论构建监察案件刑事立案程序的必要性

摘要：《监察法》的贯彻实施，为职务犯罪案件提供了一种全新的“监察调查—刑事诉讼”办案模式。在这种模式下，监察机关对职务犯罪案件进行调查，而非侦查。这种兼具职务违法调查与职务犯罪调查的综合性调查权在打击职务违法犯罪时更加有力，但同时也在监察案件衔接刑事诉讼程序时产生了诸多问题。刑事立案程序的价值和功能主要在于：刑事立案程序的开局性;刑事立案程序是侦查（调查）及强制措施适用的前提。若以监察立案替代刑事立案，会产生刑事诉讼门槛的降低以及强制措施等制度适用困难等。增设监察案件刑事立案程序，有助于解决这一区分难题，不再制约监察调查与刑事诉讼的配合，有效地实现反腐败目标。

关键词：职务犯罪;监察案件;刑事诉讼;刑事立案程序

中图分类号：D925.2文献标识码：A文章编号：2095-6916（2021）22-0078-03

一、问题缘起

《中华人民共和国监察法》（后文简称《监察法》）于2018年第十三届全国人大一次会议表决通过。根据《监察法》，以往由检察机关行使的职务犯罪侦查权被全新的职务犯罪调查权而取代，统一由监察机关行使。这种全新模式下的调查权显然要更具综合性，因为其综合了党纪、政纪调查权与职务犯罪侦查权[1]10-20。这种整合了反腐败资源的综合性调查权无疑提升了反腐败工作的工作效率。但是问题同样接踵而至。首先，职务犯罪案件在移送检察机关审查起诉时并未进行过刑事立案，而仅有监察立案。这就在逻辑上产生了疑问：监察调查程序在何时转化为刑事诉讼程序？其次，《刑事诉讼法》修正后规定，监察案件在移送至检察机关时，检察机关必须先拘留被调查人。这样做在法理上亦存难题：当某一案件确实刑事立案程序时，能否直接进入审查起诉程序？或者直接适用强制措施[2]167-172？拘留等涉及人身自由的强制措施是最为严厉的强制措施，这就要求做出此类强制措施决定的程序必须合法无瑕疵。在我国传统的刑事诉讼理论中，被使用刑事强制措施的人必须是刑事案件中的犯罪嫌疑人。而在监察案件中，没有刑事立案程序就对被调查人采取刑事强制措施，显然突破了传统刑事诉讼理论对强制措施的做法，在逻辑上产生了疑问。诸如此的逻辑与法理难题还有很多，或多或少地制约着《监察法》 与 《刑事诉讼法》的配合， 并且在一定程度上造成了我国刑事诉讼程序的不统一。为了能够有效地打击职务犯罪，必须要顺畅地实现两法的衔接。就目前来看，无论是修改《刑事诉讼法》抑或是一些衔接办法，都无法很好地解决既存问题，这是因为监察委员会的设立是一种“体制创新”[3]2-7，单纯地依靠现有的刑事诉讼理论，无法充分解决这种全新体制所带来的法法衔接问题，同时这些问题也制约着监察案件的起诉、审判等程序。应当明确，《监察法》 与 《刑事诉讼法》的衔接实质上是监察调查程序向刑事诉讼程序的转化，目前的衔接问题主要是两个程序衔接节点模糊，适用法律不明确，从而出现了监察案件办理过程中各机关之间的配合制约不到位等问题。构建监察案件刑事立案程序将有助于破解此类难题，刑事立案程序本身所具有开启刑事诉讼程序的功能，对监察案件进行刑事立案程序，明确刑事诉讼阶段的开启，可使理论上和实务中的逻辑得以通顺。

二、刑事立案程序的价值和功能

《中华人民共和国监察法》释义中指出，对监察机关移送的案件，应由检察机关作为公诉机关直接依法审查、提起公诉，具体工作由现有公诉部门负责，不需要检察机关再进行立案①。司法实践中也基本都按照此种观点进行操作。学界中有观点认为，监察机关在进行监察立案时，所要求的“犯罪事实清楚、证据确实充分”之证明标准明显高于“有犯罪事实，需要追究刑事责任”的刑事立案标准，因此无需检察机关再次立案。此观点似乎是解决了监察调查程序与刑事诉讼程序的审查起诉衔接问题，但仍然存在着逻辑不恰之处。从立法角度来看，《监察法》与《刑事诉讼法》，前者主要规定的是职务违法犯罪案件监察机关的调查等内容，属监察调查阶段;后者则规定的主要是犯罪案件进入到刑事诉讼程序之后的具体内容。因此，监察立案与刑事立案并非择一的排他关系，而是分别规定职务犯罪案件各阶段的必经程序。前述观点仅从证明标准的高低上判断适用法的取舍，过于注重实务的可操作性，忽视了《监察法》与《刑事诉讼法》的配合，以及法律理论自身的逻辑自洽性。传统诉讼法理论将立案视为刑事诉讼开启的标志，即没有立案程序，就没有刑事诉讼。即便是全新的“監察调查—刑事诉讼”办案模式，也应当遵循“无立案，无诉讼”的传统规则，这不仅通顺了办理职务犯罪案件流程的逻辑，同时维持了刑事诉讼法律体系的协调统一。从上述方面来看，刑事立案程序不可省略，也不可被监察立案所取代。从立案程序的价值和功能方面分析，更容易明确此种观点。

