基本农田保护与土地的节约利用初探

□ 李菊英

（寿光市自然资源和规划局，山东 寿光 262700）

随着人口数量不断增加、经济持续增长以及工业化进程加快，土地日益缺乏，因此应该进行土地节约利用总体规划，加强基本农田保护与土地的节约利用，为合理开发利用土地提供可靠依据，创造更多的物质财富，以满足社会的需要，并满足土地整治和保护的要求，为改善和建立良好的土地生态环境创造条件。

一、基本农田概述

（一）基本农田内涵

基本农田指符合国家规定，为农业和工业生产提供良好环境，在一定地域范围内能够满足农作物生长发育所需要的土地，其内涵包括：在地理上具有适宜的地理条件；在经济上可以进行耕种而不需要耗费大量人力、物力、财力去完成基本农田建设所必需物资设施、基础设施等。

（二）基本农田构成

从法律的角度来说，援引最新修订的《基本农田保护条例》：“（一）经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；（二）有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；（三）蔬菜生产基地；（四）农业科研、教学试验田。［1］”

上述提及耕地应当划为基本农田，应占耕地的80%以上。

从土壤的形态、性状以及植被关系角度来说，土地中最低土壤高度、适宜种植作物和灌木植物的土地。其中，土壤深度一般指在土地上进行农作物生长所需要的最大土层深度，即农作物生存极限所利用土地的面积；对于林地，它则表示为一定程度林下所能利用空间范围内能够容纳更多作物生长的土地资源；此外，还应满足基本农田正常使用时对土地进行灌溉等需求，以及必要的防护林（有名的防护林当属兰考的焦桐）、生产路、防火设施、排涝系统。

二、初探基本农田保护与利用现状

（一）生态和建设的分配不均

我国工业、交通、运输、城乡建设的发展，各行各业占用土地特别是占用耕地的意愿将增加，导致了生态用地不足与建设用地严重缺乏矛盾突出。首先，由于工业发展对生态环境造成了严重破坏；其次，因人们生活水平不断提高和城市化进程加快使得城市环境污染日益加重等因素，使土地破坏程度加深加剧的现象愈发明显，尤其是在农村地区更为显著［2］。

（二）没有建设良好的土壤环境

我国部分地区存在着耕地使用问题，如：不按照承包合同规定的用途合理利用，擅自将基本农田保护区内的耕地转为非耕地，毁田卖土、新建砖窑、堆放固体废弃物、闲置撂荒；在保护区耕地上营造成片林和新建扩建果园；未经批准，擅自改变植被结构，从而破坏生态平衡导致水土流失，影响到基本农田土地生态系统各个部分之间相互作用协调发展的良性循环，从而给社会带来危害。

（三）对农田保障措施不到位

在我国现行的土地利用制度中，基本农田管理、保护工作由基层政府组织实施，并非全国统一调配。目前我国多地仍没有建立一套完整的行之有效的农田保护的配套方案，某些基层部门或个人不按国家土地法律法规要求执行相关措施或者随意使用土地资源，或为追求政绩盲目投资建设基本农田等现象时有发生。

同时，在实际操作过程中，政府对基本农田的保护虽然也很重视，但保护措施具体实施落实不到位，如针对“退耕还林”类土地无法进行有效管理；另外，对于部分农民为获得更大收益而将原本少量甚至是闲置在田地中的林地或者草地弃用，从而导致土壤污染严重的行为管理不当等。对基本农田保护的重要性以及必要性宣传力度不够，从而导致土地的被浪费与被破坏。

（四）异物在本土种植造成土壤破坏

在基本农田土地资源的利用中，异物直接或间接地影响土壤环境。例如，土壤中部分有毒物质会导致农作物死亡；大量具有危害性和不可控制性的植物残渣、动物尸体等易被忽视，从而造成伤害甚至发生危险事件。居民未明确遵守土地利用法律法规且对其破坏，如：在土地复垦过程中私自改变植被类型，从而使原有景观遭到严重毁坏，大量使用化肥，使异物产生，在此，本文呼吁对除草剂的使用要十分注意，不当使用不但对野生植物和菌类造成危害，还会对土壤产生污染，造成基本农田土壤环境破坏等。

