坚决守住、守好“天下粮田”

□ 丁声俊

土地，是农业粮食生产的基本要素。土地制度是农业经济的基本制度。自古以来，保持“天下粮田”并不断提高其禀赋，不仅是兴农兴粮的大计，更是治国理政的要举。新中国成立以来，党领导全国人民进行大规模的土地改革运动，打碎了封建地主土地所有制，改革了农业生产关系，广大农民成了土地的主人，彻底解放了农业生产力。上世纪70年代末，我国以改革开放为契机，探索建立“农业联产承包责任制”，随后又逐步加强完善土地“三权分置”，保障农民对土地的承包权、经营流转权和财产享有权。从党的十八大以来，中央反复强调，必须严格实行土地保护和土地节约制度:要坚持依法依规，全方位保护耕地资源，尤其是保护永久基本农田，坚持数量、质量并重，强化监督监管；坚持统筹兼顾，积极稳妥处理保护耕地与保障发展的关系；坚持制度创新和科技创新，突出数量、质量、生态三位一体的土地管理，适应经济、特别是农业粮食高质量发展新常态，以及构建“双循环发展新格局的需要”。

一、为什么要守住18亿亩耕地“红线”？

我国幅员辽阔，国土面积广袤。但是，我国耕地面积占国土总面积的比例并不大，且禀赋也不算很高。总体看，我国土地具有下列基本特征：整体性、生产性、有限性、固定性、生态属性和社会属性。这些基本特性表明，土地是一种稀缺性自然资源，对人类生存来说是最基本、最广泛、最重要的资源。它既是农业粮食产业发展的基础资源，也是用来满足人类自身需要和改善自身环境条件的不可或缺的“真正资源”。守住18亿亩耕地“红线”，就是守住14亿多国民的民生线和生命线，具有极大的重要性和必要性。

这是确保农业粮食根基和粮食安全的必须。耕地是国土中的精华，自古就有“天下粮田”、“财富之源”的观点，把耕地视为农业粮食生产最根本的根基。随着农业粮食产业的发展，耕地更成为不可缺少的稀缺资源。然而，我国珍贵的耕地资源却被乱占、滥用，浪费严重，耕地“非农化”和“非粮化”的现象屡禁不止，耕地被污染、质量劣化成为普遍现象。近年来，一些地方遏止耕地非粮化、非农化倾向的措施不严、不细、不实。这不仅损害农业粮食生产，而且侵犯农民合法权益，还导致造成负面社会结果：一方面造成粮田面积不断缩减，另一方面在农村产生大量“三无”农民，即“种田无地、就业无岗、低保无份”的农民，给农村社会稳定埋下隐患。从全国看，造成我国耕地大量减少的主要原因，包括生态退耕、非农建设占用、农业结构调整，以及灾害损毁等因素。其中，由于国家建设和保护生态的需要，有些土地的占用是必须、也是必然的。但是，确有相当大部分耕地资源被非法滥占，是产生重要负面影响的因素，对我国耕地的数量、质量、农村经济条件和环境效应都会产生消极影响。基于这种原因，采取严格保护耕地、严格节约耕地的措施，既有利于保护农业粮食的基础性资源，又有利于保护农民权益、维持农村社会的稳定。为确保实现我国“谷物基本自给，口粮绝对安全”，落实最严格的耕地保护制度和节约制度，守住、守好18亿亩耕地“红线”是必要战略措施。坚决守住、守牢耕地“红线”，就守住了我国粮食的根基和安全线。

二、怎样守住、守牢18亿亩耕地“红线”？

守住、守牢耕地“红线”，是一项涉及面广、关系发展全局的大事，必须采取重大措施，在落实上下大功夫。特别是，要狠抓建章立制、完善制度、加强监督机制，确保坚守住全国18亿亩耕地“红线”。这既有利于保护农业粮食的基础性资源，又有利于保护农民权益，还为实施乡村振兴战略打造牢固基础。

其一，完善耕地保护机制，落实耕地保护责任制。通过建立健全以政府为主导的耕地保护责任体系，层层签订耕地保护目标责任书，进一步明确耕地保护措施、责任和目标，形成耕地管理保护网络，把耕地保护责任落实到位。要严格守住、守牢18亿亩耕地“红线”；同时确保15.5亿亩永久基本农田，主要种植粮食等作物；以及确保加速建成10.75亿亩高标准农田。这样，严防死守住耕地“红线”，就保住了自己的命根子，捂紧了自己的“粮袋子”。

