新时代生态环境监管体制法治创新论纲

张忠民

(中南财经政法大学 法学院， 湖北 武汉 430073)

党的十九大对十八大以来生态文明建设方面的经验进行了总结，并对今后的生态文明建设作出了全面细致的部署，指出要“推进绿色发展、着力解决突出的环境问题、加大生态系统保护力度和改革生态环境监管体制”，提出了“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”的目标。在新时代背景下，生态环境监管体制的法治创新关系到生态文明的建设，关系到人与自然和谐发展以及现代化建设的新格局。如何构建与生态环境监管体制相适应的法治体系与治理能力，保障自然资源国家所有权的实现，完善生态环境事权的再分配，整合环境领域法的系统作为，从而使中国特色生态环境监管体制能够积极、稳妥、有序地推进创新法治保障路径，成为一个重要议题。因此，加强新时代背景下生态环境监管体制的法治创新研究就显得尤为重要和紧迫。

一、新时代生态环境监管体制面临的三大矛盾

在新时代背景下，完善中国特色生态环境监管体制已经成为我们不能回避的重要课题。要解决这一问题，就必须深入剖析当前理论存在的不足，审视实践所取得的成效，并理清问题产生的根源。

(一)新时代生态环境监管体制概述

要深入认识生态环境监管体制，应首先厘清其基本概念，明确其基本涵义。

1.对新时代生态环境监管体制基本概念的界定 “新时代生态环境监管体制”是由“新时代”“生态环境”“监管”“体制”几个词语构成的。其中，“生态环境”和“体制”的含义存在一定的模糊之处，故笔者主要对这两词的含义进行分析。

首先，对“生态环境”概念的厘定。作为“生态”和“环境”的组合，“生态环境”一词并不单纯地等同于二者含义的相加。在我国，“生态环境”一词最早用于国家行政管理层面源于1982年全国人大五届第五次会议。[1]由于在宪法和政府工作报告中使用了这一提法，“生态环境”一词被一直沿用至今，但对其含义的争议从未停止过。从“生态环境”一词在人大常委会产生过程的基本事实判断，它属于相对独立的管理用语，在语法上表现为偏正和并列的结构。因此，从这个意义上讲，“生态环境”包含“生态”和“环境”两个对象，被保护和改善的对象是并列的“生活环境”和“生态环境”。社会上使用“生态环境”一词，主要是将其作为对人类环境的统称，指人类环境中与主体的生存发展最直接相关的一类环境。[2](P.6)这样便从规范意义层面对“生态环境”作了明确界定。

其次，对“体制”概念的厘定。“体制”一词在《辞海》中被解释为国家机关、企事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法等的总称。[3](P.644)早期有学者在《俄罗斯生态法》中提出，体制是有关组织机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系和制度的总称。[4](P.223)也有学者认为，体制是渗透某种意识形态或价值观念，在相关领域或组织间形成的一种基本的整体关系框架。[5]体制规定的是内部的组织结构及其内部事物之间的基本关系，属于某一事物运行最基本的架构。因此笔者认为，体制是内部组织结构的关系架构，它规定了内部的职责划分以及责任承担方式，是某一领域的整体关系框架。

2.新时代生态环境监管体制基本涵义之明确 生态环境监管体制是指环保部门为了保护和监管生态环境，将统一监管与有关部门分工负责相结合的体制和责任机制。[6]与“监管”的含义相类似，“生态环境监管体制”也有广义和狭义之分。学界一般采用狭义的理解，即仅指政府对生态环境进行的监管。[7](P.54)生态环境是与人类密切相关、对人类生活至关重要的环境，包括资源和能源，其监管即由政府或有关部门依照法律法规对生态环境的相关事宜进行监督管理，体制则是生态环境监管的组织机构及其职责配置。因此，在字面意义上，生态环境监管体制是国家对生态环境进行监督管理的一系列组织机构设置及其职权和职责的划分。具体而言，生态环境监管体制是规定中央和地方对生态环境进行监管的机构以及职责，规定上下级以及各区域之间的相互关系，规定各个部门对生态环境监管的职责划分等的关系架构。

(二)新时代生态环境监管体制三大矛盾的基本面向

以人民日益增长的美好生活的需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾为时代底色，可以发现我国生态环境监管体制也面临着同样的矛盾，具体可以总结为以下三个方面。

