中国粮食安全治理:重大问题与远景战略

胡岳岷

(吉林财经大学 公共管理学院, 吉林 长春 130177)

习近平总书记指出:“悠悠万事,吃饭为大。”[1]69“保障国家粮食安全是一个永恒课题。”[1]70中国粮食安全与否,事关世界上18%人口吃饭的大问题,事关中国特色社会主义宏图伟业的大问题,事关中华民族伟大复兴的大问题,事关世界上社会主义制度前途和命运的大问题。“十四五”至2035年是中国从全面小康社会向中等收入社会迈进的战略起跑期,是中国人膳食结构高阶化与粮食更加紧平衡双向上升的矛盾胶着期,是国际粮食市场负面影响上升与我国耕地红线下沉反向而行的挑战交织期,是中华民族伟大复兴战略全局与世界百年未有之大变局的历史交汇期。准确把握新发展阶段,深入贯彻新发展理念,加快构建新发展格局,切实解决好新时代中国粮食安全治理中的若干重大关键问题,决定着全面小康社会亿万种粮农民的获得感和幸福感,决定着社会主义现代化的质量,决定着改革开放的成败和中国特色社会主义建设伟大事业的兴衰。

一、国家目标与主体期望的耦合:一致与背反

回望中国粮食安全变迁之过往,眺望中国粮食安全治理之远景,中国粮食安全始终在国家安全大目标与种粮农民期望小目标的一致与背反之间徘徊波动。这种时而一致时而背反的现象,将与中国粮食安全治理长期如影随形,是我们必须认真处理好的具有长期性的重大问题。

中国共产党和政府始终高度重视国家粮食安全和种粮农民的生产生活。新中国成立那年,在当时的国民收入中,农业所占的比重高达68.4%;粮食年产量只有11 318万吨,人均粮食占有量只有209.5千克。虽然经过长期的不懈奋斗,我国获得了“十六连增”,连续登上几个亿吨台阶,人均粮食占有量已多年高于世界平均水平,但是,由于人口高峰值还没有到来,粮食增产的压力始终就像一柄“达摩克利斯之剑”悬在我们的头上。这就意味着:在未来一个相当长的时期内,我们都不能忽视和放松粮食生产,保护和激励种粮农民的积极性创造性与调动地方政府抓粮的积极性主动性,始终是我国农业农村政策的基本出发点和落脚点。

农业的发轫是人类社会的开端。“一万年前,农业开始发端,人类开始脱离起初的狩猎采集地,迁入更具永久性的定居地,随之建立起复杂的社会关系和贸易关系。”[2]25是“农业的发展确实促进了一系列新技术的发明”,并宣告“史前时代结束了,世界迎来了历史的开端”[2]39。“中国在5 000年亘古未断的历史发展中,为人类社会创造了璀璨辉煌的农耕文明,而粮食在中国传统农业中自始至终占有举足轻重的地位。”[3]改革开放极大地解放和发展了农业农村生产力,使广大农民种粮致富的激情竞相迸发,催动中国粮食生产40多年的持续增产,极大地改善了亿万中国人民的生活。中国共产党始终坚持“中国人要把饭碗端在自己手里,而且要装自己的粮食”。始终把解决好人民的吃饭问题作为治国安邦的头等大事,就是中国共产党的国家粮食安全目标。

食物史也是世界史。粮食安全有保证,治国理政有定力。英国著名历史学家费尔南多·阿梅斯托在《吃：食物如何改变我们人类和全球历史》一书中指出:食物史也是世界史。“所有的革命都是食物史的一部分,对世界史其他层面都有明显的影响。”[4]Vii在阿梅斯托看来,“我们可以想象没有金钱的经济体和没有爱情的繁殖行为,却无法想象没有食物的生活。我们有充足的理由把食物当成世上最重要的主题。在大多数时候,对大多数人来说,食物是最紧要的事情”[4]。早在20世纪70年代,美国前国务卿亨利·基辛格为美国霸凌世界所制定的长期战略目标就是:“谁控制了石油,谁就控制了所有国家;谁控制了粮食,谁就控制了所有的人;谁控制了货币,谁就控制了整个世界。”[5]9由此可见,美国人已将粮食作为主导地缘政治、凌霸世界的主要抓手。近年来,美国的这个战略意图越来越明显,对我国粮食安全的遏制和威胁越来越强烈。这就是吃饭问题成为国家目标的根本所在。

民为国基,粮乃民命。任何国家都不能例外。只有确保国家粮食安全,才能不断增强14亿中国人民的获得感、幸福感和安全感,这是我们最基本的国情、最根本的民生,是治国理政的头等大事,是国家最主要的战略目标。只有始终把农业发展和粮食生产作为改革发展稳定工作的重中之重,只有始终把粮食安全作为全党工作和政府工作的重中之重,牢牢端稳中国饭碗,才能拥有实现第二个百年奋斗目标的主动权,才能确保社会安定团结和经济持续发展的战略定力。确保国家粮食安全,就是确保国泰民安、长治久安。

