农民自垦耕地入库技术工作研究

郑慧媛

（沈阳市规划设计研究院有限公司，辽宁沈阳 110004）

近几年，随着党中央、国务院占补平衡制度、耕地保护红线制度等决策的下达，地区相关部门积极响应政策，严格落实耕地保护工作，成效显著。但在推进城镇化进程，经济发展的同时也形成了耕地后备资源不足的现象，耕地占补平衡、占优补优面临很大的难度和压力，为有效拓展耕地补充途径，全面提高耕地占补平衡管理水平，需要探索新的渠道，其中农民自第二次全国土地调查以来自行开垦耕地潜力巨大，因此，自垦耕地工作研究有着重要的意义。

一、农民自垦耕地工作背景

近年来，各地区各有关部门以习近平生态文明思想和习近平总书记对耕地保护工作一系列重要指示批示精神为指导，贯彻落实党中央、国务院和省委、省政府关于加强耕地保护和改进占补平衡的相关政策要求，严守耕地红线，落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度，依法依规拓展补充耕地途径，科学合理利用耕地后备资源，促进耕地数量、质量、生态三位一体保护等方面工作取得显著成效。然而，随着新型工业化、城镇化发展，耕地后备资源明显不足，并且缺乏有效的激励和约束机制，加大了耕地保护难度。

根据《中共中央 国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》《国土资源部关于补足耕地数量与提升耕地质量相结合落实占补平衡的指导意见》要求，为有效拓展耕地补充途径，全面提高耕地占补平衡管理水平，开展农民自行开垦耕地用于占补平衡潜力调查工作。

二、农民自垦耕地工作技术路线

首先进行基础性筛选，依据第二次全国土地调查2018年变更调查成果和第三次全国国土调查统一时点更新成果，初步提取农民自垦耕地初始潜力地块。

其次，按照相关要求，并结合区域实际情况，通过外业调查和内业调查，对潜力范围内的自垦新增耕地以及旱改水地块进行合法、合规性筛查，形成自垦耕地潜力地块。

再次，完成相关成果编制，包括项目调查表、项目调查报告、耕地等别评定报告、矢量成果等。

最后，经市级审核确认、省级技术复核，形成三类指标，完成上报入库工作。

三、具体工作内容

1.潜力范围调查

依据“三调”统一时点更新成果和“二调”2018年变更调查成果，调查农民自垦耕地潜力，形成潜力地块。潜力调查的范围是“二调”成果中的其他农用地、未利用地，其中有林地、公益林地和基本草原不在其范围内，由农民或农村集体经济组织自行开垦且“三调”成果是耕地的现状耕地；二调成果是旱地或水浇地，三调成果是水田的现状耕地。自垦耕地单独地块应大于400平方米，且不受周边原有耕地连片的地块规模限制。

套合“三调”统一时点更新成果和“二调”2018年变更调查成果，提取符合自垦耕地地类要求的初始潜力地块，扣除规划允许建设区、规划有条件建设区等数据成果，同时剔除与标注城河道等属性耕地相冲突的地块，最终以乡镇为单位选出满足占补平衡要求的地块。

2.合法合规性及适宜性筛查

根据要求，并结合区域实际情况，对潜力范围内的旱改水、自垦新增耕地，进行合法合规性审查，将潜力地块与规划允许及有条件建设区等数据进行叠加分析，同时结合内、外业核查等剔除不宜用于占补平衡潜力的地块，最终形成入库潜力。

（1）自然保护区及生态保护红线。自然保护区及生态保护红线均为重要生态空间，该范围内宜避让大规模农业开发活动，不宜作为耕地占补平衡潜力保留。

（2）规划允许建设区及有条件建设区内。按照土地利用总体规划空间管制规则，规划允许建设区是城乡建设用地重点建设区域，有条件建设区是城乡建设用地布局调整的弹性空间。因此，该区域内耕地不宜作为占补平衡潜力区。