1. 人民对美好生活的需求和生态环境监管体制发展不平衡不充分之间的矛盾 一方面，人民对新时代的美好生活是无限向往的；另一方面，现实的生态环境监管体制发展却是不平衡不充分的。因此，二者之间形成了新时代生态环境监管体制所面临的主要矛盾。人民对美好生活的需求类型是多样的，不仅有基本的物质需求，还有高层次的精神需求。在环境方面，人民对美好生态环境的需求日渐强烈，对天更蓝、山更绿、水更清的美丽中国更加向往。随着经济的发展，人们的消费重心也逐渐转移到了精神文化层面。《民法典》的颁布更是促进了人性解放与人的价值的自我实现。进入新时代，我国人民日益增长的对美好生活的需求在精神文化层面愈加凸显。[8]

然而，面对人民日益增长的对美好生活的需求，我国环境监管体制的发展却是不平衡不充分的，即有效的“生态环境监管制度”供给不足。具体而言，生态环境监管体制主要存在着主体分布不均、运行机制不充分、制度设计不足等问题。我国环境法自诞生起，经过多年的发展，形成了以政府环境公共权力为核心的威权型环境治理模式。[9](P.10)在很大程度上，环境问题的解决依赖于政府的强制作用，但国家对环境治理的监管却是单一的和碎片化的。在从管理向治理转变的过程中，多元共治的模式成为体制完善的方向，而企业和个人往往是以被监管者的身份出现的。和其他领域一样，环境监管也是以政府为主导的。[10]例如，在环境公益诉讼中，公益组织的起诉条件被严格限制。由此可见，在生态环境监管中，主体的分布不均使多元共治的主体受到限制。其次，生态环境监管的机制运行不畅。一方面，相关权力的配置不当。由于地方行政部门担负着多重角色和任务，无法专心实施生态行政管理，且由于地域生态环境的不同，环境监管无法按照统一的标准来实施。[11]另一方面，权力运行也缺乏一定的约束机制。在权力需要制约已经达成共识的背景下，政府开始在法治的轨道上运行。但长期以来，在环境监管领域仍然存在着大量有法不依、执法不严、违法不究的情况。[12]最后，生态环境监管的制度设计不足。我国生态环境监管制度的设计存在一定的不足，具体表现为：重视末端控制，轻视全过程控制；重实体规范，轻程序规范；立法侧重于污染防治，轻视生态环境保护及资源利用，等等。

2. 人民对美好生态环境监管体制的需求和法治创新不平衡不充分之间的矛盾 新时代对生态环境监管体制提出的最基本要求是实现监管的有效性，形成对美好生态环境的监管体制，而这即与法治创新不平衡不充分的现实形成了新的矛盾。人民对美好生态环境监管体制的需求包括以下三个维度。

第一，监管主体多元共治的需求。在多元共治的背景下，我国环境治理体系由传统的政府单维管制向社会多元主体参与的方向发展，环境治理内涵也发生了变化，多主体互动协作开始成为社会治理主体的主要环境治理诉求。[13]于社会组织来说，其有主人翁地位的社会治理需求；于个人来说，其有权利意识觉醒和权利行使的需求；于政府来说，其有树立良好形象和追求善治的需求。

第二，监管机制运行顺畅的需求。权力制约基础上的权力运行顺畅是实现环境治理的基本要义。生态环境监管体制的法治化改革须秉持“机构职责权限明晰、行政程序依规合法、监管执法追责有序”的基本原则。[14]而运行顺畅的环境监管机制还可以提高生态环境治理效益，从而达到资源利用和环境保护效益最大化的要求。而且，法治的统一实现和执法效率的提高都需要顺畅的监管运行机制予以保障。

第三，监管制度设计合理的需求。我国有相当一部分环境监管制度设计存在缺陷，这就使得人民对合理的制度设计产生了巨大的需求。我国现代能源监管以法定化、人本化、柔性化为发展趋势。[15]新时代，环境监管领域的改革进入深水区，创造公民平等参与能源决策的程序、实现环境监管的程序正义与实质正义成为全体人民的迫切需求。

从现实看，我国的法治创新是不平衡不充分的。首先，法律治理体系结构复杂。在公法、私法、社会法存在区分的情况下，法治体系存在杂乱之处。“委托立法”机制使得当前自然资源单行法之间存在调整对象交叉、内容重复、法律效力层级混乱等情况。[16]其次，法律治理能力不足。法律存在缺陷，其中最重要的是其规范性与合法性之间存在着张力。一方面，法律的运行不断受到其他系统的干扰，从而对其独立性造成了影响；另一方面，人们多元化的价值追求导致以前单一的观念破产，而现今的法律尚缺乏整合社会的基础。[17]

