定程度上脱离[2]。在与国家法相对脱离的村庄内，村规民约一定程度上行使着国家法的职能，也可以作为法治的有力保障。“法治、自治、德治”，恰好都在村规民约集中而得以体现。基于此笔者认为村规民约可以作为新旧秩序交接的良好社会管理工具。

2 村规民约困境的分解

通过对村规民约现存困境的分析，笔者将村规民约面临的困境分为法律、政策背景与村规民约不配套和现实物质条件不充足两类。细分出的限制村规民约质效的因素互相之间可能存在一定的因果关系或交叉关系，故此种分类仅为全面解释村规民约之困境，而非绝对合乎逻辑的严格划分。

2.1 法律政策背景不配套

2.1.1 法律、法规、规章的规定笼统模糊 目前对于村规民约进行法律规定的主要是《中华人民共和国村民委员会组织法》，其对村规民约的制定、修改做了粗略规定，但对备案、审查、监督等工作的规范则较模糊。法规、规章层面，民政部、中组部、全国妇联等七部门联合印发的《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》(以下简称《意见》)对村规民约的内容、程序、监督、执行、组织实施有较详细的规定，但由于宣传和落实问题，各地区经济、政治现状也存在差异等问题，此种行政指导难以落实。地方性政府法规和规章对于村规民约的规定非常零散，以C市为例，笔者仅可找到零散的关于村规民约的“建议”，例如在《C市人民政府关于禁止露天焚烧农作物秸秆的通告》中，仅规定“村(居)民委员会应当组织制定和完善农作物秸秆综合利用和禁烧的村规民约(居民公约)，把责任落实到农户(居民)。镇政府(街道办事处)应当予以指导和监督。”其他地区的地方性立法大多如此，罕有专门关于村规民约的立法。无论缺位是法律、法规、规章的缺失还是预留，这种模糊性的确给现阶段村规民约的生命周期各环节产生了不良的影响[3]。

2.1.2 政府缺少对村规民约的引导与监督 我国政府在基层自治组织中往往表现得较为强势，政府的各种规则、政府下放的各种权力(同时也是承担了更多的工作事务)对于村委会而言已经能够完成基本的乡村治理工作。因此，一方面村委会出于不愿承担多余的工作和责任的心理，造成村规民约难以落实，具体体现为基层自治组织对村规民约的认识与重视程度不够；宣传工作不及时、未常态化等问题。另一方面政府由于对乡村治理的大方向的强势反而造成对自治性强的村规民约的忽视。这种忽视表现多个方面：村规民约制定、执行缺少引导和监督；村规民约备案时仅进行形式化而无实质性的审查。对受限于法律水平低，不明晰村规民约通过的法律后果的村民和村委会而言，缺乏引导使得“自治”束手束脚，形成对制定村规民约“与其做错不如不做”的态度，具体表现为村规民约内容空泛等问题；而缺乏监督使违法的村规民约仍然生效，对其执行当然地出现问题。

2.2 现实物质条件不充足

2.2.1 对村规民约的宣传不到位 在村内的宣传工作上，一是村规民约的宣传形式较为单一，没有系统化的宣传手段。村规民约最主要的宣传与传播方式是通过公告栏公示。调研中笔者发现47%的村仅使用公告栏进行宣传，25%的村会组合文艺表演、公告栏、新媒体、组长普及等多种形式进行宣传。二是村规民约的宣传未形成常态化。除制定、修改村规民约的前后对村规民约有所宣传外，后续宣传普及工作较少、时间较短。其三是村规民约的宣传实效性差。公告栏本身存在信息更新快、不被关注、效率低下等问题，难以达到宣传效果，而依靠多样化的宣传手段效果也不及预期。

2.2.2 对村规民约的认识不深刻 笔者以C市多个村庄居住10年以上且年居住时间大于6个月的村民为调研对象，发现约63%受调查者对村规民约不够了解，甚至完全不了解。而村委会的成员中，约72%的接受调查者认为大部分政策、法规已在其他政府发文中有所要求，无需写入村规民约，村规民约只是类似价值观、道德品质导向的倡导，而非细化的具体行为规范。接受调查的村民中，约61.5%的人认为，村规民约是村上、镇上颁布，是政策、是规范，与自身利益相关的内容较少，未真正反映自身需求。不难发现，在对村规民约定位和功能、性质认识不清，质效存疑的情况下，村委会对村规民约的内容偏向于道德引领与政策宣传、工作开展的重视度和积极性不高；村民对村规民约的认同感、信任度、遵从意愿降低，遵守往往出于对“村委会是官”这一想法的服从，而不是积极地投身自治。

2.2.3 基层自治组织的法律水平有限 农村城市之间的人口流动带来了农村的“空心化”现象[4]，人才和青壮年劳动力的流失放大了基层自治组织法律水平有限的缺点，加剧了法治意识和自治意识的缺失。联系上文缺乏引导等困境，该问题造成了村规民约在实践中容易出现两极分化的现象：一种是内容空泛化或该倾向明显的村规民约，作用类似文明公约、道德守则；另一种是确实违法或有违法可能性的、损害村民权利可能性的村规民约。前者显然与村规民约作为乡村治理现代化的工具价值毫无助益，后者与村民权利直接冲突。两者都不能作为解决乡村现代化治理的有效路径，需要外力帮助对这样的村规民约进行修正和完善。

