关于《民用机场管理条例》中通用机场条款的思考

刘 贺

(武汉大学 国际法研究所,湖北 武汉 430072)

一、引言

《民用机场管理条例》于2009年7月1日施行，是《民用航空法》颁布后专门规范机场建设和管理的重要行政法规。《民用机场管理条例》首次在行政法规层面对民用机场进行了分类，区分了运输机场和通用机场并分别规范了不同规划建设、运行许可、安全运营等要求，促进和保障了民用机场的发展。但是，由于民航业的快速发展，尤其是中国通用航空业的不断壮大，《民用机场管理条例》中关于通用机场的条款已逐渐不适应行业的需要，甚至阻碍了通用机场的建设和运行，亟须作出修订。文章将从通用机场的发展情况出发，分析《民用机场管理条例》中通用机场规定的不足，通过多视角思考，提出完善《民用机场管理条例》中通用机场条款的建议。

二、通用机场发展情况

2008年底，中国共有通用机场71座，均为取得运行许可的颁证机场。2009年《民用机场管理条例》出台后，明确了通用机场的定义、规划建设、运行许可、安全运营以及环境保护等相关规定。此外，2016年《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》要求加快通用机场建设，加强通用机场整体布局规划，因地制宜推进通用机场建设，完善审核程序，推进京津冀、长三角、珠三角等地区和重点城市群的综合型通用机场建设，统筹协调发展[1]。经过各方努力，截至2021年9月，全国在册通用机场发展为355个。需要特别说明的是，此时的在册通用机场是指按照《民用航空法》《民用机场管理条例》以及《通用机场分类管理办法》《B类通用机场备案办法(试行)》等法律法规及民航规定，取得通用机场使用许可证或备案登记在册的通用机场，与2008年前71座取得机场使用许可证的通用机场有所不同①。

从通用机场分类和布局上看，A类②通用机场134座，B类通用机场221座，华北、东北、华东、中南、西南、西北和新疆七个地区的通用机场分别为56座、102座、79座、60座、25座、18座和15座。结合区域并具体细分到A1类、A2类、A3类和B类通用机场，具体详情如表1所示。

表1 各地区通用机场数座

有专家指出：“在一个经济发展较为均衡、航空产业链完整的大国，合理的通用航空规模约占航空业整体的10%～15%，通用航空飞行量占民航业飞行量的50%以上。”[2]与《民用机场管理条例》出台前相比较，目前中国通用机场增长数量有很大发展，通用航空的重要性也日益凸显。但也应该看到，对比世界上其他民航强国，中国通用机场发展还相对较为落后。例如，十几年前美国已拥有2万多座机场，其中供通用航空使用的机场数量庞大。美国机场按照所有权分类，大致分为公共机场和私人机场两类。公共机场目前有5 000多座，其中近600座机场运行定期航班，其余的4 000多座为通用机场。美国共有3 000余个县，几乎每个县都有自己的通用机场[3]，形成了覆盖面广、密度大的通用机场网络。相比而言，中国通用机场密度低，地域分布不合理。例如，中国355座通用机场中东北地区有102座，占全国通用机场总数的近30%；而西南地区、西北地区和新疆地区通用机场数量少，一、二线城市专用通用机场的数量也较少。此外，中国通用机场功能单一，目前存在的通用机场主要用于农业、林业等专业作业和飞行培训，为公众提供航空消费、公务出行、旅游等服务的机场占比较少，这也与美国形成了较大的反差。

该现状是多方原因造成的，就《民用机场管理条例》本身而言，近些年确实有些不太适应通用机场的发展，有些规定还对通用机场发展形成桎梏。因此，有必要对《民用机场管理条例》关于通用机场的规定予以完善，扫清阻碍通用机场发展的障碍，继续发挥促进通用机场乃至整个通用航空发展的作用。