（3）25度以上坡度耕地。过陡的坡耕地种植作物，不仅种植产量较低，而且会造成水土流失，因此，陡坡地不宜开垦进行农业耕作。

（4）已设采矿权及探矿权。由于矿产资源埋藏深、开采复杂、进行开采存在破坏地表耕作层的可能性，因此采矿权及探矿权范围内不宜开垦进行农业耕作。

（5）退耕还林还草范围。为了推进生态文明建设，保障国家生态安全，按照相关要求要稳定和扩大退耕还林还草范围，因此该区域范围内的耕地不宜作为占补平衡潜力区。

（6）有林地及公益林地。林地作为生态空间重要组成部分，根据相关要求不应纳入自垦耕地潜力范围。

（7）已立项实施。按照自垦耕地入库工作要求，对于已立项实施的高标和整理、挂钩复垦、开发、提质改造等各类综合整治项目范围内的潜力地块，不能作为自垦耕地入库。

（8）河道封育。按照河道管理相关政策，河流河道内耕地为不稳定耕地，不宜用于耕地占补平衡。

（9）已批准单独选址项目。已批准单独选址项目已经取得合法用地手续，将用于建设使用，无法纳入占补平衡潜力。

（10）“三调”标注城镇村属性耕地。“三调”标注城镇村属性的耕地多被现有建设用地包围及园田地，不宜纳入占补平衡潜力范围。

（11）春季造林。结合春季造林工作，造林地块将按照林地进行管理，区域内的地块不宜纳入占补平衡范围。

（12）标注林区、湖区、河道属性耕地。因三调标注林区、湖区、河道属性的耕地含有不稳定耕地因素，不宜划入占补平衡潜力范围。

（13）在册林地。结合林权数据，在册林地虽现状为耕地，但应按照林地进行管理，范围内的耕地不宜纳入占补平衡范围。

（14）地块面积不足400平方米且不与周边耕地集中连片的地块。单独成块的自垦新增耕地地块规模不足400平方米的破碎图斑需扣除。

（15）2009年耕地。2009年土地利用现状数据库中的耕地因在历年变更过程中地类发生反复变化，不符合入库要求。

（16）“二调”为设施农用地。原地类为设施农用地，农民自垦后形成耕地的，不宜作为自垦新增耕地入库管理。

（17）内业判读扣除不符合条件的地块。通过内业影像判读，对图斑分布、影像特征及相关属性信息进行初步判断，影像上明显反映出非耕地特征或分布不合理的图斑不宜划入占补平衡范围。

（18）通过外业核查扣除不符合条件的地块。通过数据库处理和内业判读后确定的地块，进行外业核查，扣除不符合条件的地块。外业核查工作包括人员准备及技术培训、设备准备及软件安装与调试、拍照等工作。在开展外业核查工作前，接收核查任务后，开展核查计划及路线的制定工作，保障数据接收后所有人员能立即有序开展。

3.项目入库预检

将信息录入耕地占补平衡动态监管系统，形成初步入库预检。每个乡镇、每个地块都需要现场踏勘和取证，且至少提供三张多角度拍照的踏勘取证照片。删掉在预检中不能举证的不合格地块。项目入库预检涉及的等别等信息，可在项目完成验收后进一步调整。

4.成果编制

第一批次项目通过预检的，遵照上级主管部门指示，分乡镇、分项目类型编制成果。

（1）调查表

调查表应包括地块号、图斑号、地块所在村、权属、二调地类、三调地类、新增耕地面积、周边质量等别、坡度等级、是否与周边耕地连片、灌溉水源等地块基本信息。

（2）调查报告

调查报告内容主要包括所属县区、乡镇基本情况，特别是地形地貌、土壤、河流等情况；自垦地块确认过程，包括潜力调查和合法性审查；地块调查情况，附调查情况表；调查地块影像资料，按地块顺序编排影像，包括“二调”截图、“三调”截图、最新遥感影像截图和现场照片全景截图。

（3）耕地等别评定报告

按照《农用地质量分等规程》分别对新增地块、旱改水地块进行耕地质量等别评定，形成评定报告。

（4）矢量成果图层

根据调查报告以及耕地质量等别评定报告结果，按照农民自垦耕地项目申请省级技术复核SHP层属性表结构要求形成矢量成果。

（5）土地利用现状图

分别形成“二调”既2018年变更调查数据和“三调”数据土地利用现状图。

5.上报入库

在进行外业现场踏勘及拍摄取证前，将信息录入耕地占补平衡动态监管系统，进行初步检查。外业取证后，根据外业检查结果，对不符合地块进行删减处理后重新进行入库预检。最后申请指标入库技术复核，完成入库上报工作。

四、农民自垦耕地工作意义

耕地是人类赖以生存和发展的基础，面对中国耕地严重不足的严峻形势，应积极采取保护耕地措施，挖掘后备耕地潜力，建设占用要实现“先补后占、占一补一、占优补优、占水田补水田”。自垦耕地项目的开展落实了“十四五”和未来的耕地占补平衡任务，为地区经济社会发展提供充足的用地保障，提升了农业生产条件，促进了生态环境建设，项目有显著的社会、经济和生态效益。