浅析中国耕地休耕空间配置研究趋势

陈 剑

（重庆市建设用地事务中心，重庆 渝北 401121）

农业是国民经济发展的基础,农业发展关系国计民生,关乎中国特色社会主义事业的发展大局。作为农业大国,在发展现代农业的过程中,国家始终本着合理利用有限土地资源,提高农业经济效益的基本原则。基于此,农业农村部等部门大力推行轮作休耕制度,从而促进农业的可持续发展。轮作休耕在2016年开始试点,为了深化落实十九大精神和2018年、2019年中央一号文件的要求,财政部、农业农村部对于轮作休耕试点进行了统筹部署。截止到2018年，我国轮作休耕制度试点规模已达3000万亩,到2020年轮作休耕面积即达到5000万亩。由此可见,深入理解轮作休耕的现实意义,科学规划轮作休耕实现途径，已经成为各级农业部门的工作重点。

实施耕地轮作休耕这一制度既可以产出高质量农产品,保障当代人的生活需求,又能让耕地休养生息,增加肥力,可持续发展。为确保我国粮食安全,耕地轮作休耕势在必行。本文提出我国农民采用轮作休耕的必要性,指出当前耕地轮作休耕存在的诸多问题,并给出促进我国耕地轮作休耕的对策。

1.中国耕地休耕制度试点进展及其空间配置问题

耕地轮作休耕制度是中国实施“藏粮于地、藏粮于技”的长远战略。自2016年试点以来，中国已基本形成“中央统筹、省级负责、县级实施”的休耕工作机制，在组织方式和技术模式等方面形成了较为成熟的体系，也初步建立了休耕面积变化遥感监测和耕地质量土壤监测的监督手段。目前，已在河北、湖南、云南、贵州、甘肃、新疆和黑龙江7个省份开展了休耕试点，休耕总面积从2016年的7.73×104hm2到2019年的33.33×104hm2。然而，在休耕试点过程中，可能产生因休耕地错配而导致出现“休耕区域选择结果与休耕制度目标相悖”等休耕效率和效益受损问题，这些问题都归属于休耕空间配置的理论和技术问题。

2.中国耕地休耕空间配置研究现状

耕地休耕空间配置包括休耕规模测算、休耕区域空间布局和休耕模式空间布局三个方面的内容，休耕规模测算是休耕区域空间布局的依据；休耕区域布局是休耕模式空间布局的基础；休耕模式空间布局是休耕技术在空间上的可视化表达。

2.1 休耕空间配置基础理论

陈展图等初步构建了休耕空间配置的基础理论架构，认为休耕地的空间配置是将休耕区域、休耕规模和休耕时间进行优化组合，实现对休耕“定位、定量、定序”的宏观调控。石飞等较系统地阐释了休耕空间配置思路与过程，并提出了中国耕地休耕空间配置亟需的关键问题。俞振宁等阐释了休耕规模与空间布局之间的关系，认为理论上确定休耕规模是一个难度很大的技术性问题，需要考虑时间尺度、区域类型以及潜在的休耕效益予以不同尺度的空间表达。

2.2 休耕规模测算

罗婷婷等根据二调、退耕还林等数据，提出二调新增的0.13×108hm2耕地应主要纳入休耕系统，全国休耕比例控制在6%～8%。李凡凡等定量地预测出2015年中国可休耕规模为974931.92hm2。龙玉琴等综合粮食安全与生态安全的视角，得到中国31个省份（直辖市、自治区）可休耕耕地规模为1690.3×104hm2。Lu et al基于耕地粮食生产潜力测算了2016年可拿出6.28%～9.54%比例的耕地用于休耕，即休耕面积为850.22×104hm2～1291.57×104 hm2，并预测出在经济低速增长情景和经济中高速增长下，2030年中国分别有5.69%和0.53%的耕地可用于休耕。石飞等从耕地资源承载力视角，采用能值分析方法和生态足迹方法，测算了贵州省松桃县2016年休耕规模。