3. 人民对美好法治创新的需求和法制与治理不平衡不充分之间的矛盾 法治的目的在于满足人民的美好需求，增进人民的福祉。人民期待着良好法治创新格局以及政府现代化治理能力和治理体系的尽早形成。而法律的治理体系与治理能力却存在不足之处，这在很大程度上阻碍了“良法善治”的形成。

人民对美好法治创新的需求谱系主要包括以下两个方面。第一，法律治理体系完备性的需求。建设中国特色社会主义法治体系构成了全面依法治国的总目标，一切都在朝着这个方向发展。而法律体系的杂乱有碍于法治建设，法律体系建设所带来的红利尚未得到真正的实现。在此种情况下，人民对美好法治创新的需求却在日益高涨。第二，法律治理能力的高效性需求。从属性看，政府的治理能力更多的是一种“软实力”，如果能将其融入到法律治理体系之中，必将为整个法治的发展贡献巨大的力量。而现实中法律本身存在的局限以及其整合与实施能力的不足在一定程度上降低了法治的功能。目前的法律整合能力已不足以应对社会中复杂的利益冲突，而法律的实施能力也存在被减弱的风险。在全面现代化的背景下，高效的法律治理能力日益成为人民对美好法治创新的必要需求。

然而，从现实看，法制和治理是不平衡不充分的，这与人民对美好的法治创新需求形成了巨大的矛盾。首先，立法科学存在缺陷。一方面，立法本身存在不足之处。我国的立法主要是以政府部门为主导的，因此，行政机关对立法的干预较多。立法的可操作性较差，在“宜粗不宜细”的惯性思维指导下，我国的法律中出现了大量的原则性条款。另一方面，不断变化的社会给立法的科学性带来了挑战。其次，严格执法存在相对失范的问题。在现实中，执法不规范、不严格、不透明、不文明的现象较为突出。从执法机关的执法水平来讲，即存在着执法机关中执法人员法律地位与相应规定不匹配的情况，这进一步降低了执法人员的执法水平。再次，司法领域存在不公。一方面，司法独立性不足。在现有的体制之下，我国司法受到行政机关的不当干预。行政对司法的干预是中国司法制度运行过程中的普遍现象。[18]另一方面，法律至上的理念尚未得到有效贯彻。最后，全民守法亟待落实。目前，我国仍旧存在消极守法的现象。对法律的信仰仍有所欠缺，各种认识上的偏差和价值观的错乱有增无减，良好的守法秩序和氛围尚未形成。[19]

二、新时代生态环境监管体制三大矛盾的转折

从根本上讲，生态环境监管体制改革的法治创新首先是实践性问题，故而在具体解析监管体制的完善与现今我国基本矛盾的内在逻辑联系之后，应以矛盾为出发点，找准问题的核心，并以此为导向，从法治创新的视角切入，在制度和实践层面寻求创新与完善的转折点。

(一)第一大矛盾：向宪法上自然资源国家所有权的实现转折

现代法治社会，一切的国家权力均来源于宪法，应以宪法目标的实现为目的，从宪法规范的具体内容中获得权力配置和行使的指引。针对环境保护与治理的内涵及实施机制，以及环境权的保障等一系列重大问题，同样无法在部门法层面对其进行根本性的阐释，均需要宪法为之提供规范依据和制度保障。[20]

首先，对自然资源国家所有权的定位不清是现行生态环境监管体制问题的症结所在。从实践层面看，诸多的生态破坏事件表明，地方政府自身的经济利益与中央政府所强调的生态利益在整体性国有自然资源的分配、利用、收益和管理中存在矛盾。从理论层面出发，生态环境监管体制的现状问题抽象到理论层面即是当前自然资源国家所有权的性质定位问题。生态环境监管权与自然资源国家所有权是密切关联、一体两面的关系。长期以来，环境监管权缺乏国家所有权的根基支撑。在生态环境监管的宪法基础和理论依据中引入国家所有权是新时代生态环境监管体制改革必不可少的重要环节。

其次，把握新时代生态环境监管体制中国家的角色定位。自然资源所有权是生态环境监管体制的基础与核心，现存自然资源所有权的根本症结在于国家的角色定位，需要解决的首要问题是确定自然资源所有权的法律性质。从宪法与民法之别、权利与权力之别以及《宪法》第9条的规定看，自然资源国家所有权是典型的公权。[21]自然资源国家所有权公权属性的实现以生态环境监管体制改革为手段，需要统筹各级政府机关、机构之间权力和义务的分配，从而更好地管理自然资源。

