寿光市蔬菜政策性农业保险发展中存在的问题及其对策

宋欣悦

（山东农业大学，山东泰安 271000）

山东省寿光市享有“中国蔬菜之乡”的佳誉，其以蔬菜产业为主的农业产业发展迅猛。但蔬菜生产受自然灾害的影响较大，大部分蔬菜种植者仅凭自身难以应对频繁发生的自然灾害及市场风险。政策性农业保险可有效分散风险，提供风险保障，对推进农业产业发展意义重大。

2018 年以来，寿光因台风来临农业生产遭受巨大损失。2019 年台风过境，地势较低的大棚进水严重，农田受灾面积约0.87 万公顷。受损后的蔬菜大棚大多无法重新使用，农作物轻则减产，重则绝收。由于自然灾害事件发生后，各级政府没有充足的流动资金进行灾后救援和恢复农业生产，蔬菜种植者需要自行承担灾后损失。因此，蔬菜政策性农业保险在灾后恢复生产中起到了关键的作用。

1 发展农业保险是促进农业经济发展的必然结果

党的十八大召开以来，精准扶贫成为乡村振兴的第一要务。其中，对于农业保险的精准扶贫也给予了高度重视。山东省财政厅等部门联合出台了《关于加快山东省农业保险高质量发展的实施意见》，从整体规划上明确了农业保险高质量发展的指导思想、目标和措施。国内学者对农业保险进行了深入研究，并取得了一定的成果。周小余认为，农业保险是防范农业生产风险，降低灾害损失的重要工具，农业保险在稳定农业生产，调节农业经济方面起着关键作用［1］。

由于农业保险本身具有高风险、低收益的特点，仅凭借保险公司难以持续发展，这时需要政府介入。黄訸提出，蔬菜作为一种弱质产业，中央及各级政府要给予大力支持，保障蔬菜政策性保险的可持续发展［2］。齐皓天等认为，应进一步完善蔬菜政策性保险，建立基本蔬菜政策性保险制度，逐步扩大蔬菜保险品种及保险范围［3］。邱衍鹏等认为，我国蔬菜保险仍然以保成本为主，保障水平低［4］。田雅楠等指出，当前设施大棚种植保险仍未纳入中央财政保费补贴范围，缺乏统一政策牵引，只是试点地区各级政府给予一定补贴，农户负担仍然较重［5］。李辉尚等指出，认知度低是我国政策性农业保险参保率低的重要原因之一，因此要增加传播途径，不断提升农户对政策性保险的认识［6］。

寿光市作为我国蔬菜主产区，近两年洪涝灾害频发，大部分蔬菜种植者损失严重，对蔬菜政策性保险需求迫切。由于相关保险产品不完善及自然灾害发生的不确定性，农户对保险公司不信任且总认为自然灾害发生频率低，投保没有意义，导致蔬菜政策性保险认知度低，投保积极性不高。通过对寿光市蔬菜种植户的深入了解，发现因自然灾害受到严重损失的低洼地区蔬菜种植户的承担风险能力低，需要蔬菜政策性保险进行兜底。蔬菜政策性保险应该不断改进完善，满足广大蔬菜种植户的需求，并根据地区生产特色，细化蔬菜政策性保险，建立基本蔬菜政策性保险制度，为蔬菜产业发展保驾护航。

2 寿光市蔬菜政策性农业保险现状及存在问题

2.1 寿光蔬菜政策性农业保险费率相对较高

相对于粮食作物而言，寿光的蔬菜政策性保险费率较高。以小麦为代表的粮食作物2020 年政策性农业保险个人自交费率为20%，每667 m2的个人保费为3.6 元，3.33 hm2（含）以上种植大户可以选择投大灾保险，即个人自交费率20%，每667 m2的个人保费7.2 元。据寿光市农业农村局2020 年寿光市蔬菜政策性农业保险收费标准显示：

