政策性森林保险实施中存在的问题及其解决对策

杨群书

（三江侗族自治县林业局，广西柳州 545500）

我国森林保险建立和应用的时间相对较短，因此推广普及存在很大困难，在此背景下，为了确保森林资源稳定、生态安全，推出政策性森林保险政策十分必要和及时，弥补了其他商业性森林保险发展缓慢的不足。广西三江县的政策性森林保险工作开始于2013 年，完成的森林投保数量由开始的1.2 万公顷逐渐增加到2017 年的14.25 万公顷，其中，公益林投保面积4.12 万公顷，实现了保险全覆盖，商品林投保面积10.13 万公顷。三江县每年均超额完成上级下达的政策性森林保险工作任务，参加的承保公司也由开始的中国人保财险公司一家，增加到现在的中国人保财险、太平洋保险和北部湾保险3 家公司。开展政策性森林保险工作的“三江模式”得到了上级林业主管部门的高度关注和充分肯定。因此，通过探讨三江县政策性森林保险的有效实施，为我国其他地区的森林保险工作提供参考借鉴。

1 政策性森林保险的特点

森林保险具有一定的独特性。林业产业中所涉及的风险种类十分繁多，气象、生物、环境等多个因素都会对森林造成危害，因此，在事故发生时很难进行提前预测。

1.1 涉及范围大

现实中的森林，无论天然林或人工林通常都是大面积相连成片，造成了森林保险的涉及范围大。若是出现火灾、病虫害等灾害，周边的林地都会受到不同程度的影响，从而造成更大经济损失。这种损失情况与财产保险的独立性并不相符，而且林木的实际经济价值很难进行评估。林木的种类十分繁多，而不同树种的市场价值也是不同的，除了表现出来的市场价值，还有附着的生态价值，一旦出现森林灾害，保险公司无法准确判定损失的财产价值。正是由于林业行业的这些风险特征，给准确制定出相应的理赔方案增加了难度。

1.2 林木价值难以预测

政策性森林保险的出发点是使投保人在林木受灾损失后，得到一定的保险赔偿，有能力完成再植，恢复森林，确保森林的保有量。虽然都是为了弥补受灾损失，与其他森林保险不同之处在于，其他森林保险着重点在于经济损失赔偿，而政策性森林保险着重点仅在于恢复森林的保障，即林木的再植成本。与实际受灾需要更新再植的森林面积、树种密切相关，而与实际受灾损失的林木价值无对应要求。

1.3 没有明显的保险收益

公益林的保险费全部为财政补贴，可以由林业主管部门或乡镇人民政府统一投保，承保容易，而且公益林多为天然混交林、竹林等，防火、防病虫害能力较强，因此，出现灾害的风险程度较低，灾害规模小，损失少。商品林的保险费财政只补贴80%，余下部分保险费投保人承担，须由森林所有者自愿进行投保，工作难度较大。商品林绝大部分为人工林，出现灾害的风险较高，且容易造成较大规模的灾害，损失严重。且林木生长周期长，需要农户长期投入保险成本，但又没有明显的保险收益，因此推广难度大。

2 政策性森林保险实施中存在的问题

2.1 投保的积极性低

森林的许多所有者是农户，他们在林业生产方面参与市场商品经济活动不多，林业生产经营的风险意识不强；同时，长期以来受到其他商业保险不良运作的负面影响，对保险产品缺乏信任，再加上林业生产并不是农户唯一的收入来源，投保的积极性也不高。若是没有政府林业主管的大力支持，只依靠保险公司的力量根本无法完成政策性森林保险的承保工作。

2.2 承保方面的困难

2.2.1 承保工作量大、难度大

目前林业的经营规模较小，再加上林地较为分散，许多林地都处于较为偏远的山区，距离城市较远、交通不便，覆盖的范围也较为广泛，需要收集的信息量很大，保险公司所需要投入的经营成本较大，给保险公司的业务开展造成了一定的困难，影响了森林保险的推广和应用，导致我国森林保险的投保率较低。

2.2.2 承保到户更困难

林权产权证明材料是农户参加森林保险投保的重要依据，但从当前林业管理实际情况来看，林权制度仍然有待完善，许多偏远地区的林业产权归属问题仍然没有得到较好的解决，林权证发放率不高，许多农户并没有自己林地的产权证明。林权产权归属问题在没有得到有效解决的情况下，农户不具备参加森林保险投保的基础条件，保险公司也难以落实，若没采取多种形式投保，将直接阻碍政策性森林保险推广。