国家目标与主体期望的关系,就是国家与农民的关系,就是国家如何保护和激励农民种粮积极性和创造性的问题。国家目标追求的是绝大多数人的共同利益,而种粮农民作为个体的期望则是自身收益的最大化。作为粮食生产主体的种粮农民的耕耘,最低层次的目的是养家糊口,比较高的目标是期望过上幸福体面的生活。无论是最低层次的目的还是比较高层次的期望,都要求种粮能够有比较合理的收益。种粮收益是种粮农民最主要最根本最紧要的利益问题。在市场经济条件下,国家目标的实现,必须也只有在它与作为种粮主体的农民的期望达成一致的时候才可能实现。国家目标遵从的是国家观念,代表的是最广大人民群众的根本利益,体现的是全体人民对美好生活的期待和追求。个体期望所遵从的是“看不见的手”的调节。要使种粮农民的个体期望与国家的粮食安全宏观大目标相一致,就需要完善国家与农民的利益联结机制,真真正正让广大农民实实在在地分享到产业增值收益。国家和社会应该更多地关心农民的生产生活。没有农民的富裕就没有共同富裕,粮食安全就没有保障。

保障国家粮食安全获得的效果是隐形的,人民对此的感知是不明显的,是无法用一般商品的评价标准来衡量的。但是粮食安全危机的危害则是显性的。一旦粮食安全陷入危机,就会引发社会主要矛盾变化,引发物价全面上涨甚或通货膨胀,从而损害人民的福利,乃至整个社会的瘫痪。在这个意义上讲,粮食安全是一场输不起的没有硝烟的战争。要打赢这场战争必须始终坚持人民利益高于一切的理念。习近平总书记指出:历史充分证明,江山就是人民,人民就是江山,人心向背关系党的生死存亡[6]15。只有把农民利益放在心中,赢得人民信任,得到人民支持,国家目标才能实现。因为中国共产党来自人民,根植人民,执政的基础在人民,所以,必须与人民同甘共苦、心心相印。我们都知道,在人民公社化运动中,实施的统购统销政策压低了农民的收入水平,严重损害了农民的生产积极性。这是没有处理好国家目标与粮农期望关系最为典型的案例。农村承包制初期,国家目标与粮农期望的关系是一致的,从而调动了粮农种粮的积极性;取消农业税又给种粮农民以补贴,保证了国家目标的实现。这些例证告诉我们,凡是国家目标与粮农期望一致时,粮食就增产,粮食安全就有保证。

国家目标与粮农期望的一致,依赖于农业农村现代化的实现。早在1954年国家就提出了农业现代化的任务,而今我们仍在向着这个伟大的理想砥砺奋进。比照国际标准,中国实现农业农村现代化,一些核心指标的实现程度还比较低,成为我们奔向宏伟目标路上的短板弱项。这些短板弱项主要集中于农业劳动生产率上。比照世界银行的发展指标(WDI),2016年中国劳均农业增加值为3 515美元(2010年的美元),略高于世界平均水平,但比中上等收入经济体平均水平低22.5%,仅相当于高收入经济体平均水平的8.8%,不到挪威、新西兰、美国、以色列、荷兰、瑞典、芬兰等国的5%,只有比利时、丹麦、法国、英国、德国等国的5%～10%,也只有日本的15.5%[7]。如果我国的农业劳动生产率不能够得到大幅度的快速提升,我们就难以在第二个一百年奋斗目标的时间节点上实现农业农村现代化。不能实现农业农村现代化,农民的收入就不可能大幅度提高,种粮农民就会丧失种粮的积极性。从农村居民收入来看,目前一些发达国家农村居民收入已经超过或者接近城镇居民,而2018年中国农村居民人均可支配收入仅有城镇居民的37.2%[7]。确保国家粮食安全和促进农民增收是我国农业政策的两大核心目标。第一个目标的实现是以第二个目标的实现为前提和保障的。确保农民持续稳定增收,不仅是确保粮食安全的前提,而且是后全面小康社会实施全面乡村振兴战略的关键所在。解决种粮农民增收问题,首先要解决种粮比较收益偏低的瓶颈问题。由于种粮的比较收益偏低,种粮已不再是农民的主要收入来源,种粮对农民增收的贡献越来越小。近年来甚至出现了种植玉米、大豆亏损的现象，而种植瓜果、蔬菜、花卉、中药材等高附加值作物的收益远远高于种植粮食的收益。在农村居民可支配收入增长来源中,农业种植业经营净收入的贡献:2014年为13.9%,2015年下降到11.3%,2016年再降到2.9%,2017年略有回升,也仅有7.8%[8]。亦即种植业对农民增收的效应已微不足道,甚或种植谷物类作物有时还会亏损。在这种情况下,既要保证谷物基本自给,口粮绝对安全,又要促进农民增收,毫无疑问是一个两难的问题。农民多种粮,粮食安全就有保证,但农民收入难以提高。这就意味着种粮农民为国家粮食安全作出了贡献。如果农民不种粮或改种高附加值的经济作物,农民的家庭收入就会显著提高。从播种面积的结构变化来看,农民“弃粮改经”已不是有此可能而是正在成为事实。倘若这种转变成为一种普遍的集体行为,粮食安全的底线就可能突破,国家粮食安全就将受到严重威胁。我们必须承认农民的经济理性,必须高度重视农民的理性选择以及这种理性选择可能带来的风险。所以,要确保粮食安全,必须高度重视种粮农民增收期望,千方百计大幅度提高农民种粮的收入水平。正如邓小平同志所指出:“贫穷不是社会主义,社会主义要消灭贫穷。不发展生产力,不提高人民生活水平,不能说是符合社会主义要求的。”[9]116