三、基本农田保护与土地的节约利用对策

（一）加强土地规划

土地规划是土地利用总体布局的依据，在进行基本农田保护时，应找准出发点，加强土地管理。在基本农田土地利用总体规划中，应对土地面积进行科学评估，防止土地遭受不合理利用的现象。充分对农村居民点和城市郊区的建筑布局作出严格规范；深入加强基本农田保护措施与城市规划相互协调一致发展；务必有效建立健全相关法律法规体系来保障基本农田能够得到合理使用等，在土地利用总体规划中加以解决，从而使基本农田土地资源有效利用，协调发展。

（二）加强土地节约利用管理

为提高土地资源的利用率，县级人民政府应严格执行《基本农田保护条例》，应加强基本农田土地节约利用管理，通过行政综合执法大队进行常规执法巡查，可以及时发现和制止各种违法占地和毁田取土等违法行为。建立完善合理科学、有效可行的土地利用制度。对荒废土地及时登记报备，询问当事人使用计划，鼓励闲散劳力种植抛荒地和完善村集体兜底保障制度，对那些确实没人种植的抛荒地，由村集体统一种植，统一收获，确保每一片土地得到合理利用，从而提升农田使用率。

1.严格制定节约管理制度

各级政府和有关部门加强领导和宣传，在实施土地利用保护时，必须依据基本农田保护的法律法规，制定切实有效措施；在土地节约利用管理方面，要切实落实基本农田保护主体责任，强化监督，严格科学用地，建立健全土地使用规划；执行国家最严格的基本农田保护措施，划定范围，控制建设用地总量指标以及质量标准等［3］。

2.严格遵守国家法律法规

对违法乱纪、滥用职权等现象坚决杜绝，如：部分地区政府为招商引资，给予一定程度上的优惠政策，吸引某些外资和企业进驻当地基本农田进行开发建设与经营项目，出现违规操作行为，从而可能导致土地资源浪费，甚至破坏生态环境，严重的则导致无法挽回的局面，因此加强对基本农田土地节约利用管理尤为重要。

3.完善土地节约利用保障

耕地保护利用是整个社会的问题，土地涉及国家粮食安全、生态安全和社会稳定等各方面，关系到国家根本和子孙后代的生存基础。国家在进行完善基本农田土地节约利用保障的时候，必须要建立完善的法律法规，严格规范各级政府以及相关部门、单位人员对基本农田土地利用工作需要履行职责，并通过制定有关规定来约束各方面行为，比如：划定和控制基本农田土地红线；建立土地保护监督检查制度等一系列措施；对于违反《中华人民共和国行政处罚法》规定或者是有违法乱纪现象发生的，国土执法等行政机关依法追究其责任并给予处罚，同时要对相关人员进行严厉处分，并且严格执法力度等，这些都应作为重要依据去执行与实施，来实现农民增收、企业增产的内在要求［4］。

4.加强对土壤生态环境的改善

土壤生态环境直接或间接地影响基本农田保护的质量。首先，应严格按照国家规定进行规划布局，根据土地利用总体目标和土地资源特点以及当地实际情况，合理安排土地数量、质量等指标；其次，加快完善相关法律法规制度体系，提高违法行为处罚力度与强度，建立健全各项管理措施及规章制度并加大惩罚力度；最后，在建设过程中全力做好土地复垦工作，通过对土壤的改良，使其达到稳定状态，推进土壤环境优化常态化，使基本农田达到有效保护利用状态［5］。

四、总结

近年来，随着城镇化和经济发展，建设用地需求量加大，基本农田保护任务艰巨。土地保护要因地制宜，从实际出发，将土地保护摆在农业可持续发展的战略地位上，严格制定土地节约管理制度，保护好耕地和基本农田，提高耕地质量和利用效率；保护好生态，促进地区经济的可持续发展；加大宣传力度，提高民众意识观念等，以改善目前土地利用现状，促进人地和谐发展。