乡村振兴战略下农业领域公私合作模式探析

闻 雯

（河海大学法学院，南京 211100）

党的十九大报告首次提出了乡村振兴战略，这是为化解十九大所指出的中国社会主要矛盾问题而提出的有针对性的解决方案。在中国宏观基本矛盾改变的形势下，不平衡不充分发展问题在农业农村方面尤为凸显，一方面乡村的经济发展、技术现代化水平、劳动收入以及公共服务设施建设方面都与城市存在较大的差距，另一方面乡村不同地域之间也存在一定的差距。因此，解决农业农村问题对解决发展不平衡不充分问题和满足人民日益增长的美好生活需要具有重要的现实意义。乡村振兴战略的提出和实施，为解决农业农村问题构建了及时的、系统的、整体的规划和进程，为解决现存问题提供了有针对性的可行对策。

公私合作模式下，政府与社会资本是共担风险、共享收益的伙伴关系，私营部门利用自身的优势来弥补政府在财政、效率等方面存在的局限性，共同为基础设施建设和提供公共服务进行“质”和“量”的提升。而农业领域公私合作则是指在农业领域生产力发展、基础设施建设、公共服务保障等环节中，形成公共部门与私营部门的合作。乡村振兴背景下，政府需要为实现农业领域的发展付诸努力，但基于农业领域发展特有的属性，仅依靠公共部门一方的投入是远远不够的，需要有另一方主体来缓解政府由于自身局限性所面临的难题，因此，农业领域公私合作模式就有其存在的必然性。通过公私合作模式解决农业领域所面临的难题，扫除乡村振兴计划实施进程中的障碍，是进一步促进农业农村现代化根本目标实现的必然要求。

1 乡村振兴战略下发展农业领域公私合作的必要性

1.1 满足农业发展的资金需求

在乡村振兴背景下，农业农村领域需要消除在基础设施建设和公共服务提供等方面存在的滞后性，并且农业本身就是一个庞大的体系，内含诸多环节，因此资金需求量大是农业领域发展的一个显著特点。随着现代农业的持续发展，农业发展不再拘泥于传统的生产方式，开始追求现代化的生产方式和优质品种，农业领域大规模的产业化、信息化也逐渐兴起，农业基础设施需要更新改造，进一步导致农业领域投入增多、资金需求量增加，需要多元化、多层级的投资渠道来增加对农业的投资［1］。在农业领域资金投入规模急剧增加的情况下，仅依靠农户自身能力和政府财政支持不足以缓解农业领域所面临的巨大经济压力，政府必须全面履行经济职能，发挥引领和推动的作用，鼓励社会资本注入农业领域，与社会资本达成长期合作的伙伴关系，才能进一步满足农业发展巨大的资金需求。

1.2 进一步推动效率的提升

首先，公共部门与私营部门的目的是不同的，政府是为了实现公共利益和履行行政职能，而私营部门主要是为了实现个体利益。追求利益的不同导致公共部门与私营部门对效率的追求程度存在差异，相较于政府，私营部门为了尽快实现个体利益往往具备提高效率的内在动力。在公私合作模式下，这种不同的利益诉求可以博弈到一种平衡状态［2］，在追求双方主体利益的基础上为实现高效率提供保障。其次，政府和私营部门在追求效率的能力方面存在差异。在农业领域进行基础设施建设和提供公共服务等方面，私营部门往往具备更高的专业化程度，可以为农业发展提供更有效的技术支持和经验指导，从而兼顾质量和速度。在农业领域引入公私合作的模式，能够进一步推动效率的提升。最后，资金需求得到满足后，如何最大化地有效利用社会资本和农业资源是一个亟需解决的问题。公私合作模式的核心要义是依靠政府和社会资本双方的力量来提高利用效率，实现社会资本和农业资源的应用价值及经济效益最大化。