小麦政策性农业保险的个人自缴费率低于蔬菜政策性农业保险的个人自交费率。以1 户蔬菜种植户通过日光温室拥有1 个大棚（1 333 m2），保险金额选择一档，每年需要投保128.8 元才可以确保全年的蔬菜生产，然而小麦种植户种植667 m2一年两熟小麦每年保险仅需要缴纳7.2 元。

2.2 蔬菜种植户的投保积极性不高

寿光市蔬菜种植户的投保积极性普遍不高，其原因是多方面的。1）寿光不是洪涝灾害频发的地区，农户大多认为自然灾害发生具有偶然性，如果灾害不发生，缴纳的保费没有意义，蔬菜种植户投保意识淡薄。2）近两年洪涝灾害受损的大棚多在地势低洼地区，导致种植区域在地势高的蔬菜种植者认为自己受灾的可能性小，缴纳保费是一项不必要支出。3）寿光的蔬菜政策性农业保险主要依靠村委下达，村干部不具备专业知识，宣传不到位，没有激发农户的投保积极性。

2.3 蔬菜保险险种少，无法满足农户投保需求

寿光市蔬菜政策性保险仅有政策性温室大棚保险，这种保险规定符合一定标准的温室大棚设施及棚内种植蔬菜、瓜类及其他作物才可进行参保，而寿光并不是所有的大棚符合参保标准，也有部分农户露地种植蔬菜，该政策性保险覆盖范围有限。有不少蔬菜种植户种植蔬菜种类较多，每茬种植的蔬菜种类不同，如果每茬需要逐次投保，投保程序繁琐，投保难度大。由于蔬菜生产过程存在病虫鼠草害、药害、旱灾等多种问题，温室大棚保险的赔偿仅限于因几种自然灾害造成大棚设施及棚内作物的损失，保险责任范围小，无法满足蔬菜种植户的多元化需求。

2.4 蔬菜政策性农业保险承保运行机制仍不健全

寿光市蔬菜政策性农业保险虽然是政府与保险公司相结合的承保运行机制，但是在实际运作中，政府与保险公司的合作仍然存在问题。目前，承保蔬菜政策性温室大棚保险的是中国平安财保潍坊中心支公司，但是要解决农业保险资金短缺、风险高等问题，仅凭一家保险公司作为承保方是不足的。寿光市各银行推出了“土地承包经营权+”贷款产品，还开办了“两权”抵押贷款保证保险，鼓励农业信贷，分散贷款风险，提高贷款增信。此外，寿光市政府还将“两权”抵押贷款纳入“政银保”贷款保证保险范围。政府虽然加大对蔬菜政策性保险的补贴力度，但是对产出效果并没有关注，可能会造成资金的不合理分配。

2.5 各方利益取向不一致

从保险公司的角度，农业保险业务开展的成本较高，保险公司的相关保费收入不足以支撑各项管理费用的支出。农业保险比普通财产保险的保费低，来源不集中，导致农业保险业务开展成本高［7］，基层保险公司之所以开展农业保险相关业务，主要有两方面的原因：1）完成上级指派的任务；2）通过开展农业保险业务提高公司知名度，提高公司声誉，拓展业务范围，推动其他保险产品的发展。保险公司作为市场主体，商业化的经营目标与政策性农业保险业务存在目标冲突，经营农业保险无法实现较大盈利，并且政府所能提供的财政补贴有限性，使得农业保险的发展受到层层阻碍［8］。

2.6 从业人员素质有待提升

我国农业保险仍处于初步发展阶段，运行时间较短，相关从业人员的素质参差不齐，农业保险工作不规范、不全面，人才极度匮乏，制约我国农业保险进一步发展。由于从业人员专业素质有待提升，保险公司在定损时间、核实受损面积、受灾程度和厘定保险费率等方面仍然存在许多不足，且工作量较大，农村基础设施落后，交通不便，对于保险事故发生后农户上报不及时导致定损困难的风险防范不够。

