公物利用诉讼中原告资格的判断
——以岳麓书院收费案为视角

贾宁琦

(中南大学 法学院，湖南 长沙 410000)

一、案情概要及核心争议点

2018年末，湘潭大学倪洪涛教授因岳麓书院门票价格问题将湖南省发展和改革委员会告上法庭，称为岳麓书院案(案件号：(2019)湘01行终570号)。2018年12月，原告倪洪涛花费50元购买门票参观5A级风景区岳麓书院，其认为：岳麓书院的门票价格是依据2012年6月8日原湖南省物价局对湖南大学作出的湘价函[2012]77号《关于岳麓书院·中国书院博物馆门票价格及讲解费的复函》(下称复函)予以确认的，上述复函的有效期截止于2015年底。期限截止后，湖南省发展和改革委员会(下称省发改委)在未举行听证的情形下便依据湖南大学岳麓书院向其价格管理处提交的《岳麓书院关于申请继续执行湘价函[2012]77号的报告》作出湘发改价服[2015]1109号《关于岳麓书院和中国书院博物馆门票价格的批复》(下称1109号批复)，同意湖南大学继续按照复函内容收取岳麓书院的参观费用。倪洪涛认为省发改委作出的延长许可期限的1109号批复并未举行听证，而湖南大学亦未将批复内容进行公示，同时将收费的许可交由他人实施，违反了法律的相关规定，侵害了包括倪洪涛在内的公众的利益，故向一审法院长沙市天心区人民法院提起诉讼，请求确认省发改委作出的1109号批复无效，同时请求省发改委向其赔偿经济损失50元。一审法院认为倪洪涛购买门票进行参观是其与湖南大学岳麓书院间进行民事活动的行为，其与湖南大学之间的法律关系系民事法律关系，省发改委作出的1109号批复并未直接损害其合法的权益，因此一审法院以倪洪涛无原告资格为由裁定驳回其起诉。倪洪涛不服提起上诉，二审长沙市中级人民法院以该1109号批复系省发改委对湖南大学岳麓书院作出，与倪洪涛无直接利害关系为由，裁定驳回上诉，维持了原裁定。

本案的争议点是：倪洪涛与被诉行政行为即省发改委作出的1109号批复是否具有行政诉讼中要求的利害关系，倪洪涛是否是本案适格的原告。

本案看似为参观门票纠纷，其实质却是指向了公物利用诉讼中原告资格的确认问题。行政法中的公物，是指在给付行政的模式下，行政机关履行职能为人民提供生存照顾的物质手段。随着公物利用形式的多样化，出现了行政机关直接提供公物利用、行政机关委托(授权)第三方进行管理的公物利用以及行政机关征用私人财产进行公物利用等三种公物利用的类型，公物利用的法律关系是指在公物的设立、使用、管理、监督的过程中，公物的所有者与管理者、所有者与使用者、管理者与使用者、使用者、管理者与监督者之间形成的行政法律关系。[1]

本案是典型的因行政机关委托(授权)第三方进行管理的公物利用产生的纠纷中关于公物使用者的原告资格问题，也是本文讨论的重点。由于我国自然资源与人文资源的所有权归属国家，因此在大部分的公物利用中行政机关既扮演了公物利用的所有者的角色，同时也是公物利用的管理者。行政机关集公物的所有权与管理权于一身，必然导致公物利用的效率低下，无法为公众提供更好的公物服务。随着给付型政府建设的不断推进以及高效行政的倡导，公物的所有权和管理权逐渐分离开来，由符合条件的法人或者组织依据行政机关的授权或者委托对公物进行管理。由于公物利用涉及公民的利益需求，加之我国公物所有权的独断性以及接受委托(授权)进行公物管理主体极为有限的自主性，导致行政机关在其委托(授权)第三方进行公物利用管理时极有可能侵犯公民与公物利用直接相关的合法权益，因此，何时赋予公物使用者以原告资格，是防止在公物利用过程中行政机关滥用权力，保障公民公物利用权必须讨论的问题。