2.2.3 保险公司选择性承保

由于政策性森林保险在公益林与商品林的投保、承保工作方面的差异，及公益林与商品林出现灾害风险和灾害造成损失规模的差别，从降低承保工作成本、规避风险角度出发，保险公司开展承保工作时会优先选择承保公益林，而后再逐步开展商品林的承保，这样最终导致了商品林的投保率普遍较低，政策性森林保险这项惠民政策未能很好地落实。

2.3 理赔方面的困难

各林地的实际种植状况、林木的年龄等方面的情况较为复杂，因此为理赔工作的展开带来了不小的难度。再加上自然灾害与病虫害灾害的损害情况需要由专业的技术人员进行评估，没有林业部门的支持，灾害评定和理赔工作难以推进。

3 政策性森林保险的发展对策

3.1 加强政策性森林保险的宣传力度

为了推动政策性森林保险的有效推广和应用，各级政府需要给予森林保险政策一定的宣传帮助和引导，有效提高林农参与到森林保险投保的积极性，并明确了解森林保护的重要性和相应法律法规。在宣传过程中，1）要面向林农宣传森林保险相关的补贴政策、森林保险的保障范围、理赔的程序和后期潜在的经济收益等，通过这些来吸引林农参与投保。2）要针对森林资源自身的生态效益、经济效益和社会效益来进行全面的宣传，让林农及社会各界意识到森林资源的重要性。三江县充分利用有线电视、广播等媒体，县乡村各种大小会议及当地民族节庆活动大力宣传政策性森林保险相关政策。3）充分发挥村级基层组织的作用，大力发动农户积极参与政策性森林保险工作，取得了较好的效果。

3.2 改进投保方式，采取村、组为单位联合投保模式

在当前各农户林地信息无法准确收集的情况下，参照统一投保形式，经过农户同意，通过涉林企业、造林大户出资等多渠道筹措资金代付农户负担的部分保险费，全村、组的林木林地统一购买政策性森林保险，避免了农户单独投保带来的收集信息多、材料多、保单多等大量工作，又能够促进政策性森林保险惠民政策尽快落实。

3.3 加强政府支持力度

加强技术支持帮助，充分发挥林业主管部门技术及信息优势，在政策性森林保险的承保、理赔的各方面给予大力支持。帮助保险公司以更高效率、更高质量地完成承保理赔工作，促进政策性森林保险工作健康快速发展。

3.4 采取商品林公益林按比例承保方式

保险公司不能只承保公益林，同时必须先开展商品林的承保工作。根据各保险公司完成的商品林承保情况，按比例分配相应的公益林承保任务，有效避免保险公司选择性承保现象的发生，并带入适当的竞争机制，调动保险公司的承保积极性。

3.5 建立监督考评退出机制

为了政策性森林保险工作的有序开展，各承保公司预先分区域开展承保工作，在此基础上加强对各保险公司政策性森林保险开展情况的监督考评工作，确保群众懂投保、会报案；促进保险公司部不断提高服务质量。同时，建立退出机制，既可避免无序的竞争，又能防止虚假和不作为现象。

3.6 建立政策性森林保险理赔裁定机制

建立林业专家信息库，林木受到灾害后，是否需要更新造林问题，投保人与承包公司发生争议时，由林业专家组成的裁定小组进行裁定解决，避免因分歧而影响理赔的及时完成。

3.7 简化政策性森林保险的理赔程序

要求各保险公司对政策性森林保险的理赔程序进行简化，并将受害林地的勘察、定损、赔付等环节做到透明公开公正。林业部门还需要加强对森林火灾等违法行为的惩罚力度，这样能够减少林农骗保行为，让违法成本高于保费，在维护森林资源平衡的同时加强对森林保险政策的应用和管理［5］。

4 结语

加强对森林的保护能够起到改善自然生态平衡、确保生态安全的作用，促进社会经济效益提高。实施政府主导的政策性森林保险制度，是加强对森林的保护，推动林业产业的可持续发展一项重要措施，同时，可以促进其他森林保险的发展，为林业产业的快速发展保驾护航。在实施过程中要明确政策性森林保险的目标，加强监督管理和科学技术支持，完善相应的法律法规，并且通过相关的扶助政策来提高森林保险的运行效果，从而为广西柳州的林业经济可持续发展奠定良好的基础。