其二，建立严格的准入制度，遏制耕地流转中“二非化”倾向。职能部门要不断规范耕地流转的公开程序、拓展公开渠道，丰富公开内容；同时，要进一步完善土地监管、信息服务、政策指导、权利保障等管理制度，依法扎实推进农村耕地信息公开工作。更重要的是，要通过明晰农地的各项权能，破解“二非化”难题。也就是以深化农地产权制度改革，明晰其各项权能，建立完善的土地流转机制和企业责任追溯机制，对违规审批、包庇违法、篡改伪造耕地数据等各种违纪犯法的当事人，进行问责和惩处。通过上述措施，力戒在耕地流转中的权力滥用行为，有效抑制工商资本进入农业产生的负面影响，即有的工商资本非法进行耕地“非农化”和“非粮化”经营。

其三，要建立动态监督制度，抑制工商资本进入农业的负面影响。有的工商资本进入农村后为追求利润最大化、往往非法地进行耕地“非农化”和“非粮化”。针对这种弊端，需要建立分级审查备案和监督制度，严格监控和防止工商企业下乡“圈地”和套取国家补贴、乃至随意改变农地用途等违规行为。为此，必须继续保持高压态势，强化执法监察，遏制耕地“二非化”现象；还必须坚持实行耕地“节约、集约”方针，耕地总量控制、用途合理管制，以优化土地利用结构和布局，既保障城市发展必须的建设用地，又合理节约土地；此外还要落实耕地“增存挂钩”措施，加快处置“批而未供”和闲置土地，规范闲置土地处置和土地公开出让。

其四，建立风险保障金制度，防止农民土地权益遭受损失。除了加强农业粮食基础设施建设，加快培育新型农业经营主体，积极探索保障种粮农民利益的新机制外，还需要探索农地承包经营权的改革措施，对后继无人的农民、在城市有稳定职业和居所的农民，若本人愿意，可以有偿退出其农地承包经营权，但转让范围应仅限于本集体经济组织范围内，这样更有利于消除耕地“二非化”现象。总之，要强化责任意识、担当意识、法治意识，形成“守土有责、各负其责、履职尽责、失职追责”的责任制，守住、守牢18亿亩耕地“红线”，就保有了粮食安全的基本资源基础。

三、怎样保护好耕地中的“大熊猫”？

耕地是国土中的精华，黑土地则是耕地中的“珍宝”，被比喻为耕地中的“大熊猫”。物以稀为贵。目前世界上只有四大块黑土区，分别是：分布在乌克兰大平原，面积约190万平方公里；分布在北美洲密西西比河流域，面积约120万平方公里；分布于中国东北平原的东北黑土区，面积约103万平方公里；分布于南美洲阿根廷连至乌拉圭的潘帕（Pampa）大草原，76万平方公里。这四块黑土地总面积达到489万平方公里，都是农业粮食的“宝地”和“粮仓”。

中国的黑土地区，主要分布在东北松辽流域和三江平原，总面积103万平方公里，是国家级重要的商品粮基地，被誉为“北大仓”。该区属于寒温带气候，气候干燥寒冷，降雨集中在7～9月份，这期间的降雨量占年降水量的70%左右。年平均降雨量400～700毫米，水资源总量为1415.99亿立方米，人均占有量为1213.98立方米。耕地面积约2130万平方米。建国70余年来，我国充分发挥社会主义制度集中力量办大事的优越性，历经三代北大荒人的艰苦卓绝的奋斗，开拓了属于北大荒人的“北大荒之路”，被誉为中国农业现代化和农业机械化的先行者、示范者、领先者。沧海桑田，荒原巨变，中国东北地区广袤的黑土地成为当代“中华大粮仓”和中国最安全的粮食战略储备基地，为国家贡献出数量巨大的商品粮，成为全国提供商品粮最多的粮食主产区，粮食商品率达90%上下，被誉为“北大荒奇迹”。