二、本案关于原告资格判断的司法裁判逻辑及其评析

本案中，一审长沙市天心区人民法院认为倪洪涛可以基于消费者的自由选择权就是否参观岳麓书院进行选择，省发改委的批复未对其产生强制性的效力，进而认为该1109号批复不会对倪洪涛产生影响，因此判定倪洪涛与该批复无利害关系。二审长沙市中级人民法院认为倪洪涛因其非行政行为相对人的身份而与该行政行为无利害关系。两审法院对于倪洪涛原告身份的确认的确是严格依照法律的限定以及传统思路的认定进行，但是不得不说，该认定严重忽略了案件的具体情况以及社会法治的发展状况。

(一)倪洪涛的权益无法通过民事纠纷解决途径予以救济

一审法院作出的倪洪涛买票参观岳麓书院为单纯的民事活动、仅产生民事法律关系的认定，无视了省发改委许可湖南大学岳麓书院继续收费申请的行政行为对该民事行为的必然影响。本案中我们可以看出，省发改委依据湖南大学岳麓书院的申请作出的1109号批复，将本已于2015年底到期的许可期限延长三年，也就是说，基于上述批复，公民参观岳麓书院必须按照批复的内容支付相应的费用，无法按照意思自治原则对参观的项目、内容、价款进行自由选择。同时由于岳麓书院这一人文资源具有独特性和不可替代性，更加削弱了公民利用该公物满足自我文化需求的选择自由和意思自治。综上，省发改委的1109号批复，虽未在字里行间中出现明确的影响倪洪涛权利义务的内容，但是其内容直接赋予了涉案公物管理者——湖南大学岳麓书院对该公物收取费用的权力，同时对费用的具体金额予以明确，管理者湖南大学岳麓书院对此并无任何自由裁量的余地，因此该1109号批复实际上对倪洪涛的权利义务产生了影响。换言之，表面上看倪洪涛购买门票参观岳麓书院的行为是其与岳麓书院间进行的民事法律活动，但因省发改委作出的1109号批复，使公物的管理者湖南大学岳麓书院与倪洪涛在该“民事法律活动”中均无自由选择的权利，并非民法意义上的双方当事人基于自愿达成合意而作出的意思表示，该意思表示在很大程度上受限于省发改委作出的1109号批复。因此，1109号批复对倪洪涛参观岳麓书院的公物利用权产生了必然且无法避免的影响，倪洪涛的权益亦无法通过民事纠纷解决途径予以救济，一审法院对该1109号批复与倪洪涛无利害关系的认定是不当的。

(二)是否为行政相对人并非“利害关系”判断的唯一标准

与一审法院关于利害关系认定相比较，二审法院的认定显得更加粗糙，仅以倪洪涛并非涉案1109号批复的相对人，该批复不影响其权利义务为由否认了倪洪涛的原告资格。我国行政诉讼关于原告资格的认定，主要经历了从直接利害关系人到行政相对人、从行政相对人到法律上利害关系人、再到利害关系人的发展过程，对于利害关系的判断已不再是简单地认定其是否为行政行为的相对人。对“利害关系”的认定已不能再将其简单地视为解释法律的问题，而应把其放入法律裁判的情景之下，把“利害关系”的认定看作立法机关授予司法机关的一种自由裁量的权力，[2]由司法机关在具体裁判中，结合具体的规则对利害关系进行判断，才能更加有利于权利人的权利保护以及防止司法资源的浪费和滥用。

无论是一审法院抑或是二审法院，否认倪洪涛在本案中的原告主体资格均以其与涉案1109号批复无利害关系为由，但对“利害关系”的认定却相去甚远，这也从另一方面反映了我国司法实践中对“利害关系”界定的混乱，长此以往必然损害司法权威的树立和司法公正的实现。因此，对于类似本案的公物利用诉讼中原告资格问题，有必要统一司法认定标准。