二、人地矛盾之结:挑战与战略

吃饭问题是人类社会所面临的最大问题,解决吃饭问题则是人类社会进步的永恒主题。从长远来看,中国粮食安全有一个永恒的结,就是人口与耕地之间不可调和的矛盾。耕地是不能触碰的红线和高压线。早在2006年,笔者曾经在《中国未来粮食安全论》一书中写道:“今日的中国,人口多且增长迅速,而土地则是一个既定的存量,它不仅不能再生,而且还在日趋锐减。方方面面都需要立足之地,然而,现实则是人地矛盾日益尖锐,已经成为一个解不开的永恒结。”“如果不能冷静地面对严峻的现实,我们就可能被迫忍受一个糟糕的未来。”[10]63我们知道,“土地是人类之母,也是财富之母,更是粮食安全的生命线。在我们可预见的未来期间内,无论科学技术多么发达,都改变不了‘万物土中生’的古训,土地都将是粮食安全的主要载体。保护耕地就是保护我们的生命线”[10]63。耕地既是红线也是天花板。在国家层面,一直都在强调保住耕地数量不减少耕地质量不下降;但事实上,耕地面积一直被经济发展所侵蚀。由于被占用的耕地都是高质量的熟地而补充的都是低质量的生地,所以,从总体上讲,耕地质量在下降。当年莱斯特·布朗提出“中国粮食安全威胁论”的一个主要的依据就是：中国耕地资源的短缺将会导致粮食供需的巨大缺口,直接威胁世界的粮食安全。耕地红线就是粮食安全的底线。突破这个底线就是粮食安全危机。耕地是不可复制的农业自然资源,是粮食生产最重要的物质基础,更是种粮农民的命根子。耕地是粮食生产的根本性约束资源,是粮食安全的核心所在。日显稀缺的耕地资源已成为制约我国粮食安全的瓶颈[11]。确保耕地红线是确保国家粮食安全的先手棋。习近平总书记反复告诫我们，要善于运用“底线思维”的方法，凡事从坏处准备，努力争取最好的结果，这样才能有备无患、遇事不慌，牢牢把握主动权。现在来看,守底线也是动态的,因为我国的人口高峰还没有到来,粮食总量需求的高峰也还没有到来,国际市场粮食巨头对我们的围攻已悄然开始。

城镇化、内卷化,导致粮食安全外部化。40多年来,在耕地资源逐年递减的大背景下,为确保国家粮食安全,我们一直采取高强度的耕地利用模式和耕作方式,不仅使亟待推行的耕地轮作和休耕制度无法推行,而且呈现明显的边际收益递减效应，使中国粮食安全战略面临不可持续的风险和长期性挑战。随着城镇化发展,大量农民市民化后,人均耕地面积仍然在下降,那就足以说明耕地总量在减少。目前我国人均耕地面积已在联合国确定的安全警戒线以下。即便在如此之低的人均耕地水平背景下,我国的城镇化水平也只有60.60%,这就表明,在可预见的未来,随着城镇化的推进,我国耕地总面积的减少和人均耕地面积的下降都将是不可逆转的。在这种条件下,城镇人口增加所引发的对粮食的巨大需求也是不可逆转的。这就意味着耕地短缺对中国粮食生产的约束将会越来越严重也是不可逆转的。

城镇化与耕地保护是一对矛盾。现阶段影响耕地变化的首要因素就是城镇化。第一,城镇化与粮食安全是不可能相容的,更谈不上激励相容。城镇化绝不可能使人均耕地面积增加,也不可能使耕地利用得到优化并提高利用率。有研究表明,土地城镇化对耕地的压力是十分显著的,城市空间范围的扩张对耕地的压力也是十分显著的。由于耕地用途的不可逆性,土地城镇化导致有效耕地面积的减少也是十分显著的[12]。有数据表明,城市建设用地征用的耕地面积从2007年的44 756公顷持续增加至2017年的84 127公顷[13]。我国城镇化水平从2000年到2017年年均增长约0.02个百分点,同期土地城镇化所导致的耕地压力指数年均增加约0.005,这是一个比较大的影响[12]。这表明城镇化的过程就是耕地“农转非”的过程。第二,城镇化能否促进农业规模化在现阶段还没有形成可复制可推广的成功范例。而农业规模化可以使粮食单产水平提高4倍更是没有科学实验证明支持的。第三，带有明显歧视性的政策主张,不仅是不切实际的,而且也是十分荒谬的。 这种让发达地区更发达, 让欠发达地区为了给国家粮食安全作贡献而使之更贫困更落后的战略布局和制度安排, 是一种进一步激化新的社会主要矛盾的政策主张, 是与习近平总书记反复强调的协调发展新理念背道而驰的。