2.3 休耕区域空间布局

中国计划式休耕应该是三类耕地：地处生态敏感区的耕地；产量较低的中低产田；适宜耕种、目前产量较高，但存在地力下降趋势的耕地。具体而言，根据区域生态环境产业布局和结构调整方向，重点关注导致区域生态环境退化的主要成因，明确适于轮作休耕的耕地资源数量（如面积、范围、规模）和质量（如生产功能、环境功能、生态功能），通过轮作、休耕、退耕、替代种植等多种方式，提出针对性区域差异化的休耕技术方案，并开展综合治理示范与推广。Shi et al以中国西南地区为例，利用多源数据，通过构建耕地休耕综合指数（ILF），模拟西南地区不同空间尺度的耕地休耕空间分布。赵雲泰等从自然质量条件、耕地利用强度和经济保障水平，构建了休耕空间适宜性评价指标体系，预测低、中、高3种经济发展速度下不同粮食自给率情景的休耕区域。杨庆媛等构建了贵州省晴隆县耕地生态系统脆弱性评价指标体系，得到了全县休耕地空间分布状况，按照一定的优选标准确定了休耕时序，将全县空间布局划分为“三级五类”。

2.4 休耕模式空间布局

目前对休耕模式研究较多，但其空间布局研究鲜见。王志强等针对我国地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化区的轮作休耕制度，分别提出了恢复平衡型、环境修复型和生态保护型轮作休耕技术措施。苏康传等提出中国5种差异化休耕模式与3种技术措施。2010年，泗县的耕耘农机专业合作社在流转的5.33hm2耕地上探索休耕轮作，即把传统的种植模式（一年两熟制，即一麦一稻）改成休耕轮作种植模式（两年三熟制，即花生—小麦—水稻），取得了较好经济效益。吉林省近年来大力推广玉米高光效休耕轮作栽培技术，3年完成一个耕作周期，4年完成一个轮回。

3.中国耕地休耕空间配置研究趋势

通过分析中国耕地休耕空间配置研究现状，尽管该领域研究取得了较为丰硕的成果，但是由于中国耕地休耕试点时间很短不到5年，且发达国家及地区以及中国台湾地区的休耕空间配置理论与实践可借鉴的较少，导致中国休耕空间配置研究在很多方面及其匮乏，难以跟进指导中国耕地休耕空间配置实践，使得试点过程中出现了许多休耕地错配并与休耕目标相悖的问题。鉴于此，有必要准确把脉中国耕地休耕空间配置研究趋势。笔者以为，今后该领域有以下五个方面的重要内容亟待加强研究，拓宽交叉学科领域和纵深理论体系。

3.1 紧紧围绕绿色发展、生态文明建设等可持续发展理念，从耕地健康理论视角诊断识别休耕地

耕地健康研究最早可追溯到1941年Aldo Leopold（1941）首次提出土地健康（Land Health）概念，认为土地有机体健康应该与人体有机体健康一样，健康的土地是指被人类占领而没有使其功能受到破坏的状况，土地健康体现了土地内部本身的自我更新能力。显然，土地健康是基于可持续发展理念，使得土地能够得到永续利用。后来演化为土壤质量和土壤健康，赵其国等认为土壤质量和土壤健康概念相同，科学家喜欢用前者，农民喜欢用后者，是指在生态系统的范围内，维持生物的生产力、保护环境质量以及促进动植物健康的能力。郧文聚等提出耕地健康的概念，将传统土壤质量概念与可持续发展理念进行中国式结合，从四个维度阐述了耕地健康的本质内涵：一是耕地本体健康，包括肥力和自净能力；二是耕地母体健康，即耕地生产的农产品的安全；三是耕地受体健康，即耕地所生产农产品为人类所食用的安全风险；四是耕地系统健康，即耕地系统向地球系统排放物质的环境风险。耕地健康定量化实证侧重于耕地土壤污染评价和综合考虑了耕地质量、产能和环境等方面的研究取得了一定的成果。