最后，推进自然资源国家所有权的程序构建。自然资源国家所有权的实现是生态环境监管体制的逻辑起点，也是新时代生态环境监管体制法治创新的基础。新时代自然资源国家管理制度的构建应以控制公权力、保护公民权利为重心，充分体现其实现全民利益的本质特征，使自然资源的开发利用真正回归其公益目的，从而探索出一条既符合我国国情又科学合理、运行顺畅的自然资源国家所有权的实现之路。

(二)第二大矛盾：向行政法上环境事权的分配与再分配转折

对自然资源国家所有权的行使，必须要有相应的代表机关和具体的意思表示。当前权责不清、事权划分混乱的问题亦导致自然资源所有权行使的困难，这就要求在行政法上明确环境事权的划分。

首先，应在宏观视野上探索全新的环境事权配置模式。从横向的环境事权配置看，生态环境行政主管部门与其他同级行政主管部门之间的衔接不畅，污染监管职权与自然资源管理职权的配合不足。就事权的纵向配置而言，在生态环境监管体制中，中央与地方事权的划分相对笼统，并无明确的规则。环境法治的形成需要从根本上变革中央政府动员型的环境治理模式，需要在效率、公平等价值追求的基础上构建环境治理权力结构的理想形态。[22]在理顺中央和地方职责关系的基础上形成相对清晰的职责配置表，健全政府的职责体系。[23]

其次，在中观层面上建立各有侧重的区域治理模式。我国的行政区划建立在存在差异的异质区域的基础之上，而中央则把地方各行政区看成是同质的行政区单元来进行治理，这就带来了区划与规划的冲突。在区域治理上，应当辨识各个区域的基本现状，准确把握政府在生态环境管理制度上的具体范畴，立足地方实际情况、明确地方政府的职责义务。根据不同的环境保护对象或区域实施分区治理、分类引导。[24]

最后，在微观层面拓展多元的生态环境执法手段。改革生态环境监管体制，必然会涉及行政机关的执法体制问题。[25]在传统的执法手段尚不能完全保证生态环境执法效果的情况下，需要创新生态环境监管执法方式，采用灵活的执法措施来补充强制性执法的不足，完善生态环境的监管执法体系，改变传统行政执法手段单一的现状，满足环境问题复杂性对治理水平的高需求。具体来讲，一是应当将修复作为环境救济的重点方向，二是应当建立多元化的责任承担机制。

(三)第三大矛盾：向环境法上领域法的系统作为转折

生态环境的系统性决定了生态环境监管的统一性和协调性。而领域法的提出使其有了统筹其他法律部门，全面规范和完善生态环境监管体制的可能性，将领域法中以问题为中心的整合性、多维度和一体化的研究范式引入对环境法的研究当中，为日后的探索分析开辟了一条新的研究路径。

首先，挖掘环境领域法的缘起及其理论内涵。固化的部门法学理论挤压了新兴法学领域的生存空间，部门法的研究范式并不适用于以环境法为代表的新兴法学领域。而环境领域法之于新时代生态环境监管体制完善的系统作为方法和具体运作机理，凸显出着眼于整体格局的高度，并能借由问题导向和具体问题的解决做到逻辑的互通和自洽，从而形成流转顺畅而又彼此衔接的思维链条。环境法领域的法律发展以一种普遍的关怀视角，有效因应了大量处于传统部门法视域死角或边缘的新类型法律问题。[26]因此，适时转变唯一的部门法理念，引入新的研究范式和方法，实现环境法的不断发展显得尤为重要。

其次，统筹生态环境监管体制下法律部门的多元供给形态。环境法作为以现实社会的环境问题为导向的领域法，由同样以解决环境问题为核心、共同为生态环境监管制度的完善发挥作用的部门法有机结合而成。在环境私法与环境公法的配置方面，生态环境监管需要公私法协同治理。在环境基本法与环境单行法的配置方面，需要联动发挥基本法与单行法的作用。应当以生态环境整体性理念指导环境法律体系，协调生态保护规范与污染防治规范。[27]在环境程序法与环境实体法的配置方面，应当建立起二者关于完善生态环境监管的沟通与互动，以联合确认并界定环境公共利益。

最后，理顺生态环境监管体制下法律运行整合的思路。环境领域法下生态环境监管的运行蕴含着丰富多样的层次和动态开放的流转过程。对《环境保护法》和相关程序法上的“环境公共利益”进行沟通和界定成为必要。[28]在法制构建中，应优化监管主体的结构配置，创新驱动供给和多元改善模式，促进环境立法的理性化。在治理实践中，应从多维度着手，通过环境的自我规制，分阶段、分层次推动和提高对生态环境的监管执行力。