人口底线是粮食安全的高压线。第七次人口普查的数据显示,目前全国总人口已达141 178万人,最近十年人口净增加了7 205万人,只比上一个十年少增加了185万人。从总体上看,人口总量保持平稳增长态势[14]。下一个十年我国人口增长也不会低于现在的水平,即便增长速度有所放缓,到新中国成立100周年的时候,我国人口增长也将突破15亿。据联合国人口计划署预测,到2050年全球人口将增加到100亿,而且这意味着到那时世界粮食总产量必须至少再增加50%,这是一个难以想象的极大挑战。世界各国若要持续推行化肥减量化政策,这个增产计划几乎是一个不可能实现的挑战。人口增长，关乎就业，关乎粮食安全，任何时候都不能盲目乐观。

站在世界角度看人地矛盾,未来景象更加清晰。我们知道,地球表面积的71%是不可能变成耕地的海洋;11%的废弃土地、城市用地、沙漠和高山,也不可能成为耕地;8%为森林;7%为草原牧场;只有3%是可耕地,我们人类所需要的食物的绝大部分都要从这里产出。就是这仅有的耕地还会随着城市化的推进和人口的增长而不断被改作它途。毫无疑问,这会使人类的粮食安全雪上加霜。如果我们把这个3%耕地跟100亿人口联系起来,那景象将更加惨烈。再看人口。据联合国粮农组织(FOA)统计,目前世界处于营养不良状态的人口仍有8.2亿,甚至其中的1.13亿人经常吃不上饭。而《柳叶刀》杂志2019年初发表的一份研究报告提供的数据显示,目前全球因食物短缺而营养不良的有近10亿人。

如果我们把上述因素串联起来,就不难发现,若要令地球生态环境不恶化,人类的吃饭问题就是一个危机四伏的大问题。那么,要保障未来人口的吃饭问题,提高粮食作物单产水平可能是唯一的出路。据FAO的数据,1961—2007年间全球绝大部分粮食作物的平均单产的年均增长率为1.7%,快于人口增长的速度,所以,我们没有发生粮食安全危机。但是,若要保障2050年100亿人的吃饭问题,必须保证未来的粮食单产水平能够持续以每年1.0%的速度增长而不能出现下滑或波动。事实上,这样的单产增幅几乎是不可能的。

从长远来看,在新的国家粮食安全观中,必须深入贯彻大农业、大食物和大粮食的理念,始终坚持以我为主的战略主动,立足国内的战略依托,确保产能的战略基石,适度进口的战略平衡,科技支撑的战略支点的战略总基调不动摇。这是由我们所处的世情国情与农情粮情所共同决定的。因此,为确保粮食安全目标,我们必须切实加强顶层设计,突出战略的整体性和协调性,采取综合配套、整体推进的“一揽子”改革举措。在今后一个相当长的时期内,要始终坚持党的领导,坚持以种粮农民持续增收为主导,以“确保谷物基本自给,口粮绝对安全”为底线,以“藏粮于地,藏粮于技”为抓手,以提产能,促平衡,保安全为目标,全面深化农村各项改革,充分释放农村改革红利,全面激活农村各种要素、主体和市场,激发农村发展活力,推动中国由全面脱贫向全面乡村振兴迈进,由高水平全面小康社会向更加富裕的现代化国家迈进。

三、立足国内与适度进口:无法替代的选择

立足国内与适度进口的关系,就是自主与开放的关系。正确处理好这两者之间的关系,就是解决好统筹国内国际两个大局的关系。从世情国情的长远考量,在任何时候、任何条件下这两者都是相互补充、不可替代的关系。这两者的协调统一,是有效防范和应对粮食安全治理系统性风险的最佳组合。

立足国内,保障口粮绝对安全是我们的基本国策。立足国内,保障粮食有效供给,必须以匠心的精神和心态,切实建设好粮食主产区。这是粮食安全的物质基础和根本前提。所谓匠心,就是紧紧抓住最基础的东西,坚持不懈地扎扎实实做好,不急功近利，不求短期回报。切实把粮食主产区建设好,才是实实在在的“藏粮于地”。 从长期来看,必须令工业思维乃至芯片思维长入主产区建设,变“锈带”为“脑带”,才是实实在在的“藏粮于技”。我们已经站在了一个新的历史起点上,必须很好地规划我们的未来,有效应对各种可以预见和难以预见的各种风险和挑战,增强我们的生存力、竞争力、发展力、持续力。