三、《民用机场管理条例》对通用机场规定的不足

《民用机场管理条例》出台前，相关法律和行政法规层面都没有对运输机场和通用机场作出区分。《民用航空法》第六章也只是对民用机场作出笼统规定，没有体现出对通用机场要求的特殊性[4]42。该法第十章“通用航空”，主要是围绕从事通用航空活动的条件、设定通用航空企业申请批准程序、合同要求、环境保护及第三人责任险等方面进行规范的[5]，没有提及通用机场，甚至通用机场一词也仅出现在民航部门规章中。《民用机场管理条例》首次对民用机场进行分类，并定义了运输机场和通用机场，但是由于《民用机场管理条例》重点在于规范运输机场，对通用机场多使用参照或作出原则规定的形式。尽管实际运行中通用机场在建设标准、安全要求以及净空保护等方面都低于运输机场，但是法律法规对通用机场规定的模糊性也导致了在规划通用机场建设等很多方面又不得不依照运输机场的标准来管理的矛盾局面。结合目前实践情况，《民用机场管理条例》对通用机场规定的不足主要表现在以下方面：

(一)与上位法《民用航空法》规范不一致

《民用航空法》作为民用航空领域的“宪法性”规定，专门用一章的篇幅对民用机场进行了规定，主要包括了民用机场的定义、建设与规划、使用许可、净空保护等要求。该章共计17条规定构成后续出台的机场相关行政法规的基础和纲领。但是，如前所述，《民用航空法》没有专门对通用机场进行规定，运输机场与通用机场的二分法尚未形成，因此，该法第62条规范机场使用许可证制度时，适用对象同时包括了运输机场和通用机场。按照该思路，《民用机场管理条例》在制定时虽然进行了运输机场和通用机场的划分，但在规定机场使用许可证制度时则通用机场与运输机场相同。《民用机场管理条例》还较为细致地规范了通用机场的使用许可条件，包括有与运营业务相适应的飞行场地，保证飞行安全的空中交通服务、通信导航监视等设施和设备，以及健全的安全管理制度、符合国家规定的民用航空安全保卫条件以及处理突发事件的应急预案，配备必要的管理人员和专业技术人员等。同时，按照《行政许可法》的要求，规范了颁发使用许可证的程序③。

2018年12月29日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议审议通过了《关于修改〈中华人民共和国劳动法〉等七部法律的决定》，其中包括了对《民用航空法》机场使用许可制度的修改。经过修改，只有对公众开放的民用机场(包括运输机场和通用机场)，才在取得机场使用许可证后方可开放使用，其他民用机场按照规定进行备案即可。这一规定大大减轻了通用机场的取证负担。一些专门从事作业飞行的通用机场可以不再通过申请行政许可取得许可证，而是仅备案即可开展生产经营活动。由此可见，《民用机场管理条例》要求通用机场取得机场使用许可证的规定已经与上位法不符，需要进行调整。

(二)落后于通用航空发展实践

《民用机场管理条例》第2条提到，民用机场分为运输机场和通用机场，并在附则部分进行定义。运输机场被界定为为从事旅客、货物运输等公共航空运输活动的民用航空器提供起飞、降落等服务的机场。通用机场则是指为从事工业、农业、林业、渔业和建筑业的作业飞行以及医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、教育训练、文化体育等飞行活动的民用航空器提供起飞、降落等服务的机场。这两条定义主要来源于《民用航空法》对公共航空运输和通用航空的定义④。从两类机场的定义可以看出，运输机场和通用机场所提供的服务是不同的，他们所能起降的民用航空器也是有区别的。通用机场一般只能起降小型飞机、轻型飞机、直升机等民用航空器，不能起降用于旅客和货物运输的大型民用航空器[4]229。

但是，当初《民用航空法》制定的时候，通用航空业务种类不多且发展缓慢，全国通用航空企业一共才29家，使用航空器303架。因此，当时的立法是在参考苏联航空法和日本航空法的基础上，采用了排除+列举的方式对通用航空进行定义，将公共航空运输以外的民航活动统称为通用航空，同时列举工业、农业等作业飞行以及海洋监测、文化体育等飞行活动。这种定义方法反映出通用航空活动形式多样的特点和中国民用航空活动以运输航空为主导的现状[6]。然而，通用航空发展至今，通用航空活动的种类远远超出了1995年通过的《民用航空法》中列举的情形，短途运输、空中游览、体验飞行等新业态的出现证明原有的列举式定义已不合时宜。2016年中国民用航空局(以下简称“民航局”)起草的《民用航空法》修订征求意见稿(以下简称“《民用航空法》修订稿”)中虽然保留了国际通用的排除法的通用航空定义方式，但是已经删除了列举的方式[7]。因此，《民用机场管理条例》对通用机场的定义也需要修订完善。