三、公物利用关系法律性质之界定

要确定公物利用诉讼中的原告资格，首先应当将公物利用关系的性质予以确定。翁岳生主编的《行政法》一书中对公物的概念和分类进行了阐述，认为公物是指行政机关为履行其行政职责所提供的物，包括直接供一般人民普通利用或特别利用的公共用财产。[3]关于公物法律关系，传统的研究基于福利国家理论和所有权、管制权划分的理论，将公物的法律关系依据“公物的所有、管理和使用”划分，王名扬先生在其《法国行政法》中就是以上述思路对公物进行阐述的。[4]但是该理论仅强调行政机关对公物的掌控权以及公物使用者是行政机关对公物行使所有权和管理权的直接相对人，同时期日本的行政法学者盐野宏的观点中也做类似的阐述。而随着新视野下给付行政理论的兴起及发展，对公物的管理已非行政机关的专属权利，行政机关逐渐将可由其他法人或者组织管理的公物管理权限，授权或者委托给其他法人或者组织进行管理，行政机关则扮演一个监督者或者审批者的角色，因此有学者认为，公物法律关系是指在公物设立、使用、管理、监督的过程中，公物所有者与管理者、所有者与使用者、管理者与使用者、使用者、管理者与监督者之间所形成的行政法律关系。此外，有些作者将公物法律关系分为公物提供法律关系与公物利用法律关系，公物提供法律关系包含公物所有与公物管理两方面内容，将公物管理关系分为公物的成立、维持、修缮及防止对公物的障碍、公物的具体使用关系的确立以及公物相邻关系的规制四种。[5]而在上述作者的论述中，公物利用法律关系是狭义的讨论公物的利用者的权利属性。尽管各理论研究结果不同，但不难看出随着社会生活水平的提高以及公物利用逐渐趋向于民营化，在提供公物的过程中，行政机关退居后方，对可投向社会的公物进行许可式的管理，而由符合条件且获得许可的个人或者组织机构向社会提供公物服务、负责公物服务的维持、修缮及防止对公物的障碍，由社会公众享受公物或者服务的模式已成为政府更好地提供公物和服务的手段和方式。简言之，在此种公物利用的模式下，行政机关起统领和分配的作用，而公物的管理者必须服从行政机关的分配和指令向社会公众提供公物或服务，而接受公物或者服务的公众表面上是从公物管理者处获得的公物服务，但其实质仍是行政机关对公众作出的给付行政行为，管理者的存在实际上并不影响行政机关提供公物的行为对享受公物服务的公众产生影响。无论公物服务的提供方式如何变迁，公物使用者的角色和地位从未发生改变，其仍是公物的需求方和公物使用权利的享有者。因此无论行政机关采取自行管理或者是委托(授权)他人对公物进行管理，行政机关在其法定职责内就公物管理作出的相关行政行为，均可认定为其直接对公物进行管理所作出的行政行为。

四、规范保护理论下公物利用者原告资格的认定标准

(一)保护规范理论与主观公权利

关于公物利用权利的性质，理论界存在“反射利益说”“法律上利益说”“诉讼利益扩大论”“公共信托理论”以及“区分‘依赖利用’和‘事实利用’”五种学说。[6]我国将“利害关系”作为行政诉讼原告资格的认定标准经历了一定的时间，至今为止，其内涵和外延均发生了一定的变化，2000年的行政诉讼司法解释首次将“利害关系”作为我国原告资格的判定基准，但同时增加了“与具体行政行为有法律上的利害关系”这一限定。2014年《行政诉讼法》修法延续了上述判定标准，为进一步扩大原告资格的范围，修法时将原来的“法律上的利害关系”修改为“利害关系”。同时关于行政诉讼原告资格的法律规定也明确为：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。至此，对行政诉讼的原告认定分为行政相对人和利害关系人，行政相对人的原告资格已获得普遍承认，只有在判断行政相关人或者第三人时，才需要借助对“利害关系”的认定。由于“利害关系”判断标准主观性强、操作性不够强以及仅限于判断是否存在某种法律事实、未涉及法律解释方法的运用等局限性，[7]学界因此对“利害关系”的研究仍处于百家争鸣的状态，学界未形成主流意见以及法律规定的不具体性，导致实践中对该标准的认定十分混乱。