然而，我国东北黑土地区在近百年的大面积开发、垦殖过程中，也发生了严重的水土流失问题，主要表现在大面积坡耕地的黑土层流失和水土流失中形成的侵蚀沟。这不仅导致黑土资源不断流失，而且也带来环境生态的恶化，使肥沃的东北黑土层逐步变“薄”、黑土地颜色逐步变“黄”，如果不抓紧防治，“黑土地”也许将成为书本上的一个历史名词了。保护黑土地，势在必行，刻不容缓。

近年来，在创新、协调、绿色、开放、共享的“五大新发展理念”引领下，我国东北地区已采取行动，像保护“大熊猫”一样保护好黑土地。国家把保护东北黑土地视为整个耕地保护的极重要的内容，并当作一个系统工程。2021年9月，农业农村部采取措施，启动黑土地保护工程：一是在东北地区继续大力实施高标准农田建设工程，提高耕地质量；二是启动实施黑土地保护工程；三是加强政策统筹，要在国家黑土地保护工程实施方案的统一布局下，统筹推进相关工作，持续加强黑土地保护，防止进一步退化，确保耕地地力提升。这是有力保护和提升我国最大商品粮基地的必要措施，也是保护和加强国家粮食安全基础的必要措施。总体上看，必须加强黑土地质量建设，特别要采取有效措施，加强有效的科技支撑，切实把黑土地这个耕地中的珍宝保护好、利用好，使之永续利用。为此，必须切实采取两方面技术措施。

第一方面，转变农业的耕作方式，加强“保护性耕作”。如前所述，保护黑土地是促进农业粮食绿色发展、生态发展和可持续发展的重大发展战略，必须首先更新观念，把过去那种偏重于拼面积、比产量的粗放型发展观念，转变为拼绿色、比质量的集约型发展思想。与此同时，要做到“三必须”：（1）必须转变耕作方式，加强“保护性耕作”，以实现有效改善黑土地的土壤质量，提升耕地质量等级，提高土壤中有机质含量，以及改善产地生态环境等目标。（2）必须加快建成集中连片、土壤肥沃、生态良好、设备配套、产能稳定的农业粮食生产基地，对黑土地进行有效修复。（3）推广“玉米宽窄行种植技术”，是修复黑土地的有效途径。通过机械深松可疏松土壤、打破犁底层，增强雨水渗入速度和数量，减少径流、减少水分蒸发损失，提高土壤保墒蓄水能力，有利于农作物根系下扎，为农作物的高产稳产创造条件。上述几项技术操作简单、实用性强，增强通风透光性，可以充分发挥土壤中水、热、气、肥的作用，对缓解作物之间争光、争肥矛盾，具有良好的效果。东北各地应积极行动，组织人力、物力，探索黑土地保护的可行性方案。

第二方面，普及“测土配方”的科学施肥法。这是提高农业粮食产出率、优质率和节本增效的重大措施。与此相应，还可采取“秸秆还田”“机械翻松深松”“大数据平台建设”等技术措施，创新服务机制，切实保护好黑土地，为农业乡村振兴、加快现代农业发展提供支撑。例如，采用免耕播种机，利用现代耕作技术让农作物秸秆覆盖还田，以有效减轻土壤风蚀水蚀、增加土壤肥力和保墒抗旱能力，提高农业粮食生态和经济效益。数据显示，全秸秆覆盖免耕5年后，土壤有机质能增加20%左右，可以有效修复黑土地，促使变“薄”的黑土层再逐步加“厚”。万物土中生，有土斯有粮。保护好珍贵稀有的黑土地资源，就是保护好我国重要的粮食生产优势区和最大的商品粮生产基地，也就是保护好“绿色稻谷基地”、“黄金玉米带”，以及“大豆之乡”。

四、什么是“藏粮于地”新理念？

所谓“藏粮于地”，就是要像保护眼珠一样珍惜和保护好耕地，确保耕地“红线”能守得住、守得牢，确保粮食产能稳增。这就是说，实行“藏粮于地”，并不是不要增产粮食，而是通过提高耕地禀赋稳定提高优质粮食产能。

粮产于地，地为粮基。假若失去“天下粮田”，那么我国的农业粮食生产就成为“空中楼阁”。人类把土地视为自己的“面包篮子”，保护耕地资源，就是保护“口粮田”和“命根子”。只有实行最严格的耕地保护制度和耕地节约制度，才能确保人类“面包篮子”。有地种粮、有地产粮，保护好“生存之基”，也才能把14亿多人口的饭碗装进由中国土地生产的粮食，端牢自己的饭碗。