粮食主产区,以省域为单元划分,可区分为东北、华北、长江中下游、东南、西南和西北等六个大区域;若以县域为单元来划分,则呈现为东北、黄淮海、长江中下游、东南沿海、西南、黄土高原和绿洲等七个生态区。其中,黄土高原生态区和绿洲生态区相当于以省域为单元划分中的西北生态区的两个亚区。东北地区包括黑龙江、吉林、辽宁和内蒙古东四盟,耕地面积、复种指数、单产水平等方面仍有上升空间,是国家最重要的粮食主产区和未来增长区。整个区域以稻谷和玉米生产为主,是我国最重要的稻谷和玉米生产区。在东北地区,辽宁省人多地少,但目前仍有少量粮食输出。吉林的人均粮食产量、人均商品粮率、商品粮输出率等指标长期居于全国之首。黑龙江虽然国土面积居全国第五位,但是,有效耕地利用面积却居全国之首。黑龙江省的北大荒在中国粮食安全格局中扮演着非常特别的角色。它的面积相当于1 685个澳门、47个香港、8.7个上海、1.65个海南;耕地面积是浙江省的1.46倍;有108个农牧场,978家国有控股企业,157万名职工,每年种植各种农作物288万公顷(相当于4 320万亩，1公顷=15亩),生产粮食200多亿公斤,可以满足包括京津沪三大直辖市、海陆空三军、陕甘宁缺粮省区以及港澳特区1.3亿中国人对粮食的需求,成为确保国家粮食安全的压舱石。华北地区包括北京、天津、河南、河北和山东,这里不仅包括了两个直辖市,还有山东和河南两个人口大省,而且还是黄河的主要流经区域。这个区域虽然生产力水平比较高,但是两个直辖市和河北省属于“漏斗”地区,地下水水位多年来直线下降,而黄河流域也时有波澜。特别是在京津冀一体化发展格局下,耕地面积很难保持,水资源约束会越来越严重,虽然在南水北调工程支撑下短期内还属于粮食主产区,但是商品粮输出能力会越来越弱，极有可能在不远的将来成为只能自给自足地区甚或成为商品粮输入地区。长江中下游地区包括湖北、江苏、江西、安徽、四川、上海。其中,上海已基本上没有什么粮食生产了。江苏省的粮食生产也主要集中在苏北地区,历史上名闻天下的粮食主产区已经成为工业集中区。因此,这两个省市已经成为粮食输入区。这两个省市政府为了解决好“米袋子”问题，在东北地区建立了一些粮食生产协作区。安徽、江西、湖北、四川等四个省份生产条件好,生产力水平比较高且仍有挖掘的潜力,特别是在提高复种指数方面还有一定的拓展空间。西南地区包括广西、重庆、贵州、云南和西藏。在这个地区,西藏的面积最大,占整个国土面积的八分之一,是中国国土面积第二大的省份,但却是最不适合生产粮食的地区。重庆作为唯一的直辖市,粮食供求的平衡能力将越来越弱。这个地区自然条件特殊,农业生产力水平较低,单产水平有挖掘的空间,在复种指数方面也有潜力,在未来一个相当长的时期内都应以供求平衡区建设为主要目标。西北地区包括山西、陕西、甘肃、宁夏、青海和新疆等六个省区的全部及内蒙古中西部,是国土面积最大的地区,也是粮食增产潜力最大的地区,更是未来国家应该重点培育的粮食生产增长区。制约这个地区粮食生产增长的最主要的因素可能是水资源的短缺。东南沿海区包括广东、浙江、福建和海南。这个地区是中国最大的流动人口聚集区,是名副其实的粮食主销区。随着经济发展和人口增加,粮食缺口特别是饲料粮缺口会进一步拉大。目前,东北三省和长江流域水稻面积占全国的62%,晋鲁豫小麦面积占全国的46%,东北地区玉米占全国的32.8%,是饲料粮的主要生产地。全国13个粮食生产区粮食产量占全国的70%,提供商品粮占全国的80%以上。2017年国家划定粮食生产功能区9亿亩,其中6亿亩用于稻麦生产。具体言之,就是以东北平原、长江流域、东南沿海优势区为重点,划定水稻生产功能区3.4亿亩;以黄淮海地区、长江中下游、西北及西南优势区为重点,划定小麦生产功能区3.2亿亩;以松嫩平原、三江平原、辽河平原、黄淮海地区以及汾河、渭河流域等优势区为重点,划定玉米生产功能区4.5亿亩;以确保“藏粮于地,藏粮于技”。这就是中国粮食产供销的基本格局,也是我国粮食安全的家底。

立足国内,就是立足粮食主产区生产粮食。粮食主产区是稳定粮食生产的中流砥柱。粮食主产区的生产状况直接影响着我国的粮食整体产能。目前,在13个粮食主产区中,产能也是不平衡的。从粮食总产量来看,河南省连续11年平均产量最高;从2011年起,黑龙江省的粮食产量持续全国排名第一;黑龙江、河南和山东三个省平均产量的总和超过主产区粮食总产量的三分之一。主产区中粮食产量最低的是辽宁省,仅为河南省的三分之一,约占粮食主产区年总产量的4.5%;而且这个份额可能已经触到了辽宁省粮食产量的天花板。随着时间的推移,辽宁省将会淡出粮食主产区范围。其实,产量低的不仅仅只有辽宁省,辽宁、江西、湖北和内蒙古等四个省(区)各自的粮食平均产量加起来都不及河南省的一半,因为它们的产量占主产区总产量的比重都在6%以下。从粮食产量变化来看,主产区中的任何一个省区都有一定程度的增长,其中黑龙江增长幅度最高,高达88%;实现“十二连增”,在数量上几乎翻了一番。内蒙古增产63.1%,吉林增产36.7%,均属于增产较快的省份;其余省份的增长率基本维持在10%～25%之间[15]。吉林、内蒙古和辽宁三个省份的粮食产量虽然时有波动，但都在波动中保持增长态势。从单产水平来看,主产区中的各个省份却存在着较大的差异。自2010年以来,吉林省一直领跑单产水平;山东省紧随其后;内蒙古和黑龙江则与吉林省的差距比较明显。但是,从单产变化来看,黑龙江单产增长的幅度最大;内蒙古、河北、四川增长得也比较快。从播种面积来看,黑龙江省是名副其实的粮食生产大省,平均粮食播种面积占主产区省均播种总面积的14.2%;河南省为13.9%,位居第二;辽宁省是播种面积最小的省份,仅为主产区播种面积的4.05%,不足黑龙江的三分之一。黑龙江、河南和山东三个省播种面积总和占主产区总播种面积的36.3%;辽宁、江西、湖北三个省份的播种面积总和占主产区总播种面积的14.0%,仍略低于黑龙江的播种面积占比。2007年以来,黑龙江、内蒙古、吉林的播种面积增长较多较快,四川省是唯一播种面积减少的省份[15]。其余省份均有不同程度的增长。目前,粮食生产的重心已经由水资源丰沛的南方地区转移到水资源严重匮乏的北方地区,这种格局将进一步加剧资源约束和自然灾害威胁,不利于自然生态的平衡发展。特别是华北地区因为地表水资源严重不足,农业生产靠地下水维持,每年地下水超采高达100亿吨,局部地区出现大面积下沉现象。据有关专家估计,仅仅因为灌溉用水不足导致每年粮食减产高达2 500万吨[16]。从总体上看,我国的农田灌溉水利用系数和水分生产率仅相当于世界先进水平的60%。在全球粮食安全指数(GFSI)综合评价的113个国家中,中国位列第46位,居中上游水平。