三、新时代生态环境监管体制创新的法治路径

立法完备化、执法严格化、司法专门化、守法普遍化构成了新时代生态环境监管体制法治创新的基本路径，而“生态环境监管委员会组织法”则为法治创新路径提供了载体和归宿，为生态环境监管体制的法治进路提供了最优选择。

(一)新时代生态环境监管体制法治创新路径的总体谱系

完善的法治体系是提高立法质量和实现治理能力提升的基础。在全面依法治国的框架下深化生态环境监管体制改革，应当系统推进科学的生态法律体系、严格的生态执法体系、专门的生态司法体系以及普遍的守法体系的建设，从而构建“四位一体”的新时代生态环境监管体制法治体系。

1.生态环境监管法制体系的完备化 完善生态环境监管体制的首要任务是建立健全生态环境监管法制体系。首先，健全生态环境监管立法。一方面，总结地方生态环境监管立法的成功经验；另一方面，借鉴国外先进的立法经验，实现地方知识与国际经验的双重转化。其次，协调生态环境监管规范。应以环境行政监管权力为中心，进行生态环境监管规范的内部协调和外部协调，化解规范冲突等问题。从内部视角看，应从监管机构职权划分、监管机构权力运行等方面进行协调；从外部视角看，应从环境监管规范与政策和党内法规、环境监管规范公权与环境保护监管公众参与的私权、监管规范与监管“监管者”的规范等方面进行调和。

2.生态环境监管治理能力的高效化 法的制定解决的是“有法可依”的问题，是法律实施的前提和基础，而执法、司法、守法是法律实施的表现形式，法律实施到位，法的价值和作用才能充分发挥，法的权威性才能得到更好地展现。推动“执法严格化、司法专门化、守法普遍化”是生态文明法治体系建设的必然要求。首先，实现“执法严格化”。一是处理好法律与政策的关系，逐步形成法律主导、政策辅助的协同模式；二是继续推进环境保护垂直管理体制改革，优化环境综合执法队伍建设；三是构建多元化的执法监督机制。一方面，要构建协调有序的内部执法监督机制[29]，另一方面，应当加强社会公众的监督。其次，推动司法专门化。一是要推进环境审判机构专门化；二是应当推进环境公益诉讼的发展。最后，促进守法普遍化。对于普遍守法而言，既要保证守法主体的多样性，又要实现守法客体的体系性构建。

(二)新时代生态环境监管体制法治创新路径的集中承载

以党的十九大对生态环境监管体制所作的部署为契机，生态环境监管体制的法治创新急需落实。法治体系的确立为法治进路的开展提供了参考，在法治总体谱系基础上的法治进路需要进行具体构建，而“生态环境监管委员会组织法”可以作为法治创新路径的集中承载。

1.“生态环境监管委员会组织法”的功能定位 生态环境监管委员会作为议事协调机构，其所依据的“生态环境监管委员会组织法”属于行政机关组织法的范畴。行政组织法的功能是指其所要发挥的作用或实现的目标，决定着具体行政组织法的框架设计和条文设定。一般来说，行政组织法的功能包括对行政机关的权力配置、规范管理和保障控制等等。[30]但对于生态环境监管委员会这一特殊的议事协调机构而言，还应具有补充常规生态环境监管手段、与其他部门进行信息的沟通和联络等功能。因此，“生态环境监管委员会组织法”承载着整合生态环境行政监管方式、构建全新生态环境行政监管体系的重要任务。

权力配置是“生态环境监管委员会组织法”的基本功能。行政职能决定了行政组织的产生和运行。职权的行使需要依托行政组织和组织法制，以确定国家机关的成立缘由、权力来源、法定权限以及机构设置等等。[31]生态环境监管委员会组织法进行条文设计的重点应该是对行政机关有关生态环境的行政事务进行全面的梳理和归纳，明确各环境保护部门的职权界限，破除现有生态环境监管体制的碎片化、分散化现象，构建起“四位一体”的生态环境监管体制。

规范管理是“生态环境监管委员会组织法”的主要任务。行政机关的构建规模和人员编制都需要依据法律进行严格的规范和管理。而组织法的性质，即是对行政机关的一种法律控制，行政机关的组织结构及其运作都需要法律规范的明确限制和调整。

