粮食安全与非必需进口控制问题研究

□王倪莎

（乌鲁木齐绿秀园艺有限公司 新疆 乌鲁木齐 830001）

我国自2014年提出粮食安全战略后，适度进口已然成为实现粮食安全的重要支撑。纵观当前我国粮食产业发展现状，库存积压、非必需进口过度等问题增大了粮食安全战略推进的难度。

鉴于此，要想支撑粮食安全战略持续深入，应当分析粮食安全现状，结合实际情况合理控制进口规模，采取相关对策来推动进口适度，为我国粮食产业健康发展提供支撑。

1 非必需进口控制问题

1.1 进口过度问题

根据中国的粮食安全白皮书介绍，我国近几年粮食总产量始终维持在较为稳定的状态，自2019年我国粮食产量超过1 415 亿kg 后，同期我国粮食进口量呈现持续增长的态势。以大豆为例，2018年产量约为1 596.7 万t，进口量为8 803 万t；2019年产量约为1 810 万t，进口量为8 851 万t，同比增长0.5%。同时，粮食库存受多方面因素的影响，出现积压量持续增高的现象，严重影响了粮食产业健康发展[1]。分析卖粮难、库存积压的形成原因可知，这些问题与国内实际产量增量未达到需求总量以及国内产需缺口较大等现象存在直接关联。因此，当前国内进口过度现象是影响粮食安全问题的关键因素，即非必需粮食大量进口。

1.2 非必需进口增加的原因

非必需进口持续增大现象的形成与国内粮食外价差影响存在直接关联，同时受国内粮食生产缺乏应有基础竞争力的直接影响。基于我国农业的创新发展能力不足，因基础竞争力匮乏使国内外价差持续增高。农业基础竞争力的形成，主要受到土地经营的影响，而当前我国农户平均经营规模仅为0.5 hm2，即使预测2050年左右我国农村人口最少减少3 亿人，但是其平均经营规模无法大幅增加，仅能从0.5 hm2增加到1 hm2。同时，随着近年我国对农业提高重视度，农业科技投入、实施规模经营等措施促使农业发展实现创新，但是基于我国总体发展角度，我国农业基础竞争力相较国外仍有待提升。

近年来，质量安全、环境保护等愈发受到人们重视，再加上土地、劳动力等方面管控愈发严格，促使国内农业生产成本呈现不断增加的态势，大宗农产品的成本已经逐渐接近韩国、瑞士等国，与美国、澳大利亚等国家的成本差距则不断增加，如2016年时，我国大米、小麦的生产成本比美国分别低35%、30%以上，而发展至2019年，国内小麦、玉米生产成本比美国高21%、51%以上。生产成本增高与人工成本、土地成本的增加脱离不了干系。

保护调控手段不合理也是导致进口过度的原因之一，目前国际常用的基础竞争差距控制手段为关税保护[2]。即使强如美国，也会利用关税保护对食糖、乳制品等进行竞争差距的控制。我国在初期发展阶段未采取相关的非关税措施，再加上当时承诺的较低关税水平，导致国内外基础竞争差距未得到有效控制，使国内粮食市场价格高于进口税后价格与国际市场价格。

纵观世界粮食市场，任何一个国家和地区都难以保障面向世界粮食市场能够同时实施保护价收购和收储。当政策性收储价格高于粮食天花板价格时，需要保证本国粮食能顺利销售，产生的阶段性经济现象便是“边收储，边进口”，无形中增加了本土的粮食储备。受到过度进口和库存积压的影响，增加了最低保护价成本，其中包括收储价格和市场价格波动的影响，以及粮食储备阶段产生的库存费用、企业营销损失费用、粮食储存损失费用等，增加了粮食市场的营销压力。

此外，粮食内外差价的形成受到国际市场波动的影响，周期性波动的存在使市场价格出现不确定性变化。针对内外差价的控制，在市场价格处于低谷时的差价最为明显。近年全球经济发展逐渐回暖，大宗农产品需求量发展呈现出趋于稳定的态势，并且供求关系受到连年丰收的影响，使得国际市场价进入下行阶段。也正因国际市场波动的影响，使国内粮食进口动力提升，导致我国非必需进口问题愈发严重。