大家知道，我国960万平方公里的国土，是由“三山六水一分田”所构成的，人多耕地少是基本国情。在这些耕地资源当中，优质耕地是少之又少。统计数据表明，全国耕地评定为15个等别，1等耕地质量最好，15等最差。全国耕地质量平均等别为9.96等。其中，优等耕地面积仅占2.90%；高等耕地面积占26.59%；中等耕地面积高达52.72%；低等耕地面积占17.79%。总体看，我国耕地质量偏低，优高等耕地面积仅占三成。基于这样的国情，国家实施“藏粮于地”战略，具有现实的和深远的意义。

积极落实“藏粮于地”的新理念，基本目标可以概括为两方面：一方面，有力守住“永久基本农田”数量不减少，保住“饭碗田”，筑牢粮食安全底线；另一方面，有效改善农田基础设施条件，提升耕地禀赋，提高耕地产出率和产品优质率。“藏粮于地”和“藏粮于技”是党中央对确保粮食产能的新思路，是国家“十三五”规划中的新举措。它意味着我国农业粮食发展指导思想的转变，由偏重于一味追求粮食产量，转变为数量质量并重质量优先的理念；稳定和持续增加农业粮食产能，保护生态环境，促进可持续稳定增长。这对落实“藏粮于地”新理念指出了方向和路径。

首要的是，如前所述，必须建立和实行最严格的耕地保护制度和耕地节约制度。各级政府部门、相关社会组织、广大民众，以及相关市场主体都必须切实树立“保护耕地，人人有责”的意识，以实际行动爱惜土地、保护耕地、节约用地。其次是，以法律法规为武器，确保全国“永久基本农田”，守得住、守得牢“农田红线”；严禁把耕地非法变为非农用地，彻底清理“大棚房”和占用耕地建民房的违纪违法行为，确保任何时候都要稳定粮食播种面积和产量，任何时候都不能有任何的闪失。再次是，要有针对性地采取重大措施，主要包括：按照国家“十三五”规划的建议，大规模推进农田水利、土地整治、中低产田改造和高标准农田建设；加强粮食等大宗农产品主产区建设，探索建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区。最后，积极提升农业粮食的标准化和信息化水平，健全农业粮食社会化服务体系，推广现代农业科技创新成果，以及提供专业咨询服务，确保全国“永久基本农田”的“红线”，守得住、守得牢。

五、怎样实施“藏粮于技”新举措？

所谓“藏粮于技”，就是要为农业粮食产业插上科技的金色翅膀。针对耕地质量低、产出低和传统耕种、一定程度上靠天吃饭的状况，如何解决提单产、优品质的问题，已经成为一个迫切的重大的课题。科技是农业粮食走向现代化的重要支撑，农业科技进步是解决粮食生产的根本出路。在新形势下要确保粮食安全，必须比以往任何时候都更加重视农业粮食科技的进步和创新，更加依靠农业粮食技术的推广和应用，通过农技、农艺来突破制约粮食增产、增收的瓶颈。在保证拥有的种粮耕地的基础上，提高土地产出率和产品优质率，改革和改善粮食“供给侧”结构，以适应粮食“需求侧”结构的需要。这就是“藏粮于技”的深刻含义。

（一）实施“藏粮于地”与推进“藏粮于技”相辅相成

实施这两项战略，是相辅相成、相得益彰的：前者的目标重在“保量”；后者重在“提质”，即改善、优化耕地禀赋，提高土地质量等级。普遍实施“藏粮于技”，即继续推进农业粮食供给侧结构性改革，充分发挥科技创新的驱动力，提高土地质量等级，提高耕地产出率和产品优质率，最终实现现代农业粮食内涵式发展道路。为实施创新驱动和“藏粮于技”战略，农业农村部每年组织开展10项引领性技术集成示范活动，着力从根本上解决引领转型的重大突出问题，诸如：先进技术少、科技成果转化应用慢、农技推广服务力量散等，有力推动了“藏粮于技”战略的落实。