中国粮食安全离不开世界。粮食国际贸易既是一个经济问题,更是一个政治问题。新中国成立以来,这两个因素一直在影响着中国的国际粮食贸易格局。适度进口,永远是我们不可或缺的重要选项。作为拥有14亿人口的粮食消费大国,以“适度进口”来弥补国内生产不足也是我们没有选择的选择。现阶段,供给安全已经转变为进口安全。要保障粮食总体安全,必须保证进口安全,确保买得到、买得起、运得回。“历史一再证明,封闭最终只能走进死胡同,只有开放合作,道路才能越走越宽。”[17]我们所谓的“适度进口”,一是为调剂品种结构,需要进口少量的谷物。因为就现阶段我国的粮食生产能力而言,吃饱没有问题,但要吃好就必须适度进口。二是需要进口相当数量的大豆,填补工业用粮和饲料用粮的缺口。这是我国粮食进口的主要组成部分。一方面,中国作为世界粮食消费大国,如果不能立足国内保障粮食有效供给,即使我们有足够的资本买空世界市场上的所有贸易粮食,也无法满足国内的需求。另一方面,当今世界正经历百年未有之大变局,霸权主义、单边主义、保护主义大行其道,逆全球化趋势加剧，特别是最近美国参议院罕见地通过了一项旨在全面打压中国的长达283页20多万字的《2021年战略竞争法案》,我国粮食安全治理的外部环境日趋复杂。所以,在这种境况下,我们的进口也只能是“适度”的。为了确保14亿人口的吃饭问题,我们必须以开阔胸怀和世界眼光统筹利用好国内国际两种资源两个市场,走合作开放之路,既肩负起确保国家粮食安全的历史使命,又承担起维护世界粮食安全的大国责任。

大豆被誉为“白色黄金”和“世纪作物”,具有很高的经济价值,位于世界农产品贸易金字塔的顶端。它是从药品到化妆品等数百种产品的生产原料,也在中国人的饮食结构中扮演着极其重要的角色。我们中国人所需要的动物蛋白是需要通过大豆作为牲畜、家禽乃至鱼类的主要饲料,经过腹转化,最终转化为动物蛋白,由人类食用吸收。蛋白质因其对人类健康有不可替代的功能而成为21世纪最贵的食物[18]。它对中国人的身体健康和经济社会发展更是具有不可替代的功能,因而成为中国粮食进口的第一品种。中国是世界第三大豆生产国但却是世界第一大豆进口国。世界上只有美国、巴西、阿根廷、俄罗斯和乌克兰等国能够出口大豆。在过去的20年间,全球大豆贸易高度集中,形成中国、美国和巴西“三国演义”局面。巴西和美国都是占据绝对主导地位的大豆生产国和出口国,以贸易争端前的2016/2017作物年度为例,巴西和美国总共占据全球出口量83%,分别为6 300万吨和5 900万吨,阿根廷的出口量仅为680万吨。两个国家将绝大多数大豆出口到中国,美国和巴西的出口大豆中分别有61%和77%销往了中国。这两个国家对中国的出口量占全球大豆贸易的三分之二[19]。然而,在中美贸易战和巴西、乌克兰日益亲美的背景下,中国大豆进口的不确定性凸显,促使中国必须采取寻求大豆进口多元化的新战略,以对冲中美贸易争端和巴西、乌克兰亲美失信带来的风险。按照一般的常理,解决大豆供应最根本的办法是进一步扩大国内生产,但是,大豆属于土地密集型农作物,中国人多地少且大豆与玉米主产区重合在同一纬度区间,多种大豆就只能少种玉米,非此即彼。问题是在我国的同一纬度生产玉米产量高效益也高,反之,生产大豆产量低效益也低;综合考量,种植玉米的比较优势和边际效益都是最优的。尽管如此,中国政府仍然积极推进大豆产业振兴,适时出台了《大豆振兴计划实施方案》。2018年大豆种植面积约为1.27亿亩,2019年增加播种面积1 000万亩,2020年播种面积1.45亿亩,使大豆自给水平提高了1个百分点。自2002年中国的大豆消费超过欧洲而居于全球之首以来,大豆进口持续增长,到2017年中国的大豆消费已是欧洲的6倍。有人估算,目前我国粮食隐性自给率为70%。自2017年以来,进口大豆等农产品相当于9亿亩耕地生产的粮食。今后一个时期,中国政府会持续推进大豆播种面积的增长。但是,在短期内仍然无法改变完全通过自主播种来填补大豆需求缺口的格局,因此,仍然需要依靠进口大豆或大豆的替代品来满足国内对大豆的需求。