2 以适度进口实现粮食安全的对策

2.1 降低成本，构建粮食开放型支持体系

想要以适度进口来推动我国粮食安全战略的持续推进，需通过加大财政支农力度来消除缺乏关税保护带来的影响[3]。依据对现阶段国内农业基础竞争力的分析，明确国内与主要出口国之间生产成本差距的成因及其发展趋势，加大对粮食产业支持力度，在保证粮农获取效益的基础上合理控制生产成本，实现以公平基础竞争力来推动国内粮食安全发展。结合实际情况健全和完善农产品价格制度、政策，对当前试行的目标价格政策给予支持，结合对当前粮食生产成本的分析，积极探索与尝试“稳定一头、开放一端”的思路，在此基础上合理优化临时收储政策，通过调整最低保护价收购政策来达到提高基础竞争力的目标。重视完善基础支持体系，以此为前提，利用临储价、最低保护价政策进行收购，避免粮食种植收益受到影响。依据对当前收储企业发展现状的分析，结合良性竞争机制使收储范围持续扩大，同时对其收储粮放开销售。此外，为避免收储企业出现亏损，需在保证财政合理负担的基础上，利用市场价损失保险或者差价补贴的形式有效控制成本。

与此同时，劳动力成本在生产成本中的上升空间、活动空间较大，需要尽量减少要素投入，减少农业劳动力的投入比重。随着我国现代化农业生产建设程度提高，需要重点强调新时期农机与农艺推广工作，提升农业生产加工效率，降低农业生产中的单位劳动成本。农民是农业科学技术的实践者和推广者，也是农业现代化机械设备的使用者，通过在农民群体中开展科学技术教育、普及工作，提高农民现代化素养，可提升农业生产加工效率，有效降低生产成本。

2.2 进口适度，构建进口预警与保障机制

WTO 规则中明确了一国在遭受产业损害或者威胁时，可采取贸易救济措施来保障本国财产安全。鉴于此，国内粮食产业发展需要严格秉承“两反一保”原则，结合现阶段产业发展情况采取与之相对应的贸易救济手段，并保证贸易救济制度化、依法化、常态化。深入分析当前一般保障措施，明确其定量标准制定存在的问题，能够有效规避裁定失衡造成的外交争议现象，需保证其触发启动机制的透明度，对当前主要农产品的进口数量基础进行明确界定，以及明确界定进口增幅处罚标准，以确保启动触发机制的合理性。要求进口数量超出标准而触发启动机制后，做到以“两反一保”原则为根据及时开展贸易救济[4]。此外，国内粮食产业发展需重视对国外优秀、先进经验的借鉴，结合现阶段农产品发展现状，研发农产品贸易损害补偿机制，针对农业受损程度为农民提供必要补偿，进而提升农业竞争力，确保我国农业产业在国际竞争中能够获得一席之位。

需要建设一支由政府主导，产业部门、行业协会协同，农户配合的农业生产加工机制，能够在贸易救济等事件中开展合作互助，有效推进贸易救济制度化。还需要建立粮食救济专项资金协会，在国内市场受到世界市场冲击的情况下，增强农业生产加工领域的应对能力，避免市场风险影响农业产业，组织救济工作、建立健全救济部门，有效量化救济标准，明确农业产品进口的准入水平、增长范畴。一旦进出口数量出现较大波动，要立即实施救济措施，为我国农业贸易经济奠定坚实的后盾和保障。基于常态化的发展需求，建设农业贸易补偿机制，共同提升国内农业生产行业的功能性和安全性。