3 完善蔬菜政策性保险政策的对策建议

3.1 政府积极发挥领导作用，优化财政补贴制度

政府应积极发挥在蔬菜政策性农业保险的领导作用。农业保险具有低收益、高风险的特性，保险公司作为盈利性机构不可能积极开展相关业务，农业保险的发展需要根据当地农业生产情况制定，将地方特色农业纳入政策性农业保险范畴。政策补助推动农业保险的发展，我国农业保险80%左右的保费都是由各级财政补助，而发达国家对农业保险的财政支持方式多样化。例如，对农户进行保费补助、对保险公司进行管理费用补贴、提供再保险支持、创建巨灾风险基金和采取税收优惠政策等方式值得借鉴。发挥农业保险的主体作用，不断强化农业保险的政策性，整合有效资源，与保险公司进行合作开展农业保险业务。我国中央财政农业补贴品种较少，而我国农作物的品种种类繁多，大部分农作物及地方特色作物没有纳入补贴范围［9］。政府要将地方特色作物纳入农业保险补贴范围，鼓励农户积极投保。

3.2 加大宣传力度，提高蔬菜种植户参保意识

推动农业保险市场的可持续发展，离不开农户的积极参与。由于宣传不到位，农户不了解农业保险的相关知识，整体参保意愿不强烈，导致对农业保险的有效需求不足。政府及保险公司需要通过各种渠道进行宣传，让农民真正了解农业保险相关知识，地方政府要主动引导农民自主自愿参保，从思想上、行动上真正接受蔬菜政策性农业保险［10］。地方政府可以组织县、乡、村干部和从业人员进行入户走访，在村民农闲时候进行农业保险知识宣传，通过在街道悬挂标语、下发宣传资料、流动宣传车和建立农业保险电视专栏等宣传农业保险政策，解答民众对农业保险的各种疑问，鼓励群众积极参保［11］。另外，考虑到我国农业种植老龄化的趋势，大部分农户受教育程度低，对农业保险文件条例理解难度大，政府将农业保险中较为晦涩难懂的语言进行通俗化修改、对存在歧义或表达模糊的句子进行修正、简化保险赔偿金额的计算公式等方法，使农业保险条款通俗易懂，让广大农民更清楚地理解蔬菜保险合同。

3.3 建立多元化农业巨灾风险管理承担体系

政府除了对农业保险进行财政补贴之外，还应建立多元化农业巨灾风险管理承担体系，以应对自然灾害带来的巨大损失。建立多元化农业巨灾风险管理承担体系，农户、保险机构、省政府、中央政府和资本市场投资者分别通过风险自留、保险与再保险、省政府巨灾风险基金、中央农业巨灾风险基金及直接投资等方式参与管理。基金由中央政府每年度预算中留出一部分预算资金，地方政府根据当地实际情况按一定比例交纳，保险公司可从当年保费收入中留存一部分资金用于风险基金，建立各级政府与保险公司共同参与的全方位、多层次的农业巨灾风险基金体系。

3.4 提升蔬菜政策性农业保险技术含量与服务水平

农业保险是保险市场必不可少的重要组成部分，未来发展前景广阔。农业保险与一般的财产保险不同，不能将一般财产保险的保费缴付、赔付厘定标准等规定直接应用于农业保险相关条款制定。保险公司要加大投入力度，针对不同作物，不同生产条件进行农业保险产品创新［12］。另外，要提高农业保险的覆盖面积与承保率，建立适量的基层服务网点，积极探索保险公司与基层农业服务体系的合作机制［13］，培养一批专业的农业保险代理人，增强农业保险宣传服务水平。

3.5 提升从业人员专业素养

合格的农业保险从业人员应具备强烈的社会责任感、较高的专业素养，深刻认识农业保险的复杂性、重要性，加强技术研究和开发多样化农业保险的投入。保险公司可以为农业保险从业人员开展定期培训，要求从业人员学习相关专业知识，提高其工作能力。从业人员要深入了解农业保险相关知识，并做好销售与售后服务，深入田间地头，让农户真正了解农业保险。