3 村规民约出路的探寻

3.1 落实监督机制

落实备案和其他监督机制有利于提升村规民约的质效，对保障村民权利而言更是一剂良药。

3.1.1 内部监督机制 内部监督要求村规民约自身监督条款的完善，并设立专门的监督组织。为确保监督机制顺利运行，可以建议由村委会成员、群众代表、人民调解员等组成监督委员会，对村规民约的制定、修改、执行等进行村内部的监督。如果发现问题，可以参照该程序进行处理：①发起主体向村委会提出异议或者直接向乡、镇政府提出异议。②村委会或者乡、镇政府对村委会的具体决定或者村规民约具体条款进行审查。③最后召开村民会议宣布审查结果。

3.1.2 外部监督机制 下级立法主体，例如设区的市，可以对村规民约进行细化的强制性规定，利用强制力使外部监督落实，而非限于形式化的备案。在乡、镇政府的领导下，组织社会建设、社会管理部门或司法行政部门，对村规民约制定主体、程序、内容、执行的合理性、合规性、合法性进行实质性审查与监督。这要求行政力量(司法行政力量)以法律顾问和监督机关的角色出现，而非领导者的身份出现。

3.1.3 多元监督机制 针对村规民约监督渠道不畅通，监督主体缺失的问题，解决办法是引入多方力量参与村规民约的监督工作。激励村民、村民自治组织、乡镇政府部门、社会人士参与农村基层治理监督。在对村规民约提出完善建议的同时，畅通村民异议反映渠道，确保村民意见得到及时反馈，将基层治理的主动性和主体性还给村民。

3.2 促成常态化、系统化的宣传教育

常态化、系统化的宣传教育两重目的：一是确保村规民约在乡村现代化治理中的核心地位；二是培养、提升村民的参与治理的主体意识、自治的自我服务意识。常态化要求村委会将村规民约、法治观念、主人翁观念等的宣传和普及作为长期的工作，更要求政府有足够的配合和支持。系统化要求多样的、有效的宣传手段，积极利用多媒体、宣讲、文娱活动及村民会议等手段，还可以寻求“乡贤”的威望和影响的帮助，保障多个维度的宣传教育

3.3 完善基层自治组织的纠纷解决机制

3.3.1 完善民间调解机制 我国农村社会地缘、亲缘关系厚重，对簿公堂最有力最公平却并非最利于社会关系稳定的处理方式。《村委会组织法》第七条要求村(或社区)都根据需要设立调解委员会。但在熟人社会之中，调解员也确实面临着一定的困难。虽然乡、镇一级政府仍然设置有调解委员会，但笔者认为，调解本身不类似审判，根本目的还是达成双方合意，多次调解采用类似“上诉”的模式无解决纠纷的实际意义。因此，村内如果能大事化小小事化了最为合适，对社会关系的损害也最小；而村内难以调解的问题，可以设置司法权力调解的机制，建立村委会直接对接司法所的渠道，方便司法行政力量所进入村内化解矛盾，而非由村庄社会关系完全撕裂之后，再主动寻求外部力量(往往是国家强制力)依照并非源自本土的其他规则强制性地定纷止争。

3.3.2 诉讼时的适当帮助 某些问题确实不适用调解，或者矛盾纠纷过大难以达成调解之时，需要法院的帮扶。村委会的性质在个案中的确定是复杂的问题，法院应当在起诉时确定本案是行政诉讼还是民事诉讼，并支持村民进行起诉，防止发生村民因弄错案由或不明确诉讼类型而被驳回起诉。

3.4 审判机关对村规民约的消极审查

目前法律、法规没有授权审判机关应用审判权对村规民约的效力进行肯定或者否定，笔者认为这样有助于基层自治组织自治性的维护，排除了审判权对自治的不合理介入。但同时必须补全法院与地方政府的沟通机制。诉讼程序中，如果法院确实发现村规民约存在违法的情况，可以在附带审查后向当地乡镇政府发出司法建议，扩展审判效果，使之不止局限于个案的公正。这之中需要建立法院对接乡、镇一级政府的途径，保证在确定村规民约违法后能及时整改，减少该村规民约继续执行造成其他同类型的侵害。

4 结语

村规民约之完善非一朝一夕，甚至并非一套完善的制度设计就能一劳永逸地解决问题，但不断地进行乡村现代化治理新方案的讨论，有助于解决不断生长、暴露出的问题。本文通过对乡村治理现代化两只拦路虎的详细分析，提出提升村规民约质效和加大权利保障力度的思路，并提出几条制度设计的建议，期待能够帮助乡村建立稳定的新秩序，达成“法治、自治、德治”三治合一的现代化乡村治理体系。