(三)对运输机场和通用机场未做有效区分

虽然《民用机场管理条例》在总则部分区分了运输机场与通用机场并在随后的使用许可制度中做了区别规范，但是在第三章“安全和运营管理”和第四章“安全环境保护”中都没对二者进行区分，而是做了统一规范。例如，在“安全和运营管理”一章中，《民用机场管理条例》规范了民用机场专用设备的管理制度，要求民用机场专用设备应当符合国家规定的标准和相关技术规范并经民航局认定的机构检验合格后，方可用于民用机场。但是，民用机场专用设备的适用范围并未区分运输机场或是通用机场。此类设备一般是指在民用机场内使用，保障机场运行、航空器飞行和地面作业安全的航空器地面服务设备、目视助航及其相关设备和其他地面服务设备等⑤。把用于运输机场的程序复杂的设施设备，如旅客登机桥、行李处理系统要求，与用于通用机场的设施设备等同起来，显然是不合理的。又如，在“安全环境保护”一章中，《民用机场管理条例》对净空保护、电磁环境、航空器排放与噪声方面的要求也未区分运输机场和通用机场。对于一些从事作业飞行或处于边远地区的通用机场来说，“一刀切”式的规定，显然也是要求过高。

除此之外，《民用机场管理条例》在第二章建设与使用中虽然对运输机场和通用机场做了区别规范，但是详略也不一样。例如，《民用机场管理条例》用了八条的内容细化运输机场的场址、新改扩建、总体规划和专业工程等方面的要求，但仅用一条“通用机场的规划、建设按照国家有关规定执行”来规范通用机场的规划建设。《民用机场管理条例》出台前，通用机场具体的建设审批程序与运输机场基本相同，过于严格。这在一定程度上制约了通用机场乃至通用航空的发展。为满足通用航空发展需要，中国建设了一些临时机场，或称为临时起降点，主要用于直升机、石油平台等执行临时性的飞行任务。由于临时机场不属于民用机场，一般也不用申请机场使用许可证，因此其管理审批程序、管理要求相对于通用机场更加简化。与此同时，通用机场规划建设管理制度改革也在与《民用机场管理条例》制定同步进行，但彼时尚未形成清晰成熟的改革方案，因此相关制度未能纳入到《民用机场管理条例》制定中。《民用机场管理条例》出台十二年来，通用航空得以飞速发展，另外，相关改革试点也取得成果，因此当下可以对这些原则性规定作出细化规范。

四、完善《民用机场管理条例》中通用机场规定的思考

(一)落实《民用航空法》机场及通用航空修订内容

《民用航空法》自1996年施行以来，共进行6次 修订，均属于对部分条款的修改，并未进行系统性全面修订。2016年，民航局完成了对《民用航空法》的全面修订并公开征求社会意见。《民用航空法》修订稿对民用机场一章的十七个条款全部进行了修订，并细分为一般规定、运输机场、通用机场三节。在法律层次区分了运输机场与通用机场，完善了顶层设计；主要内容包括在规划建设、使用许可、净空要求以及相关收费规定等方面，都进行区分规定，不再进行“一刀切”式的统一规范。经过不断修改完善，该修订稿已报送国务院，目前正在接受司法部的审查，审查通过后将按照程序报送全国人民代表大会常务委员会审议。