（一）刑事立案程序的开局性

刑事案件必须严格依据法定程序进行，但在诉讼过程中，可能因某种法定事由或其他客观原因的出现导致诉讼程序终止[4]。由此类规定不难看出，并非全部的刑事案件都需要经过所有的诉讼阶段。然而，立案则是每一个刑事案件都必须经过的阶段，这也是由刑事立案程序自身的功能所决定的。

立案程序的“开局性”功能还在于其明确了刑事案件和犯罪嫌疑人的产生起点。需要明确的是，在职务犯罪案件中，案件根据《监察法》的规定进行职务犯罪调查，而并非依据《刑事诉讼法》。当监察案件要根据《刑事诉讼法》审查起诉时，应当依据《刑事诉讼法》将监察案件转化为刑事案件，将被调查人转化为犯罪嫌疑人，这是监察调查程序与刑事诉讼程序的审查起诉衔接的核心问题[5]19-24，也是实现法法顺畅衔接的关键。按照《监察法》的规定来看，监察调查程序与刑事诉讼程序的衔接节点似乎是监察机关将调查的所有案卷材料、证据及被调查人移送至检察机关。然而在普通刑事案件中，材料及人的到案并非意味着刑事诉讼的开启。例如，犯罪嫌疑人的自首及如实供述自己的犯罪行为并不意味着诉讼程序的开启，只有当公安机关立案之后，上述的到案行为才产生法律上的意义。换言之，监察机关的移送行为并非刑事诉讼程序开启的标志，只有经过了刑事立案程序，刑事案件和犯罪嫌疑人才产生。倘若材料及人的到案就产生了立案的效果，对于自首及扭送的普通刑事案件，立案程序也就失去了意义。

（二）刑事立案程序是侦查（调查）及强制措施适用的前提

根据我国《刑事诉讼法》，侦查的前置程序即为刑事立案。侦查的重要功能之一在于依法适时地采用拘留、逮捕等强制措施。而适用强制措施，是为了保障诉讼活动的顺利进行。《监察法》通过后，检察机关对于监察机关移送审查起诉案件的做法是先拘留，再决定是否采取逮捕等强制措施。根据我国《刑事诉讼法》关于强制措施的相关规定以及传统刑事诉讼理论，强制措施涉及公民人身自由等权利，在适用时必须严格依据法律规定和程序，最重要的是主体“适格”，也即适用强制措施的人应当是犯罪嫌疑人或者被告人。学界对于这种先拘留再决定的做法有所质疑：未经刑事立案的案件能否进行审查起诉程序并采取强制措施？这显然是对刑事诉讼体系又一冲击。在传统刑事诉讼程序中，公安机关立案侦查终结后移送检察机关审查起诉，检察机关在接受公安机关移送的案件时，只需办理受案手续。此种做法与监察案件的办理十分相似，却又有质的不同。公安机关移送起诉的案件，是依据《刑事诉讼法》立案侦查的刑事案件，也就是说，刑事案件和犯罪嫌疑人自立案时就已经产生，检察机关只需决定是否继续沿用相应的强制措施即可。而监察案件的产生依据于《监察法》的规定，监察立案本身不仅针对职务违法行为，还针对职务犯罪行为。在二者尚存差异的前提下，监察立案并不能代替刑事立案为案件的侦查及强制措施的适用提供合法依据，这将造成明显的程序不协调的问题。

三、监察立案与刑事立案的差异

学界亦有观点：监察立案可以取代刑事立案。其理由为：在刑事诉讼程序中，将立案作为侦查的前置程序，其目的在于避免任意地启动侦查程序，导致犯罪嫌疑人的合法权益受到侵犯，这暗含着立案对侦查的控制功能。但是，监察案件在移送审查起诉时已经完成了犯罪调查和证据收集工作，立案程序也已不再能发挥上述功能。为监察案件办理刑事立案手续，既要判断是否有案件发生，又要判断是否满足逮捕起诉条件，在程序上“铺床叠被”[7]73-76。笔者认为上述观点指出了监察立案与刑事立案的不同，但有些以偏概全。监察立案与刑事立案的差异集中体现在立案对象的差异，即案件对象性质的差异。不同性质的立案程序会开启不同的诉讼阶段，也会由此产生对案件不同的处理方式。若以监察立案替代刑事立案，会产生如下问题。