2 农业领域公私合作模式发展现状及规范依据

2.1 农业领域公私合作模式发展现状

目前，农业领域公私合作模式已经开启了实践历程，但仍然处于探索阶段。根据全国PPP综合信息平台管理库项目2020年10月报的统计，截至2020年10月末，农业领域的PPP项目数累计达76个，项目总体投资额为723亿元，签约落地项目数为43个，签约落地项目投资额为406亿元。从现实状况来看，农业领域公私合作项目落地实施的比率较高，而且表现在农业领域发展的各个环节之中。首先，农业领域基础设施建设的缺失是阻碍农业发展的短板之一，因此，中国农业领域公私合作模式开展了一系列基础设施建设项目来推动农业的快速发展，其中包括农业信息化、动植物保护、育种基地等方面的基础设施建设。其次，农业农村发展过程中所产生的环境破坏问题也是亟需解决的问题之一，实施乡村振兴战略不能以破坏生态环境为代价，因此，在农业领域生态环境保护方面还需要采取进一步的措施。现阶段，中国在污水处理、土壤修复、垃圾转运及处理等方面开展了PPP项目，为统筹兼顾农业发展和环境保护提供了更有力的保障。此外，随着传统农业向现代农业的转变，中国农业生产管理方式正朝着集中化、规模化的方向发展，这种日益明显的趋势也对公私合作模式在农业生产领域的应用产生了重要影响。目前，农业生产领域的发展由政府指导、企业运作，建设了一系列农业PPP项目，进一步推进农业现代化进程。利用公私合作的模式，既有利于政府盘活资产、缓解财政压力，也提升了公共服务的质量，形成了多方合力改善农业发展的良性循环。

现阶段，公私合作模式已经覆盖了农业发展的多个领域，诸多项目已经落地实施。除了农业发展过程中比较常规的项目外，还有许多潜在的项目值得进一步探索，如田园综合体、休闲农业和乡村旅游等层面，都存在建设公私合作项目的潜在价值。农业领域发展公私合作模式，有利于共同实现农业领域的生态效益、社会效益和经济效益，进一步促进乡村振兴战略的深化发展。

2.2 农业领域公私合作模式的规范依据

公私合作模式在农业领域推广应用，应建立在国家政策支持的基础之上。2016年，国务院发布了《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》，为推广农业领域公私合作发展、撬动社会资本进入农业农村领域提供了中央层面的纲领性政策。之后，国家发展和改革委员会、农业部又陆续发布了《关于推进农业领域政府与社会资本合作的指导意见》《关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见》等指导性文件［3］，从政策方面逐步确立要聚焦农业重点领域发展公私合作模式，重点引导和鼓励社会资本参与农业公共产品和服务供给，从而进一步推动农业现代化进程。

在实施一项新型发展模式获得成效并趋于稳定之后，需要通过法律加以规制。法律规则发挥其强制性的规范作用，可以使行为实施更加具备可预测性，使得新型模式的发展更具有稳定性和可持续性。农业领域在发展公私合作模式的进程中，涉及主体、资金以及土地等方面，还存在诸多问题。中国现阶段涉及农业领域公私合作模式的法律规范主要存在于《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国土地管理法》等法律中［4］，这些法律规范构成了农业领域公私合作模式运行的依据。

3 农业领域公私合作模式运行面临的困境

3.1 缺乏完善的法律规范体系

现阶段，对于农业领域公私合作模式，中国尚未制定专门的法律进行规制，有关农业领域公私合作的法律规范内容主要存在于其他领域的法律、部门规章和其他规范性文件中，而且主要是一些纲领性政策文件［5］，这类文件主要包含一些原则性内容，可以发挥宏观指导作用，但一般不具备强制执行力。同时，由于规制农业领域公私合作模式的法律规范效力层级过低，缺乏统一立法，在解决农业领域公私合作项目运行中所产生的问题时会存在较大的局限性。因此，在农业领域公私合作模式下，政府应当回归其“谦抑性”的权利属性［6］，利用法律制度进一步规制公权力的行使。对于一些发挥指导作用的政策性文件，由于其不具备法律的稳定性和强制性特点，可能会随着部门领导的更迭而不断更新，导致私营部门对自身的投资行为所能带来的收益缺乏可预测性，同时也增加了私营部门投资的风险，在一定程度上会打击社会资本投资的积极性。

