乡村社会治理问题研究
——基于河南省安阳市调研实际

张万军

党的十九大提出实施乡村振兴战略，乡村振兴战略本质上是新时代城乡关系的重塑，是新时代做好“三农”工作的总抓手。 乡村振兴，治理有效是基础和根基。加快推进乡村社会治理体系和治理能力现代化， 是实现乡村振兴的必由之路。

一、乡村治理现状

（一）以河南省安阳市为例

乡村振兴总要求是产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕，按照这个标准，河南省安阳市正稳步推进。

1.产业振兴要求。 各乡村高度重视产业振兴，在弄清优势和潜力基础上，积极规划、发展符合本地实际的特色优势产业。如内黄、滑县等地利用农业优势，大力发展高效农业和加工业，林州市依托自然和文化资源发展旅游业等，呈现出一二三产业融合发展的良好态势。 各地高度重视发展壮大村级集体经济，基本实现了村级集体经济收入“清零”目标，已出现了光伏产业、乡村旅游等多种模式。 但村级集体经济从总体上看还十分薄弱，稍有不慎就有发展不起来的危险。

2.生态振兴方面。人居环境整治成效明显，村容村貌发生较大改观。大部分村环境卫生有专人负责，统一处理垃圾，有的村还实施了雨污分流、垃圾分类处理。一些村庄积极探索村庄废弃宅院改造， 亮化美化村庄环境，彻底改变了以前污水横流、垃圾乱倒、塑料袋乱飞的现象，农村人居环境大幅度改善。 但有些村还存在废弃闲置宅院等，影响了村庄环境。

3.乡村秩序方面。社会和谐稳定，治安良好，农民安全感高，信访、民间纠纷大幅度降低。相当一部分农村实现“一肩挑”，村支部书记在村里具有较高威信，能够发挥自治组织、民间组织作用，基层治理作用较好，农民的法律意识明显提升，党领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系更加完善。

4.乡风文明方面，农村移风易俗有大的变化。县域各村持续改进农村移风易俗工作，通过改善红白理事会运作机制，充分发挥其舆论导向正能量作用，采取刚性约束和强制执行等手段，对高价彩礼、婚丧鄙陋、老而无养等不良社会风气进行治理。 农村的陈规陋习改变在一定程度上反映了农民价值观的变化，社会主义核心价值观发挥了积极作用。 但农村高额彩礼的问题没有得到彻底解决，一些地方彩礼依然很高，农民对此反应强烈。

（二）乡村治理方式不断创新

村社双轨并行，创新社会治理。 滑县锦和街道是河南省规模最大的省级新型农村社区建设试点，辖12 个社区6 个行政村，常住人口14 万，其中村改居有31 个村。 在村改居上，锦和街道构建了新社区，方式是对现有村委会实现“转、并、联”，改革后新社区居委会与村委会并存，共同承担基层社会治理功能。 以社区党总支为领导核心，筹备居务管理委员会、居务监督委员会，大力整合辖区企事业单位、业主委员会、物业服务企业、新经济组织和新社会组织等各类资源，实现条块联动。 村社双轨并行只是过渡时期的权宜之计，最终目的是把社区打造成基层社会治理的基础模块。 待新社区各项功能齐全、 住户对新社区的归属感和认同感提升后，再把村社双轨管理逐步向社区单轨治理过渡。

二、安阳市乡村治理工作中存在的问题

（一）人力资源匮乏制约乡村发展

1.经济发展乏力，乡村户籍人口流失严重，乡村两级组织缺乏人力储备，代际更替受阻

由于乡村社会经济发展缓慢以及城市的虹吸效应，导致乡村人口大量流失，“空心村”增多。 村“两委”班子年龄结构普遍偏大，青壮劳动力参与“两委”工作的意愿不强。 就安阳市目前情况来看，村“两委”干部年龄普遍在50 岁以上，个别人员担任村支书长达30 年无人接替。 乡镇副科级以上干部年龄普遍偏大，年轻干部数量偏少。 干部队伍结构不完善、工作积极性不足等现象，不利于提高基层社会治理水平。