刘广明诉张家港市人民政府行政复议案的裁判仿佛为我国行政诉讼中原告资格认定指明了方向。在再审裁定中，法院首次借鉴德国法上的“主观公权利”概念和“保护规范理论”就“利害关系”进行判断。法院在判定主观公权利时提出若原告诉请保护的权益是行政机关作出行政行为时所依据的相关法律需要考虑和保护的法律上的权益，即可根据情况认定其有值得行政法保护的主观公权利，判定其具有原告资格。主观公权利是对权益的认定，保护规范理论则是对主观公权利在实体法上存在形式的探求。[8]在刘广明案中，法院在论证如何适用保护规范理论时认为应当参照行政实体法律规范的体系、立法宗旨，及作出被诉行政行为的目的、内容和性质。但是这种体系化解释仍应有其界限，由于司法能力和司法资源的有限性，不能无限扩大被保障的权益的范围。刘广明案的一审、二审法院沿用了传统的“不利影响”或者是“实际影响”标准否认了刘广明的原告主体资格，但是在再审裁定中，法院对于“利害关系”的解读由判断个人权益是否受到损害以及可能受到损害，转向了其是否存在值得保护的主观公权利。由此，主观公权利和保护规范理论成为判定行政诉讼原告资格的全新标准。

主观公权利和保护规范理论为行政诉讼中利害关系的判断提供了新的思路，主观公权利理论与保护规范理论也获得了学者和司法实践者的广泛关注。主观公权利和保护规范理论产生于德国。在德国现代公法中，主观公权利被定义为个人为自身利益而根据公法规范所享有的要求国家为或者不为一定行为，抑或承担一定义务的权能。自耶氏根据“地位理论”对公民的主观公权利进行体系化归纳以后，行政法类的公法的内容及目的不再只是强调客观法的秩序，而是具有了类似于私法请求权的性质。之后，布勒又对主观公权利理论进行了重要发展，使主观公权利彻底由自然法转向实证法。迄今为止，主观公权利的核心要义包括：一是主观公权利概念建立在客观法与主观权利相互区分的基础上；二是主观公权利的产生依赖于客观法，即“权利法定”；三是主观权利与客观法并非完全对应，即并非所有的客观法都会构成公民的主观权利，某些公法规范只设定了行政履行职责的义务，与这些公法规范对应的只是个人的反射利益。[9]随着德国法教义学的发展，行政法领域引入主观公权利的概念，成为判断公民在行政法上请求权的专属概念。行政相对人基于基本权利理论的影响在行政法领域的主观权利并无争议。因此，主观公权利的判定问题就主要集中于第三人或是利害关系人领域。

德国法是基于保护规范理论对主观公权利进行判定。主观公权利在后续的研究过程中逐渐发展成为：产生主观公权利的客观法规范必须包含对个人利益的保护。因此保护规范理论要求主观公权利存在的公法规范在保护公共利益的同时也要兼具对私益的保护。因此，保护规范理论成为区分主观公权利和反射利益的重要标准。对客观法规范是否具有私益保护性的判断，本质上属于法律解释研究的范畴，该解释经历了从严苛到缓和的发展阶段。在布勒时代，人们对客观法“个人利益指向”判断时，十分重视立法者的主观意图；“二战”后新的保护规范理论要求客观地综合文义、体系、合宪性等解释方法来判断该规范是否为保护规范。如今基本权利法教义学的发展，新保护规范理论强调在解释一般法规范时，可以在一般法中通过对基本权利的精神和价值的解释，认定其对私益的保护性。