《民用机场管理条例》修订按照立法程序要经过民航局内部审查、报送国务院审查两个阶段，修订完毕的时间很可能晚于《民用航空法》修订稿通过的时间。因此，《民用机场管理条例》修订中应当注意吸收借鉴《民用航空法》已经确定的修订内容并加以细化规定。当《民用航空法》修订审议通过后，《民用机场管理条例》修订版也能及时公布，便于涉及通用机场的内容落地实施。

除民用机场一章外，还应注意《民用航空法》修订稿其他涉及通用航空的修订，如对通航定义的修订，《民用航空法》修订稿已经将现行第145条中“包括从事工业、农业、林业、渔业和建筑业的作业飞行以及医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、教育训练、文化体育等方面的飞行活动”删除，仅保留了“通用航空，是指使用民用航空器从事公共航空运输以外的民用航空活动”的规定。这对于依据该条进行通用机场定义的《民用机场管理条例》，将会带来直接影响。《民用航空法》2018年修改部分条款时引入了“对公众开放的民用机场”概念，坚持运输机场与通用机场二分法的同时，在行政许可或备案的主体上区分是否对公众开放。因此，这些变化都应当在《民用机场管理条例》修订中予以衔接，对通用机场概念重新描述，不再以列举通用航空具体形式的方式进行定义。

(二)做好与其他行政法规中通用航空相关内容的衔接

《民用机场管理条例》是专门规范民用机场建设和管理的行政法规，但并不能够囊括这一领域的全部相关内容，与机场相关的安全保卫以及民用航空器事故调查就不在《民用机场管理条例》规制范围之内。与机场相关的安全保卫内容主要在国务院1996年专门制定的《民用航空安全保卫条例》中规定，而民用航空器事故调查相关内容则是考虑制定一部专门的行政法规予以规范。

1.做好与《民用航空安全保卫条例》中通航机场安保要求的衔接

《民用航空安全保卫条例》制定于1996年，第2条 规定适用于中华人民共和国领域内的一切民用航空活动以及与民用航空活动有关的单位和个人。涉及民用机场的安全保卫方面，与现行《民用航空法》一样，《民用航空安全保卫条例》也没有区分运输机场和通用机场，而是“一刀切”式地要求所有民用机场制定安保方案、实行安保措施。具体来说，在第三章“民用机场的安全保卫”中，对运输机场与通用机场设置相同的开放使用安全保卫条件，采取相同的控制区管理制度，对停场航空器要求同样的警卫制度，这显然是不合理的。规范通用机场的安全保卫工作不能照搬已有的运输机场相关立法与标准，否则通用机场投入的成本过高，超出了收益，不利于通用航空的正常发展;但通用航空涉及面广，而且被利用的风险日益增加，采用宽松、自愿的管理政策可能会导致巨大的隐患，因此，需要结合通用航空安保工作，选择合适的切入点与关键要素，确保立法的有效性[8]。例如，一座仅在森林中执行农林喷洒任务的不对公众开放的通用机场的安保要求，与北京首都机场这样的大型运输机场的安保要求，显然存在着较大的差别。

《民用航空安全保卫条例》由于种种原因，目前还处于修订推进阶段。由于其与《民用机场管理条例》同为国务院行政法规，根据新法优于旧法的一般原则，《民用机场管理条例》修订中一方面可以适当对通用机场安全保卫规定作出原则性规定，授权民航局制定专门的规范通用机场安全保卫的规章，另一方面通过部门规章细化通用机场安全保卫要求。

2.做好与《民用航空器事故调查条例》中适用于通用机场的规定的衔接

民用航空器事故调查直接关系到事故原因的确定和事故的预防，是民航安全管理中的重要一环。为了规范民用航空器事故调查工作，预防同类事故的再次发生，2019年民航局起草了《民用航空器事故调查条例》，拟以行政法规的形式制定施行。其中对“民用航空器事故”界定为：“是指从任何人登上民用航空器准备飞行直至所有这类人员离开航空器为止的时间内，或在机场内发生的与航空器有关的事件。”与《民用航空器事故调查条例》相关的还有2007年国务院公布并施行的《生产安全事故报告和调查处理条例》。《生产安全事故报告和调查处理条例》也详细规定了事故的等级，划分标准主要为死亡或重伤人数以及直接经济损失数额。《民用航空器事故调查条例》借鉴了这一标准，死亡或重伤人数与《生产安全事故报告和调查处理条例》保持一致，但直接经济损失数额标准上，没有采取直接规定具体数额的方式，而是结合民用航空器特点，以最大起飞重量为划分依据，不同航空器修复费用占同类型新航空器价格比例为具体标准。