（一）刑事诉讼门槛的降低

要搞清楚监察立案与刑事立案的差异，首当其冲的问题就是明确二者的立案对象，这关乎监察机关与检察机关权力的行使，也关乎两种程序的启动。监察立案的对象是职务违法行为与职务犯罪行為。同时，监察案件的立案应当符合三个条件：一是确有职务违法或者职务犯罪的事实发生②;二是需要追究法律责任;三是按照规定的权限和程序办理立案手续。而刑事立案的对象是犯罪行为，必须同时具备两个条件：一是有犯罪事实发生;二是需要追究刑事责任。

基于前文所述，刑事立案的对象相较之于监察立案的对象，最大的区别就是监察立案不仅仅针对职务违法行为，也针对职务犯罪行为，而刑事立案的对象则只针对犯罪行为。因此，在立案对象的性质上存在差异，监察立案当然无法代替刑事立案，并且监察立案的范围明显宽于刑事立案。在这种背景下，若以监察立案取代刑事立案，则会导致一些低位阶的违法案件被当作犯罪案件而进入刑事诉讼程序，在实际上造成了刑事诉讼门槛的降低，这与传统刑事诉讼体系有所不符，也会造成国家刑事程序法制不统一。

（二）强制措施等制度适用困难

职务违法与职务犯罪，均属于《监察法》所规定的调查对象，但依据的法律规定、处罚方式等均有所不同。换言之，对于职务违法和职务犯罪，《监察法》缺乏明确的区分标准。在《监察法》中所规定的部分强制措施，如讯问被调查人、搜查和技术调查等措施，仅针对涉嫌职务犯罪的被调查人适用。这会给监察案件中强制措施的区别适用带来困难，有可能导致调查人员在调查时任意地认定适用强制措施，不符合程序法定原则。

增设监察案件刑事立案程序，有助于解决这一区分难题。对一些轻微的职务违法案件，进行监察立案，依据《监察法》所规定的调查程序进行调查;而涉嫌职务犯罪的或者由职务违法调查出存在其他职务犯罪行为的案件，则进行刑事立案，以查清犯罪事实及证据、是否提起公诉并追究犯罪嫌疑人的刑事责任为目标进行调查。根据不同的案件性质区别适用不同的调查程序，这亦避免了调查人员在案件调查时任意地适用强制措施，使程序法定原则更好的体现在监察调查程序当中。

结语

《监察法》与《刑事诉讼法》的顺畅衔接，不仅有利于各办案机关之间更好地配合制约，以达到有效打击职务违法犯罪行为的目的，同时也有利于全新的办理模式衔接传统刑事诉讼理论体系，以达到其自身的逻辑自洽。要实现两法的顺畅衔接，首当其冲的问题就是应当对二者进行区分，明确《监察法》与《刑事诉讼法》的不同之处。只有如此才能更加清楚二者之间的关系并非排它关系，而是规定职务犯罪案件的不同阶段的配合制约关系。既然如此，将监察调查阶段与刑事诉讼阶段加以区分，就能更加明确不同阶段的法律适用问题。因此，构建监察案件刑事立案程序就十分必要了。

综上，确立监察案件刑事立案程序不仅能够解决两法衔接的法理矛盾，更有助于理清监察案件办理流程，建立逻辑通顺的监察案件理论体系。同时，更能加强对监察机关自身的监督，让权力在阳光下运行，让监察案件的处理结果更加公平、公正。

注释：

①中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会法规室：《〈中华人民共和国监察法〉释义》，中国方正出版社。

②要强调的是，此处“事实”仅指初步确认的职务违法职务犯罪事实，而非全部的事实。无论调查还是侦查，都是一项由表及里的探究违法犯罪事实的活动，不能要求必须查清全部违法犯罪事实再进行立案，尤其是对于职务犯罪来说，经常出现犯罪事实被违法事实掩盖或链接的情况。

参考文献：

[1] 陈瑞华.论监察委员会的调查权[J].中国人民大学学报，2018（4）.

[2] 程雷.刑事诉讼法与监察法的衔接难题与破解之道[J].中国法学，2019（2）.

[3] 龙宗智.监察与司法协调衔接的法规范分析[J].政治与法律，2018（1）.

[4] 宋英辉，甄贞.刑事诉讼法学（第六版）[M].北京：中国人民大学出版社，2019.

[5] 陈卫东.职务犯罪监察调查程序若干问题研究[J].政治与法律，2018（1）.

[6] 向前，许昊娟.论刑事诉讼立案程序的功能[J].西华师范大学学报

[7] 谢小剑.监察调查与刑事诉讼程序衔接的法教义学分析[J].法学，2019（9）.

[8] 蔡健，刘毅.监察法与刑事诉讼法衔接的调查与思考——以检察机关审查起诉为视角[J].湖北工程学院学报，2019（5）.[9] 王一超.论《监察法》与《刑事诉讼法》适用中的程序衔接[J].法治研究，2018（6）.

[10] 李奋飞.“调查—公诉”模式研究[J].法学杂志，2018（6）.

作者简介：党浩洋（1997—），男，汉族，陕西西安人，单位为西安财经大学法学院，研究方向为刑事诉讼法学。

（责任编辑：易衡）