(二)规范保护理论下公物利用者原告资格的判定

在存在公物的所有者、管理者和使用者三方主体的公物利用关系中，对公物利用者原告资格的判断，应当在认清公物利用关系实质的基础上，借助“主观公权利”和“保护规范理论”的内涵完成。在存在三方主体的公物利用关系中，不应仅以行政行为直接针对的对象来认定原告资格，而应考虑行政行为的实质内容和其所涉及的公物利用者的权益。若公物利用者不可避免地受行政行为的影响且无其他救济途径，则应当认定其受行政行为的影响，其与行政行为有利害关系，最起码是相关人。厘清公物利用的关系后，结合“主观公权利”和“保护规范理论”对公物利用人的原告资格进行分析。

目前我国并无系统的有关公物的法典，对公物的规定散见于《公路法》《水法》《海域使用管理法》《价格法》《公共文化体育设施条例》《长江河道采砂管理条例》等相关的法律法规，但上述法律法规亦多以确定公物所有权、使用权和管理程序等内容为主；理论界对于公物的研究也多集中于经济学、财政学、经济法学等领域，因此实体法律并无明确的保障公物利用权的相关规定，但是结合法律体系解释探求公物管理的程序价值追求以及其体现的基本权利精神不难看出，法律对行政机关提供公物服务时设定的例如价格听证、招标、申诉等特殊程序，在维护公共利益的同时具有保障特定人权益的意图，相应的公物利用者亦因此被确定主观公权利的存在，即该公物利用者具有行政诉讼的原告资格。

由上述分析可以将公物利用中公物利用者原告资格的判断分为以下几步：首先，判断行政行为针对的对象，如果公物利用者为该行政行为的相对人，则其当然具有原告资格。其次，若公物利用者并非该行政行为的相对人，则判断该行为是否不可避免地对其权益产生无法抗拒的影响，若并不产生影响，则其与该行为无利害关系。最后，若该行政行为必然对公物利用者产生影响，则根据“主观公权利”和“保护规范理论”对其受影响的权益进行判断。若该权益符合保护规范理论的内涵，即可判断该公物利用者具有行政诉讼原告主体资格；若不符合保护规范理论的含义，则其不具备原告主体资格。

(三)本案原告资格的分析

按照上述思路对岳麓书院案进行分析，即可得出：倪洪涛虽不是省发改委作出的1109号批复的相对人，但是其公物利用权因该1109号批复明确具体的价格规定受到了不可避免地影响。倪洪涛享有的公物利用权，因《价格法》中为保障消费者权益的听证等制度的规定，以及相关法律法规保障公物有效满足公民精神物质需求的价值追求，从而被确定为“保护规范理论”所认定的“主观公权利”，因此倪洪涛可以本案适格的原告。

五、结语

随着服务型政府的建设，为了更好、更高效地提供公物和服务，行政机关已经越来越多地将公物授权或者委托给符合条件的私主体进行管理。但是在此种存在三方主体的公物利用关系中，对权利及其主体的判断更加复杂，也使得权利的保障和救济更加困难。我们应当认识到在上述公物管理模式愈加普遍的情形下，不能对更加容易受到侵犯的使用者的权益视而不见。首先，应当在判断权益受侵犯的使用者的原告资格时，揭开行政行为的面纱，以其实质内容出发，判断受该行为影响的权利主体。其次，在判断主体所主张的权益是否符合“主观公权利”的认定时，不仅要考虑该权利是否为公法律规范所保护，同时应当考虑该权利是否亦体现在行政机关应当参照和遵守的其他实体法规之中。最后，在适用“保护规范理论”时，对于该权利是否为客观法在保障公众权益时一并保障的私益，不能局限于法律的体现，应当结合具体的案例，以及适用法律的程序价值和基本权利价值追求进行判断。至此关于存在三方主体的公物利用关系中的原告资格的认定方能有效保障权利的同时防止诉权的滥用。