实施“藏粮于技”，可选择多项措施并用，把良种、良法和良技结合起来。例如，促进发展智慧化、信息化农业粮食产业，实现定量、全面、立体化获取农情数据，即立体化获取农业信息。再如，提高生产要素的科学利用水平。包括：推广良种、良法、良技，提高普及率；合理施用肥料、淡水和农药，可依据气候条件、土壤信息、品种特性、植物长势等来确定使用的结构和数量，开具种、肥、水、药的“配方”。同时，研发智能化农机装备，并将农机、农艺与信息技术融合，给农田装上智能化“脑袋”，实现精确播种、施肥、施药、灌溉和收获，既省成本，又增产增收，效果非常明显。

（二）实施“藏粮于技”必须抓紧的科技行动

实施“藏粮于技”，当前必须抓紧三大科技行动：

（1）集中力量实施关键技术集成行动。近10年来，我国水稻、小麦、玉米、大豆等四大粮食作物单产进入徘徊期，作物遗传增益不足0.8%。基于此，实施“藏粮于技”的重大任务就是集中力量，重点开展育种技术提升、重大自主品种培育、高效精准栽培、绿色丰产关键技术等四大集成科技行动。其重点是提高粮食单产水平，以支撑保障我国水稻、小麦口粮绝对安全，玉米基本自给，大豆自给率逐步提升，其中食用大豆完全自给。

（2）实施战略性技术创新和持续协同攻关。目前，化肥、农药、抗生素投入量过大，水土资源利用效率低下，秸秆、畜禽粪污、农膜循环利用率低，以及面源污染等，已成为制约农业可持续发展的严重问题。实施“藏粮于技”的另一重大任务就是，开展农业绿色发展核心关键技术、前沿技术、配套技术、共性技术和战略性技术创新和持续协同攻关，提升耕地质量，提高水、肥、药的利用效率，减少氮肥施用量，以及秸秆、畜禽粪污资源化和农膜残留防控水平。

（3）开展科技攻关，研发消毒与灭虫技术产品。我国是全球猪肉消费和生猪养殖第一大国，生猪年出栏量约7亿头，生猪养殖业产值占农业总产值的18%，猪肉消费占到总肉类消费的62%，非洲猪瘟的传入给我国生猪产业造成极严重的威胁。为有效进行防控，当前需要研究建立适合国家生产实际，成熟、配套的综合防控技术体系，以及诊断技术标准规范和有效可靠的疫苗，为非洲猪瘟疫情在我国有效控制和净化提供科技支撑。

最后，特别强调，要切实做到“藏粮于地”、“藏粮于技”，还必须从根本上注重解决体制机制问题，即从农业粮食产业结构上矫正供需结构错配和要素配置扭曲问题。要按照“供给侧”结构性改革为主线的思路，以新的发展理念破解农业粮食发展中存在的突出矛盾和问题，开拓实施“藏粮于地”、“藏粮于技”的新前景。一是发展多种形式的农业适度规模经营；二是以绿色产能的增长接替边际产能的退出；三是延长和重构农业产业链、价值链。按照有利于农民分享增值收益的方向，完善农业粮食产业链与农民的利益联结机制。

六、建设高标准农田的必要性和重要措施是什么？

2019年11月，国务院办公厅印发的相关文件中明确提出，到2022年，全国要建成10亿亩高标准农田。所谓建设高标准农田，是指在划定的基本农田保护区范围内，建成集中连片、土地平整、设施完善、土壤肥沃、高产稳产、生态良好、抗灾能力强、与现代农业生产和经营方式相适应的永久基本农田。同年，中央安排高标准农田建设资金859亿元，其中中央财政安排农田建设补助资金694亿元，国家发改委安排中央预算内投资农业生产发展专项165亿元。2019年10月，中央财政已提前下达2020年农田建设补助资金预算616亿元。

（一）我国建设高标准农田成效明显

近年来，农业农村部按照党中央、国务院决策部署，坚定抓好高标准农田建设，积极推动各地大力实施项目，持续改善农业生产条件，夯实国家粮食安全基础。2021年，农业农村部联合有关部门按照“大专项+任务清单”的管理方式，继续大力支持各地建设1亿亩高标准农田，统筹发展1500万亩高效节水灌溉。截至2020年底，全国已累计完成《全国高标准农田建设总体规划》确定的到2020年建成8亿亩的目标任务，为连续多年确保全国粮食总产量稳定在6.5亿吨发挥了重要支撑作用。近年来各地的实际情况表明，高标准农田建设成效明显。