以上两部行政法规虽然在事故等级划分标准上有所不同，但《生产安全事故报告和调查处理条例》目前适用于所有事故，所有在民用机场发生的事故报告和调查处理需要适用；《民用航空器事故调查条例》则是适用于中国境内发生的航空器事故的技术调查工作(现在草稿的写法)。《民用航空器事故调查条例》目前已基本完成起草，很快将报送国务院审查，未来凡是在机场内发生的航空器有关事件，均需要适用。因此，《民用机场管理条例》在修订过程中，有关机场运行安全的规定涉及事故报告和调查处理的，应当考虑上述两部行政法规的适用，选择直接适用，或是根据民用机场自身特点，作出例外性规定。同时，更要考虑运输机场与通用机场的不同，设置不同的事故调查和报告程序、要求。

(三)引领民航部门规章的制定与修订

1.机场规章中运输机场与通用机场逐步分离

民航现行有效部门规章共计106部，分为行政管理、航空器适航、飞行运行、空域空管、运输规则、安全保卫以及机场相关等十余个子项目。其中与机场相关的规章主要是机场建设、使用许可、专用设备等，具体如表2所示。

表2 民航立法领域与规章名称

从规章名称可以看出，机场规章体系是围绕运输机场而设置的，根据运输机场的特点，规范所有民用机场的建设、使用及运行。以1998年制定的《民用机场使用许可规定》为例，该规定仅在第2条规定了民用机场分为运输机场和通用机场，全篇也仅在此处提及通用机场一词，后面关于申请使用许可证的条件等方面，均未做区分，而是以民用机场为管理对象。2005年修订了该规定，在许可条件作出了区分。第19条第1款规定了申请运输机场使用许可证应具备十个具体条件，而第2款规定了申请通用机场使用许可证的，仅具备其中六个具体条件即可。同时在通用机场的命名上，也与运输机场不同。但从整体架构和篇幅上来看，该规定仍然以运输机场为主。2018年再次修订该规定时完全删除了通用机场相关规定，并将名称修改为《运输机场使用许可规定》。类似情况在修订机场建设方面的规定时也出现过，如2004年制定的《民用机场建设管理规定》虽然在第2条区分了运输机场和通用机场，但是全篇均以运输机场为对象，仅在附则中规定通用机场工程的规划与建设参照执行；2016年修订了该规定，但与通用机场相关的规定未做修订，仍然规定参照执行；2018年再次修订该规定时，与前文提到的修订使用许可的规定一样，也完全删除了通用机场相关规定并将名称修改为《运输机场建设管理规定》。

由此可见，机场相关规定基本都经历了先是统一规范运输机场和通用机场，然后再到删除通用机场相关规定的过程——即不再将运输机场的严格要求适用于通用机场。然而，不能忽略的是，简单的删除给具体适用带来了无法可依的局面，导致通用机场的建设方、运行方不知道按照何种规定依法开展工作。

2.国家政策加大对通用航空发展的支持

为解决通用机场规定套用运输机场的问题，民航局于2017年制定并发布了《通用机场分类管理办法》，这是落实通用航空监管“放管结合、以放为主”发展思路的创新性制度设计，是摆脱运输机场监管模式，促进通用机场发展的重要举措[9]。该办法一方面放松了行政许可要求，另一方面强化了安全管理要求。在审批流程上，由原来的50多个环节压缩至不足10个，将通用机场建设所需的选址审批、预可研审批、初步设计审批、行业验收、飞行程序审批、试飞、颁证等流程大大简化，只保留了对场址审核的要求，其他不做强制规定。对于非载客飞行的机场，流程则进一步简化。需要特别说明的是，民航领域首次应用了告知承诺制，对于B类通用机场，不再采取典型的行政许可程序，而是机场运营人按附件提供的固定格式提交申请作出承诺，即可取得相应使用许可证。