立足国内解决粮食安全,并不是不要国际贸易,而是不能一味依赖国际贸易。我们更不能盲目认为,像我们这样的人口大国的粮食安全完全可以通过国际贸易的市场交换来解决。我们不否认,由于农业用地和资源分配不均,贸易在养活日益增长的世界人口方面所发挥的特殊而又十分关键的作用。19世纪以来,广泛开放而又十分发达的国际粮食市场,使粮食价格相对低廉而稳定,大大降低了全球粮食的平均成本,给世界各国以多渠道、多样化获得食物的机会,同时也推动了农民增加收入。但是,粮食作为具有战略性的特殊商品,进口具有不确定性和高风险性。根据FAO的调查统计,全球至少有44个国家需要进口粮食,只有约5%的国家能够实现粮食自给,粮食出口较大的国家只有10余个。美国和加拿大粮食产量占全球粮食总产量的比重超过20%[16]。中国若进口国内粮食产量的1%,就相当于粮食国际贸易量的2%。这也就是说,利用国际市场解决国内粮食安全问题的空间非常狭窄。我国的粮食安全不能寄希望于国际市场,只有立足国内,才能从容应对国际局势的风云变幻。纵观世界经济发展史,贸易的历史很长,但是自由贸易的历史却很短。从亚当·斯密和大卫·李嘉图论证自由贸易的好处,促使自由贸易从理念到实践,再到发展，并使自由贸易学说成为正统经济学的一部分,也仅有200多年的历史。就在这短短的200多年里,自由贸易仍然是一个例外,保护主义才是常态。因为贸易是否自由,并非仅仅是一个经济问题。这次席卷全球的新冠肺炎疫情就在这方面给我们也给全世界上了生动而深刻的一课。一旦有点风吹草动,一些粮食出口国就会关闭粮食贸易的大门。我们正处在世界百年未有之大变局的矛盾凸显期,国际贸易环境日趋深刻复杂。“十四五”时期,将是中国改革发展深刻变化的五年、实现战略突破的五年,也将是国际环境愈发严峻的五年、历险闯关的五年,更是国际战略环境可能发生颠覆性变化、国际粮食贸易面临前所未有挑战的五年。尤其是ADM、邦吉、嘉吉和路易达孚等四大跨国粮商垄断全球80%粮食贸易量的情形下,必将使我国的粮食国际贸易成本大大提高,甚或能会带来我们意想不到的挑战。贸易保护主义和民粹主义横行,美国对中国的战略遏制会愈演愈烈,全球政治经济形势波诡云谲。所以,我们要时刻牢记习近平总书记的告诫,确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中。中国碗要装中国粮。我们应站在时代的高度,放眼世界看未来,着力打造全球粮食安全命运共同体,积极参与全球农业治理、全球粮食治理、全球农产品供应链治理,实施粮食进口来源多元化和品种多样化并举战略,积极培育我国的全球有影响力的农产品期货市场,打造我国的国际粮食市场话语权和定价权,推进粮食产业国际化升级,防范化解各类风险隐患,积极应对外部环境变化带来的冲击挑战,提高我国农业的发展质量和发展韧性,以此增强粮食贸易关系稳定性、抵御风险能力和粮食安全战略定力,实现粮食安全治理行稳致远,社会大局稳定。

四、以大历史观把握粮食安全治理的规律与大势

“鉴往世之兴衰,考古今之得失”,是司马光为《资治通鉴》确定的主基调。司马光历史观的大智慧昭示我们:如果只关注眼前问题而忽视对历史问题的研究,就会使今天的人们在认识上、记忆上逐渐淡忘历史与现实之间所存在的内在逻辑与本质联系,由此就可能使人们在未来的某一时刻更大概率地继续重犯那些曾经犯过的错误。而关注历史、研究历史,抱有历史情怀,以大历史观把握过去的成就与失误的规律,在回望过往的基础上展望未来发展大势,就能使我们行稳致远,坚毅前行。恩格斯曾经说过:“在表面上是偶然性在起作用的地方,这种偶然性始终是受内部的隐蔽着的规律支配的,而问题只是在于发现这些规律。”[20]40中华民族拥有5 000年的文明发展史。但是,如果我们以农耕文明为起点来计算,中华民族的文明史可以上溯到更加久远的年代。据考古发现,浙江余姚河姆渡文化遗址出土的种植籼稻化石,距今已有7 000年的历史,1万多年前以水稻栽种为中心的稻作农业发端于长江中下游是农史学界和植物考古界的共识。位于燕山山脉东内蒙古赤峰市敖汉龙山文化遗址出土的种植粟(小米或谷物)的化石,距今已有8 000多年的历史，是世界旱作农业的初始地之一;安徽亳县出土的碳化小麦种子,距今已有4 000多年的历史。在全球已知的150多个小麦品种中,中国占50%以上;在甘肃、陕西一带的文化遗址中出土的菽(大豆)化石,距今已有7 000—8 000多年的历史,这在世界上是独一无二的,充分证明中国是大豆的发源地[3]。古代中国是以农业立国的,古代农业文明是灿烂辉煌的。