3.2 政府角色定位不明

公私合作模式中强调公私双方的合作关系，因此公私合作模式下要求政府的角色定位进行转变，由传统的农业领域基础设施和公共服务的垄断提供者转变为合作者、监管者等多重角色［7］。政府角色定位的转变决定了政府对私营部门不能再维持传统高位行权的状态，政府需要审慎行使权力，厘清权力边界，正当且适度地干预公私合作项目。但是在农业领域公私合作的实际操作中，仍然存在政府角色定位不明、权责混乱的问题［8］。在农业领域公私合作项目开展过程中，虽然政府已经突破了传统“官本位”思想的禁锢，在与私营部门的互动过程中尽量将双方主体置于平等的地位上，但政府权力越位、缺位的现象仍然时有发生，使得私营部门参与农业领域公私合作项目时谨小慎微甚至是望而却步，不利于公私合作模式的顺利运行。

3.3 缺乏充足且持续的资金支持

资金的持续提供和充分满足是保证农业领域公私合作模式顺利运行的关键因素，但是实践中资金供不应求仍然是农业领域公私合作项目面临的难题。公私合作模式本身就是一种融资模式，是政府向社会资本的融资行为［9，10］。在公私合作模式下，维持农业项目开展的资金由政府与社会资本共同承担，但作为资金主要来源的政府财政以及社会资本都无法为其提供稳定且充足的资金。

一方面，从政府财政的角度来看，部分地方政府自身财政存在收入不足、债务增加的问题，能够投入农业领域的资金有限，基于政府财政自身的局限性，也难以持续稳定地向农业项目注入资金。另一方面，从社会资本的角度来看，农业项目具有风险大、周期长且收益低等特征，导致社会资本投资农业项目的关注度和积极性并不高。首先，社会资本进入农业领域需要面临不能预测的自然灾害等风险，相关风险会降低农业项目对社会资本的吸引力。其次，农业领域公私合作项目投资周期长，需要投资者具备足够的耐心和信心等待投资回报，并且大部分农业项目最终能够收获的利润并不能满足投资者的期待，这也会削弱社会资本投资农业项目的积极性。最后，农业领域公私合作模式所追求的社会效益高于直接经济效益［11］，这与私营部门更加关心个体利益的初衷是存在冲突的，短期内不能为私营部门带来现实利益，使得社会资本进入农业领域时存在更多的顾虑。政府财政水平的局限性和农业领域融资不成正比的风险性和效益性，使得农业项目对社会资本的吸引力不足，距离充分满足农业项目的资金需求仍有一定差距。此外，私营部门自身也面临着难以预测的经营风险。由于农业项目周期长、资金需求量大，对参与进来的社会资本的动力和能力都存在较高的要求，但在农业领域公私合作项目的实际操作过程中，部分社会资本自身运营陷入困境甚至失去继续投资的能力，导致公私合作项目只能被迫终止，无法形成长期的项目合作机制，这是导致其缺乏持续性供应的重要原因之一。

3.4 农业领域公私合作项目用地困境

在农业领域公私合作项目开展过程中，土地使用问题是其中的重点和难点之一。为保证项目顺利运行，必须及时提供土地，但在现行的制度下，项目土地获取和使用方面仍然存在诸多问题。首先，针对土地的法律政策存在滞后性，无法与社会资本的投资需求相匹配。其次，公益性和经营性的农业PPP项目分采征收和流转2种不同的土地获取方式，但在实际操作中仍然存在土地获取方式界限模糊、土地征收补偿标准低的现象，导致农业领域公私合作用地存在诸多问题，农业项目无法顺利推进。

4 农业领域公私合作模式的完善途径

公私合作模式的广泛应用在满足农业发展需求层面发挥了重要的作用，同时也推动了乡村振兴战略的贯彻落实。目前，中国围绕农业领域公私合作模式实施了一系列制度设计，但是现行制度下仍然存在一定问题，需要进一步完善公私合作模式，以促进其保持良好的发展势头。