在安全管理上，主要体现在对通用机场运营技术条件、设施设备和信息报告等几个方面的要求，并通过附件对通用机场消防能力进行更加严格而且具体化的要求，残损航空器搬运也是首次增加的内容。同时以机场使用手册为抓手，客观上需要足够且有资质的专业人员进行手册编写及后续运行保障。

值得关注的是，《通用机场分类管理办法》创新了机场分类标准，首次提出了对公众开放的理念，以是否对公众开放将通用机场分为A、B两类。这一分类标准在实践中得到良好的反馈，并在2018年《民用航空法》修订时予以采纳，未来《民用机场管理条例》修订也将沿用这一分类标准。

3.通用航空法规体系明确了通用机场的地位和发展方向

由于通用航空运行和管理的特殊性，当前“通用航空法规体系还存在着系统性不强、政策衔接不顺畅、标准过高或标准模糊等针对性不强的问题，此外涉及通用航空的要求散见在多个法律文件中”[10]。2019年初，民航局发布了《关于推进通用航空法规体系重构工作的通知》，研究制定了通用航空法规体系重构路线图，形成了通用航空业务框架和通用航空法规框架(以下简称“两个框架”)。两个框架是开展中国民航通用航空政策法规体系重构的总体性文件，明确了未来一段时间中国通用航空整体政策走向、立法思路和制度设计需要遵循的基本原则和具体要求[11]。

通用航空业务框架，首次以经营能力和运行能力两个维度对通用航空活动进行分类，交叉形成了47个不同模块，实现市场和安全两类管理事项独立管理。机场、安保和空管三个专业的具体要求，也分为严格程度不同的级别，对应不同的管理要求，然后再细化到47个模块中，实现了对不同模块的通用航空活动的差异化管理。

通用航空法规框架是通用航空业务框架的立法转化，通过具体规章的立改废工作，将业务框架中的具体要求落实到规章中。在通用机场领域，拟新制定一部《通用机场管理规定》，在《通用机场分类管理办法》的基础上，进一步调整优化通用机场分类分级方式，明确各类各级通用机场全生命周期内建设管理、使用许可及备案、运营管理各个阶段的行业管理要求，填补通用机场管理规章的空白。

(四)完善《民用机场管理条例》对通用航空的规定

《民用机场管理条例》2009年颁布实施后，与民用机场相关的民航规章按照《民用机场管理条例》要求不断制定或修订。在运输机场方面，陆续完成了机场建设、行政许可、安全运行等方面的完善工作。对于通用机场则是通过出台《通用机场分类管理办法》《B类通用机场备案办法(试行)》等规范性文件，制定修订《通用机场选址规范》《通用机场建设指南》等标准，弥补这一领域的空白。同时，着手起草《通用机场管理规定》，在规章层面予以规定。《民用机场管理条例》作为部门规章的上位法，应当在体系架构、规范内容等方面体现出引领作用。《民用机场管理条例》修订过程也应当体现出部门规章近年来的修订成果，将通用机场相关试点成果固化到《民用机场管理条例》中。