执法保障是“生态环境监管委员会组织法”的必要体现。“三定方案”缺乏必要的立法程序等诸多问题大大降低了执法机关的执法效率。而以《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》为代表的行政组织法，无一例外地在条文中规定了针对行使行政职权的保障措施。因此，对于“生态环境监管委员会组织法”来说，执法保障功能应是其基本要义。

2.“生态环境监管委员会组织法”的应然构成 行政组织的职能决定了行政组织法的条文编排方式，不同行政机关的组织法具有不同的功能侧重点。笔者认为“生态环境监管委员会组织法”的规定事项应分为三大类别，即实体性内容、原则性内容、调整性内容。

实体性内容。在“生态环境监管委员会组织法”中，应把职能配置、机构设置、人员编制的具体事项作为实体性内容进行明确的规定。其中，职能配置应包括对生态环境监管事务进行组织、指挥和调控的权力行使范围等内容。机构设置应包括生态环境监管委员会自身的设置以及生态环境监管委员会根据行使职权的需要而专门设立的内部机构或内设机构。在人员编制方面，应当对人员的数量和职位作出管理性的规定，防止擅自增设人员编制的行为发生。

原则性内容。除实体性内容外，“生态环境监管委员会组织法”中还应规定组织法的立法原则、行政机关的设立原则、行政机关的运行原则等抽象性规范。这些原则性规定既可以作为整体性指导思想，也可以弥补具体规定存在的不足，应当将其作为组织法的必要组成部分。

调整性内容。调整性内容是指具有较强争议或是可以随着行政机关职能的变化或更迭而改变的事项。我国现行的行政组织法普遍缺乏关于法律责任和追究机制的规定。目前，行政组织法中存在关于行政组织之间的纠纷解决机制以及相应的监督机制的规定。[32](P.131)因此，其调整性的内容应当对相关的法律责任作出规定。

3.“生态环境监管委员会组织法”的理想框架 “生态环境监管委员会组织法”的理想框架应分为总则、分则和附则三个实质性的结构部分，共设八章，以先总后分、先粗后细的形式对生态环境监管委员会的职能权限和机构设置进行系统的规制。

首先是总则部分，即第一章。总则部分应当涵盖机构组织中需要规范的一些共通性或原则性事项，同时对分则形成一种制约。总则的基本内容一般包含生态环境监管委员会组织法的立法目的和依据以及生态环境监管委员会的含义和性质、适用范围、基本原则、组织体系等等。

其次是分则部分，即第二章至第七章。分则在顺序上位于总则之后，是使总则的内容进一步具体化和明确化的法的条文的总称。[33](P.110)因此，分则应包括对生态环境监管委员会职能和人员的规定、各生态环境监管领域具体的职能梳理以及对生态环境监管委员会行使职权的保障措施等内容。具体来说，第二章应是关于生态环境监管委员会机构设置和人员的规定；第三章是生态环境监管委员会的工作机制；第四章、第五章和第六章分别是生态环境监管委员会对生态环境监管、自然资源监管和能源监管协调职能的细致梳理；第七章是对生态环境监管委员会行使职权保障的规定。

最后是附则部分，专设为第八章。附则部分应包括对“生态环境监管委员会组织法”中所使用的专业术语和特殊名词的释义、本法解释权的所属主体及相关规定、关于本法生效、失效、废止等的时间规定以及法律施行方面的问题，从而对总则与分则的内容做辅助性的说明。

结语

新时代生态环境监管体制的改革既关系到法制构建层面的完善，又关系到社会治理层面的重构。进入新时代之后，我国生态环境监管体制面临着三大矛盾，即人民对美好生活的需求和生态监管体制不平衡不充分之间的矛盾、人民对美好生态环境监管体制的需求和法治创新不平衡不充分之间的矛盾、人民对美好法治创新的需求和法制与治理不平衡不充分之间的矛盾，而生态环境监管体制的法治化路径需要通过三大矛盾分别向宪法上自然资源国家所有权的实现、行政法上环境事权的分配与再分配以及环境法上领域法的系统作为进行转折，从而满足人民对于美好生活的需求，实现人与自然和谐共生的现代化目标。构建新时代生态环境监管体制的法治体系需完善生态环境监管的法制体系并推进生态环境监管治理的法治化，具体体现为生态环境执法严格化、生态环境司法专门化及生态环境守法普遍化。“生态环境监管委员会组织法”具有生态环境监管的功能面向并遵循行政组织法的立法体例框架，是我国生态环境监管体制法治创新路径的具体承载。