新中国特别是改革开放以来,中国农业的发展创造了人类社会历史上举世瞩目的伟大成就。从1949—2019年,中国人口从5.4亿上升到14亿,增长1.5倍;粮食播种面积由1亿公顷(15亿亩)发展到1.167亿公顷(17.5亿亩),增长16.7%;粮食亩产量从68千克提高到381千克,增长5.5倍;粮食总产量由1亿吨提高到6亿吨,增长5倍;人均粮食产量由208千克上升到474千克,增长1.1倍。我们以世界7%的耕地和9%的淡水,养活了占世界22%的人口,使7亿多农民解决了温饱问题。中国人民用铁的事实,粉碎了“艾奇逊的预言”。中国农村联产承包责任制的推行,迅速扭转了粮食长期短缺的局面。1949—1958年,我国粮食总产量由1亿吨上升到2亿吨,用了9年时间;1959—1978年,我国粮食总产量由2亿吨上升到3亿吨,用了整整20年时间。1978年粮食总产量为3.048亿吨,1984年达到4.073亿吨,六年间平均递增4.9%,是1949年以来粮食产量增长最快的黄金时代。中国基本解决了人民的温饱问题,农民也因此过上了温饱有余的新生活，这个史无前例的新突破，农民有了生产资料自主权,就可以根据市场需求来确定资源配置。在一定意义上讲,是市场机制的率先引入,激发了农民生产粮食的积极性、主动性和创造性。

马克思主义唯物史观是伟大的科学真理。马克思主义认为,“我们首先应当确定一切人类生存的第一个前提,也就是一切历史的第一个前提:人们为了能够‘创造历史’,必须能够生活。但是为了生活,首先就需要吃喝住穿以及其他一些东西。因此第一个历史活动就是生产满足这些需要的资料,即生产物质生活本身,而且,这是人们从几千年前直到今天单是为了维持生活就必须每日每时从事的历史活动,是一切历史的基本条件。”[21]158“最文明的民族也同最不开化的野蛮人一样,必须先保证自己有食物,然后才能考虑去获取别的东西。”[22]354很显然,马克思主义唯物史观已经非常明确地告诉我们,农业发展是一切社会发展的基础,吃饭问题是最大的社会问题。农村改革使我们解决了亿万人民吃饭这个最大的问题,农村改革使我们实现了“一个都不能少”的全面脱贫,建成了全面小康社会,创造了人类历史上的伟大奇迹。但是,对粮食安全治理中面临的潜在风险,我们不能有任何侥幸心理,不能有一点的麻痹大意,我们必须始终保持清醒的头脑,增强忧患意识,以史为鉴,居安思危,认真总结,深刻反思。我们要始终把粮食生产作为国民经济发展的重中之重毫不动摇,面对风云诡谲的国际局势,将饭碗牢牢端在自己手中。只有手中有粮,才能做到心中不慌。习近平总书记指出:“前进道路不可能一帆风顺,越是取得成绩的时候,越是要有如履薄冰的谨慎,越是要有居安思危的忧患,绝不能犯战略性、颠覆性错误。”[23]73习近平总书记的郑重告诫,就是我们制定粮食安全远景战略和长期政策的根本遵循,全党同志必须永远铭记。

早在1957年初,毛泽东同志就郑重告诫我们:“全党一定要重视农业,农业关系国计民生极大。要注意不抓粮食很危险,不抓粮食,总有一天会天下大乱。”[24]360-361“经济学研究中的一个固有难题,就是分辨诸多现象之间的因果关系。我们以为是起因的现象,有可能是结果;我们以为是结果的现象,有可能是起因。”[25]515哲学家大卫·休谟曾经说过:虽然我们能观察到一件事物随着另一件事物而来,我们却不能观察到这两件事物之间的关联。这是因为,我们无从得知因果之间的关系,只能得知某些事物总是会连结在一起,而这些事物在过去的经验里又是不曾分开过的。这样,我们才有可能从事物之间的相互关系中发现它们之间的内在的逻辑关系和因果关系;才不会把结果的结果当结果,把原因的原因当原因。这就是本文将这四大关系置于一个分析框架之中来讨论的依据之所在。粮食安全治理中的若干重大关系问题相生相克、错综复杂、因果互为,且存在着各种各样的约束和障碍,是一个复杂系统。系统问题必须用系统观来思考,用系统工程来解决。我们要以习近平总书记关于粮食安全的重要论述为根本遵循,凝聚磅礴力量,把握历史主动,锚定宏伟目标,沿着中国粮食安全治理正确方向奋勇前行。