《民用机场管理条例》原有的篇章结构经过实践证明是行之有效的，有关通用机场的规定可以予以保留。总体而言，可以考虑以下五个方面：一是对于第一章总则，运输机场和通用机场两分法应予保留，但也要引入《民用航空法》已经修订的有关通航的内容，以及《通用机场分类管理办法》中已经试点的对公众开放与否的概念，包括正在制定的《通用机场管理规定》中以“是否对公众开放”作为通用机场分类标准的要求。二是对于第二章“民用机场的建设和使用”，应当进一步细化通用机场的建设要求，不能仅做原则性规定。尤其是通用机场规划和建设审批权限已下放至地方政府，更要立足《民用机场管理条例》是国务院行政法规的特点，明确规范地方政府与民航局各自职责。使用许可部分应当明确通用机场申请使用许可证的条件，还要将告知承诺制这一改革成果在行政法规中予以明确。三是对于第三章“民用机场安全和运营”，可以保留运输机场为主的特点，但应当正视通用机场安全运行的特点，适当放宽要求，或者仅规范通用机场运行中不可逾越的“底线和红线”，具体要求由部门规章进行规定。四是对于第四章“民用机场安全环境保护”，考虑到《民用机场管理条例》侧重于行业管理，此次修订应当延续地方政府对安全环境保护的职责，同时还要适当在该章作出运输机场和通用机场区别要求的原则性规定。但值得注意的是，落实该章的规定主要还要依靠地方立法及地方政府规章，即《民用机场管理条例》还要体现对地方规章的引领作用。五是对于第五章“法律责任”，仍然是按照《民用机场管理条例》义务性条款的规定，规范相关行政处罚，但应根据违反通用机场管理的具体情形(区别于依照运输机场要求)，设置相应的罚则。

此外，对于《民用机场管理条例》附则中涉及通用机场定义的条款，在落实《民用航空法》相关修订的前提下，充分考虑通用航空经营方式的灵活性和创新性，不再采用列举式而运用概括其要点的方式进行界定，为相关民航规章的制定留出空间。

五、结语

《民用机场管理条例》施行十二年来，民用航空发展迅速，运输机场与通用机场的区别也愈发明显，尤其近十年的时间里，无论规划与建设的主体，行政许可的程序和形式，还是安全运行的要求，通用机场经历了完全不同于运输机场的发展轨迹和发展方向。因此，《民用机场管理条例》关于通用机场的条款，已经不能满足通用机场实践发展需要，亟须进行修订。《民用机场管理条例》修订则为通用机场的规范提供了良好契机，落实《民用航空法》相关规定，衔接其他行政法规关于通用机场的要求，引领民航规章未来发展方向和内容，同时还可以将改革试点取得的成果固化到法规中，最终促进通用机场的建设和使用，保障通用航空的安全快速发展。

注释：

① 2008年前，通用机场需按照运输机场使用许可证申请、审查程序，取得使用许可证，标准较高，程序复杂。目前，通用机场可以选择申请通用机场使用许可证，与运输机场使用许可证相比，标准更低，还可以选择备案成为通用机场，程序更为便捷。

② 关于通用机场A、B类的划分，参见《通用机场分类管理办法》第3条：通用机场根据其是否对公众开放分为A、B 两类。A 类通用机场：即对公众开放的通用机场，指允许公众进入以获取飞行服务或自行开展飞行活动的通用机场；B 类通用机场：即不对公众开放的通用机场，指除A 类通用机场以外的通用机场。

③ 相关程序要求，参见《民用机场管理条例》第19条：通用机场投入使用的，通用机场的管理者应当向通用机场所在地地区民用航空管理机构提出申请，并附送符合本条例第18条规定条件的相关材料。地区民用航空管理机构应当自受理申请之日起30个工作日内审查完毕，作出准予许可或者不予许可的决定。准予许可的，颁发通用机场使用许可证；不予许可的，应当书面通知申请人并说明理由。

④ 参见 《民用航空法》第91条：公共航空运输企业，是指以营利为目的，使用民用航空器运送旅客、行李、邮件或者货物的企业法人。第145条：通用航空，是指使用民用航空器从事公共航空运输以外的民用航空活动，包括从事工业、农业、林业、渔业和建筑业的作业飞行以及医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、教育训练、文化体育等方面的飞行活动。

⑤ 《民用机场管理条例》并未规定民用机场专用设备的定义，相关定义参见《民用机场专用设备管理规定》第2条：本规定适用于中华人民共和国领域内民用机场专用设备的检验、使用和安全管理。本规定所称民用机场专用设备(以下简称“机场设备”)，是指在民用机场(含军民合用机场的民用部分)内使用，保障机场运行、航空器飞行和地面作业安全的航空器地面服务设备、目视助航及其相关设备和其他地面服务设备等。机场设备目录见本规定附录。