综上所述，耕地健康理论和实证的不断丰富，为休耕地诊断识别提供了良好的技术方法。在绿色发展、生态文明建设的背景之下，2019年6月发布了“中国耕地健康指数”，该指数是以农用地分等定级技术体系为基础，构建“耕地质量”“耕地产能”两套评价指标体系，评价了29 省（区、市）的58 个试点县的耕地质量和产能指数，形成“全国耕地质量分布图”和“全国耕地产能分布图”，评价了试点县的耕地健康类型。休耕地诊断识别的指标体系选取可以借鉴农业部门的《耕地地力调查与质量评价技术规程》（NY/T 1634-2008）和《耕地质量等级》（GB/T 33469-2016），以及自然资源部门的《农用地分等规程》（GB/T 28407-2012）、《农用地定级规程》（GB/T 28405-2012）和《耕地质量调查监测评价规范》（试用稿）等规程标准。

3.2 将土地整治、撂荒、农业产业发展等领域与休耕空间配置相结合开展综合研究，拓宽休耕空间配置影响因素

土地整治是通过土地平整、灌溉与排水、田间道路等工程措施，对耕地进行综合治理，从而增加有效耕地面积、提高耕地质量的行为活动。撂荒是指荒地开垦种植几年后，较长时期弃而不种，待地力恢复后再行垦殖的一种土地利用方式，在生产实践中，当休闲年限在两年以上并占到整个轮作周期的三分之二以上时，也称为撂荒。农业产业发展会选择集中连片、耕地质量较好、没有撂荒的耕地。休耕是针对生态退化严重地区、地下水超采区、重金属污染区等区域，采取翻耕、种植豆科作物等土壤改良措施，提高耕地地力和巩固耕地产能的一种主动行为活动。

显然，土地整治、撂荒、农业产业发展等，都将影响休耕空间配置的过程和结果。土地整治是轮作休耕的一种形式，带来土地利用方面的变化进一步作用于农户的土地利用行为，将影响休耕地选取结果。撂荒不是由于耕地本身造成的，而是农户的社会经济活动选择的结果。有研究结果表明，农户更愿意将撂荒地拿来休耕，其休耕补助相对较低，但休耕成本较高。那么，到底哪些撂荒地进行休耕才能休耕效果最大化？从调研来看，休耕地恢复以后，会优先发展农业产业，促进了农业的可持续发展，但如果没有得到充分利用，又会出现撂荒现象，休耕成果无法巩固。

3.3 休耕地选取考虑休耕投入——产出的区域差异性，加强休耕空间配置的科学应用性

目前的休耕补助都是以省为单位统一标准，并未考虑区域差异性，导致休耕政策难以推行和落实。实际上，“县级实施”过程中休耕投入——产出存在空间差异性，加上不同的休耕补助模式，只要参与休耕的某个利益主体的利益受损，都将使得休耕中途放弃或利益链条瓦解。以贵州省松桃县为例，参与休耕补助分配的利益主体为农户和新型经营主体（种植大户、农民专业合作社、公司企业、村集体经济合作社），2017年的休耕补助由原来的1000元/亩降低至500元/亩。由于各区域的耕地本地条件、自然环境、经济发展水平等不同，且选取了不同的休耕补助利益分配模式，导致有些区域没有利润甚至倒贴，于是休耕停止或者管护主体的新型经营主体为节约成本开始偷工减料，大大降低了休耕效果。因此，有必要从投入——产出视角，分析决策变量、状态变量和损益值，进而了解各区域休耕可行性，为休耕区域选择以及休耕空间配置提供科学参考。

3.4 休耕效能评价将提高休耕地选取的精准性，是今后休耕空间配置研究的重要命题

2016年10 月，农业农村部发布《轮作休耕试点区域耕地质量监测方案》，各休耕试点县农业农村局开始在试点区域布设休耕质量监测点。由于监测数据时间较短，加上数据具有严格保密性，使得休耕效能评价方面的研究较为少见。然而，休耕效能评价能够精确判定休耕地块的实施效果，用于指导休耕政策的延续开展。一旦了解各区域休耕地实施效果，就能在空间上准确布局不同的休耕技术和休耕管护模式，从而提高休耕空间配置的精确度，也将减少休耕补助的损失浪费。