作为国家治理工具的实体性治理单元

◎杨 龙

南开大学 周恩来政府管理学院，天津300071

中国是一个治理难度非常大的国家，一是国土面积大，疆域辽阔，地形复杂，导致治理成本居高不下；二是人口众多，多民族共存，构成成分复杂，使得治理的难度大；三是国内自然地理条件和人文环境地区差异大，经济发达水平地区差距大，对治理的公平性提出很高要求。为了治理这样的一个超大规模的国家，需要多种空间治理的单元。

一、已有的国家空间治理概念

空间是地理学、区域经济学、行政学、政治学等学科都关注的研究对象。具有治理含义的空间分析概念主要来自行政学和地理学，其中最为常用的是行政区划，不但成为上述学科的一个基本概念，而且进入了政策文本。近年来，地理学的尺度概念受到学者的关注，不断被引入空间治理的研究。

行政区划概念在中国包括范围和等级两个维度。范围通过行政边界来明确，等级分布在行政层级体系中。一方面，全部国土分为若干个行政区，每个行政区的四至清楚，行政区之间没有空白地带。行政区下面可能包含若干次一级的行政区，它们之间的边界也不交叉。另一方面，全国的行政区分为不同的等级，共同构成一个等级行政体系，高一级的行政区包含若干次级行政区。研究行政区划的学者从行政区划概念出发，对其有所扩展，提出一系列衍生概念，用于分析非实体性治理单元，包括“准”行政区划、“虚”行政区划、“半”行政区划[1]等。“准”行政区划的“准”是相对于行政区划的级别而言的，包括那些不在正式行政等级序列里，但又具有行政管理全部职能的实体性治理单元，如副省级城市、县级市、镇级市等。……