1.夯实了粮食安全基础。建成后高标准农田项目区农业生产条件大幅改善，农田抗灾减灾、旱涝保收能力明显增强。

2.加快了农业转型升级。高标准农田的灌排和交通体系更加完善，推动了土地规模经营和机械化发展，促进了农业节本增效。吉林省松原市通过高标准农田建设，切实改善农机通行和作业条件，提高了农业粮食生产机械化、现代化水平。

3.增加了农民收入。高标准农田项目区农业生产条件进一步改善，通过节约人工、肥料、农药等投入和增加综合收益，使农业节本增效，农民增收减负。下一步，将依据新一轮全国高标准农田建设规划，加快形成国家、省、市、县级四级规划体系，充分发挥规划的统筹引领作用，进一步提高农田基础设施建设水平。

（二）高标准农田建设的目的和意义

实施建设高标准农田的战略性举措，并且把这一举措提升到加强国家粮食安全保障能力的高度，还确定了实施和完成的“时间表”和“路线图”。到2022年全国将建成高标准农田10.5亿亩，以此可以稳定保障粮食产能在5.0亿吨以上，约占我国粮食总产量的80%，对保障粮食安全具有深远的、基础性意义。

1.实施这一举措，既是提高农业综合生产能力、保障粮食安全的现实需求，又具有优化农田基础设施、增强持续发展的深远意义。目前，我国正处于从传统农业向现代农业过渡的关键时期，人们对优质、绿色粮食等主要农产品需求日益增加。而因为耕地数量减少、质量下降、水资源利用率较低等，使约束性压力增大，迫切需要下大力气改造中低产田、建设旱涝保收高标准农田。

2.实施这一举措，既可以有效改善农业粮食生产条件，补足现在存在的“短板”；还能够提高现有农业粮食的装备水平，提高现有耕地资源利用效率、土地产出效率和产品优质率，同时还能够促进农民稳定增收。

3.实施这一举措，可以促进改善农业粮食生态环境，促进绿色发展、生态发展和循环发展，实现资源永续利用，促进农业粮食产业步入可持续发展的广阔道路。

（三）建设高标准农田的内容

主要包括：（1）田间基础设施工程，地力建设工程和科技支撑工程。其中田间基础设施工程主要包括田网、渠网、路网、电网等建设。（2）地力建设工程是开展土地平整、土壤改良与地力培肥建设。实施秸秆还田、绿肥种植、增施有机肥等，这样可以提高农田基础地力和农业生产能力。（3）而科技支撑工程是集成包含水肥一体化智能灌溉施肥、生长环境智能化监测、生产管理信息化农业物联网技术。从而利用新技术、新模式提高现代农业科技应用能力。（4）高标准农田是指土地平整、集中连片、设施完善、土壤肥沃、生态良好、抗灾能力强，与现代农业生产和经营方式相适应的旱涝保收、高产稳产，划定为永久基本农田的耕地。

（四）高标准农田建设的主要标准

（1）在农田水利工程方面，要积极的高质量实施节水灌溉工程，大力推广渠道防渗、管道输水、微灌喷灌、覆膜“沟播”、“适水”种植等综合节水技术，以及发展旱作农业技术，提高水资源利用效率。据估算，农业综合开发建设4亿亩高标准农田。（2）在农业措施方面，要广泛采取科学施肥、秸秆还田，以及合理耕作等多种措施，以有效改良土壤。同时，还要完善良种仓库、晒场等配套设施，建立高标准的良种繁育基地，确保项目区良种覆盖率达到100%。（3）在田间道路工程方面，需要配套完善农田道路体系。（4）在林业措施方面，按照“布局合理、乔灌结合、功能齐全、质量提高”的要求，在项目区的沟、渠、路旁和其他适宜的地方种植树木,实现农田防护林网格化。（5）采取有效措施，鼓励和吸引农业科研单位和农技推广服务机构，为农民开展科技示范、培训和指导，推广优良品种和先进适用技术，发挥科技进步对农业生产、特别是粮食增产的支撑作用。