2.3 保持定力，获取双边贸易谈判对等结果

“立足国内、适度进口”是我国粮食领域发展的核心内容。然而，近年来我国粮食进口基数逐渐扩大，呈现出进口过度的不良现象，尤其是在玉米、小麦、大豆等领域这种趋势更加显著。其中，我国在大豆方面的需求较高，国内市场中80%以上的大豆依赖于进口，对国外市场的依赖度逐渐加深，“立足国内”的主张受到了严峻的挑战。鉴于此，需要正确认识粮食进口问题，掌握粮食贸易发展的现状和动向，保障我国农业领域健康发展。

国内市场规模巨大且有较大的发展潜力，需要将国内的巨大市场作为筹码，在多边贸易中积极谈判，争取获得互利共赢、契合国内农业发展的良好结果。受我国粮食关税承诺、支撑空间限制等方面的影响，当前我国适度进口的保证缺少合理且有效的调控手段。鉴于此，应在贸易谈判期间坚持支持空间不减、关税不减、配额不扩大的原则。同时，在谈判期间为农产品出口、农业对外投资等方面获取更为有利的条件，为国内粮食安全战略持续推进打下良好基础。政府应加强在政策、资金上的帮扶力度，采用有效的财政、税收、金融政策，鼓励我国本土企业参与境外农业生产加工，积极进行海外经营合作。企业应以直接投资和订单农业的形式参与农业投资，可实现技术、标准和技能转让，以更好地获得信贷额度和市场。在奠定良好的金融、农业市场之后，势必会带来行业内部产业结构的优化与调整，促进农业进口贸易发展。

2.4 支持强化，结合“一带一路”推进农业发展

粮食安全的实现需要以完善的进口供应链为支撑，应重视对国际市场与资源的充分挖掘与利用，在此基础上构建契合国内农产品进口现状的稳定资源性供应链。在农业国际合作过程中，立足于战略发展角度，依托“一带一路”助推国内农业企业“走出去”，在贸易水平提升、渠道多样化的同时，以多元化的市场为支撑推动我国粮食安全战略发展。与此同时，在粮食安全战略中也需要坚持“走出去”，控制我国农业进口的数量和种类，通过提高出口商、企业的竞争力，达到缓解进口过度问题的目的[5]。

根据文献研究与市场调研看出，我国粮食进口市场呈现出高度集中的状态，从美洲进口大豆、玉米，从东南亚进口水稻，从中亚进口小麦。因此，在农业进口产品的对外经营角度上看，应以中亚、东南亚、拉美地区作为重要的战略部署地，在以上区域之外开拓崭新的市场，优化我国农业进出口的全球布局，实现我国进口市场多元化发展，形成相对稳定、安全的进口渠道。我国农业跨国投资需要由生产加工环节开始，实现宽角度、多领域延伸，例如在众多国家设置码头、仓库等，保证进出口的物流设施完善[6-7]。

2.5 三管齐下，维持粮食生产积极性

结合现阶段我国粮食作物生产品种和区域划分情况，粮食生产与生态环境、气候环境之间的关系密不可分。为了保障粮食安全，相关部门的关注重点不应仅局限在小麦、水稻、玉米等主要农作物，还需要重视大豆、薯类等粮食作物。在充分考虑我国自然环境的基础上，结合农业生产趋于规划部署，优化粮食生产区的布局与技术，科学配置轮作制度，配合农机技术、农艺技术等，完善粮食生产链[8]。

结合我国农业发展的实际情况选择适宜手段延长粮食作物的存储时间，获得理想的销售条件，同时保证拍卖价格具有一定的竞争力，进而将国内粮食库存控制在可接受范围内，构建阶段性、长效性的建设方针，将粮食进口情况控制在理想范围内。以激发农户种粮积极性、保证农户收益为前提，依据国内不同地区实际情况实施短期休耕，通过合理控制年度粮食生产目标来实现进口适度的目的[9]。

3 结束语

非必需进口问题的存在严重影响到国内粮食产业的健康发展，为持续推进粮食安全战略，需在深入探究非必需进口、进口过度成因的前提下，采取科学措施来控制进口规模，达到以适度进口来保证国内粮食安全的目的。