4.1 提高涉及农业领域公私合作的立法层级

公私合作模式在农业领域广泛运用的背景下，结合农业项目周期长、资金需求量大、风险不可控的特点，需要对农业领域公私合作双方，尤其是社会资本一方，提供有效的法律保障。但是，目前涉及农业领域公私合作的法律效力层级低，各种规章制度之间存在冲突，使得公私合作项目的开展实施以及纠纷解决缺乏权威的法律依据。因此，应当在条件成熟的情况下，出台专门针对农业领域公私合作的法律，提升其公私合作层面的立法层级，可借鉴国内外有益的经验，构建专业化的法律规范体系，为农业领域公私合作过程中产生的纠纷提供解决方法，确保公私合作项目的实施有法可依、有章可循。

4.2 明确农业领域公私合作模式中政府权力边界

农业领域公私合作模式运行的背景下，公私双方采用契约的方式实现各自所追求的社会利益和个体利益，政府职能定位与以往相比有所转变，政府权力的介入和限制也应当具备更加明确的界限。首先，应当以实践中的需求为基础完善相关的法律依据，从中央和地方2个层面，以立法的手段进一步明确政府权力划分，协调各部门职能最大限度的贯彻落实。其次，可以通过建立政府权力清单的方式进一步推进政府权力在农业领域公私合作进程中的合理使用［12］。政府权力清单的构建必须要遵循限制权力使用的基本原则，明确政府在与社会资本合作过程中所拥有的权力范围以及与之相对应的责任承担，为农业领域公私合作模式中政府权力的正确行使和社会资本权益的有效维护提供保障。

4.3 保障农业领域公私合作模式中资金供给的充足和持续性

针对农业领域公私合作模式中资金供给不足的情形，一方面，政府应当在避免发生财政风险的前提下加大对公私合作项目的资金支持力度，对项目运行的财政投入要提前进行规划并保证专款专用。另一方面，政府应当根据现实需求制定相应的政策以解决公私合作项目面临的资金不足的困境。农业领域公私合作项目缺乏吸引力是资金紧张的重要原因之一，要解决这一难题，政府就要为社会资本的进入营造更好的投资环境，需要从多个方面努力。政府可以通过制定涉及政府担保、税收减免、补贴等多方面的优惠政策，构建更加完善的投资回报机制，确定更加合理的出资比例，为社会资本提供更多的保障，让私营部门认识到投资农业领域公私合作项目的可行性，从而增强社会资本投资农业领域的信心，提高农业领域公私合作项目对社会资本的吸引力。此外，为了能够进一步实现农业领域公私合作项目资金供给的可持续性，应当在一定程度上增加合作双方的违约成本，以防当事人随意中止合作从而妨碍项目的顺利运行，可以项目合同条款的形式完善相关的内容。

4.4 深化相关土地制度以支撑农业领域公私合作模式发展

在“三权分置”改革背景下，应当进一步完善相关土地制度以满足农业领域公私合作模式发展的需求。土地问题的及时解决是推动农业领域公私合作项目顺利运行的必备要素，因此，为满足项目用地需求，土地政策的完善应当以盘活农村闲置土地为价值导向。此外，应当进一步完善征收征用集体土地的补偿标准，综合考虑国家、集体和个人利益，为征收征用土地确定更为合理的标准，改变征收标准普遍偏低的现象。

5 小结

农业领域公私合作是将公共资源和私人资源有机结合的创新发展模式，政府与社会资本合作形成与农业领域独特性相匹配的新型模式，达成社会效益和经济利益兼顾的效果，从而推动乡村振兴战略的贯彻落实。但在实践中农业领域公私合作模式运行仍然存在诸多问题，从法律层面对其进行规制，能够为农业领域公私合作模式的顺利运行提供有效保障。从法律规范和政策支持方面进行改革，以兼顾社会利益和个人利益为价值导向，依法消除农业领域公私合作模式发展面临的法律效力层级低以及资金、土地等方面的制约因素，形成公共部门与私营部门互利共赢的局面，以期为农业领域公私合作模式的运行营造良好的环境，真正助力乡村振兴战略的有效实施。