2.基本公共服务和基础设施城乡差别明显，人才流失严重，乡村发展缺乏人才支撑

乡村社会经济发展乏力，社会保障和公共服务不足。 许多农村，在医疗、卫生和教育等各方面都满足不了村民的需要。 所以，乡镇很难留住人才，涉农管理和技术人才也鲜有人甘愿来农村奉献青春，这使得乡镇各基层窗口技术人才缺乏，出现人才断层情况。 而对于很多出身农村的学生来说，求学的出发点本就是为挣脱农村贫苦日子；农村本地年轻人为了更好的物质生活，也放弃留守农村、建设农村的想法。 这更加剧了农村的人才断层与流失。

（二）乡村产业规划发展缺少顶层设计和统一规划

村级集体经济薄弱，缺乏发展后劲，对乡村振兴难以形成支撑作用。 部分村庄缺乏开拓创新，严重存在“等靠要”思想，只想等上级资金支持，产业规划发展缺少顶层设计和统一规划，产业发展无思路，不能充分发挥现有资源和优势。 已有的村级集体经济基础十分薄弱，收入在5 万元以下，稳定性差，资金投入主要依靠政府，发展还比较困难，多数处于发展的初级阶段、起步阶段，稍有不慎就面临失败的危险。

三、进一步提升安阳市乡村治理工作水平的建议

（一）创新乡村治理工作，构建乡村治理体系

1.出台相关政策，加快乡村人才振兴

结合安阳市实际出台返乡创业激励政策， 如减税降费政策，设立乡村就业创业引导基金，加强创新创业孵化平台建设， 建设返乡创业园。 充分发挥新乡贤作用，把退休返乡居住的老干部、老教师、老党员和回乡创业人士以县为单位建立新乡贤人才库，加强管理，精准服务，充分发挥新乡贤在乡村振兴中的作用。 逐步构建一个包括乡贤在内的多元治理主体共同参与的乡村治理体系，以此来应对农村畸形“空心化”。

2.多措并举发展壮大村级集体经济

发展壮大集体经济是提升组织力的重要载体，是实现乡村振兴的物质基础， 也是体现农村社会幸福的重要标志。要把发展村级集体经济工作列入各级党组织书记党建工作任务清单和党建述职内容，编制好产业发展规划。 以“全域总体规划+村级项目规划”的模式，宜工则工、宜农则农、宜商则商、宜游则游，确定发展的定位和方向。 选准乡村产业发展路子，弄清本村的优势和潜力所在，大力发展符合本村实际的特色优势产业。

3.加强基层服务体系配套设施建设，促进基本公共服务均等化

推动公共资源优先向农业农村配置。 目前，农村基本公共服务体系的框架已经搭建起来，实现了从“无”到“有”的历史性变革，应把从“有”到“好”作为主攻方向，继续推动城乡义务教育一体化发展，完善城乡居民基本养老保险制度，着力增加农民基础养老金，统筹城乡社会救助体系，提高农村低保标准和覆盖面，以及加快农村生活垃圾、污水处理能力建设，发展互联网+教育、互联网+医疗等，提供公平可及的公共服务。

（二）促进自治法治德治有机结合

1.不断创新村民自治

不断增强基层社会治理的动力和活力。 突破基层社会治理困境， 需要注重发挥群众参与社会治理的优势。一是要科学确定公共事务。在引导村民参与社会治理过程中，注重从群众利益出发，将一些村民关心、关注的事务纳入到基层治理的内容和计划中， 使村民能在参与社会治理的过程中真正得到实惠， 进一步增强自身责任感和使命感。二是要激发主体意识。通过有效的宣传教育形式， 逐渐引导广大群众自觉参与社会治理，激发他们的主体意识和参与意识，进一步增强群众参与社会治理的主动性。

2.提升基层治理法治化水平

法治建设不仅是乡村振兴战略内涵式要求， 而且也是乡村振兴战略落地执行的强力保障。 完善乡村治理，治理的法治化水平提升是应有之义。 提升基层法治化水平， 一是要训练和提升基层党员干部运用法治思维和法治方式的能力。 二是要约束乡村执法司法行为，确保村民在每一个案件中都能感受到公平正义。

3.增强“三治”的融合

自治、法治、德治融合发展是构建乡村治理体系的内涵要求， 能够满足国家发展和人民群众的双重现实需要。 所以应该进一步健全“三治”结合乡村治理体系，在这个进程中需要强化党的领导， 推进以自治为目标的乡村治理体系建设，凸显法治的保障作用。 同时，还要厚植传统文化根基，使“三治”共同作用于乡村治理，最后达到乡村治理的善治目标。