国家公园建设背景下县域产业转型优化路径分析：以四川省宝兴县为例

陈雅如，张 茜，严中成，韦 锋

(1. 国家林业和草原局经济发展研究中心；2. 四川农业大学经济学院)

我国加快构建以国家公园为主体的自然保护地体系的进程中，往往出现生态保护与经济发展不协调的局面，要么过度强调生态保护而忽视当地居民发展，要么强调当地居民生计发展而忽视生态保护，造成生态文明建设与经济建设、乡村产业振兴难以协调发展的困境[1-2]。这一矛盾在中西部地区尤为突出，尤其是处于生态功能区内的欠发达县域[3]。习总书记提出的“绿色青山就是金山银山”理念是解决生态保护和经济社会发展的根本遵循，其中县域产业转型路径成为重要的研究领域。

虽然我国在自然保护地体系建设方面取得了巨大的成效，在一定程度上缓解了我国生态持续恶化的趋势，但由于过去各类自然保护地的相互割裂或交叉重叠，管理机构错综复杂，导致了机构重叠设置、多头管理、边界不清、权责不明、保护与地区发展矛盾突出等问题[4-6]。《建立国家公园体制总体方案》（2017年）中明确提出国家公园属全国主体功能规划中的禁止开发区域，纳入全国生态保护红线区域管控范围。因此，国家公园范围内的国土空间用途管制措施将对公园所在地的县域经济发展造成一定影响：一方面工矿企业退出减少了县级财政收入、当地务工机会，对其他产业（例如餐饮、物流、加工）的发展造成影响；另一方面，国家公园区域内部分农林牧渔活动被限制，或减少或退出，影响了农户可持续生计的发展[7-9]。

宝兴县隶属于四川省雅安市，是大熊猫国家公园的核心区域，是以开采加工汉白玉为主导产业的自然资源依赖县。开展国家公园体制试点以来，该县所面临的发展县域经济与保护生态环境矛盾愈发突出，产业转型升级需求愈发紧迫。因此，本研究以宝兴县为例，剖析国家公园建设对该县产业发展的影响，在明晰该县自然禀赋以及生态保护内容的前提下，提出自然资源依赖型县域产业发展的路径选择优化方案，以期为科学保护和合理利用国家公园自然资源提供参考和借鉴。

一、研究点概况

（一）自然与社会经济概况

宝兴县位于四川盆地西部边缘，青衣江上游，北接小金县，东邻芦山县，南毗天全县，东北部与汶川县交界，西部与天全县、康定县相望，县城距成都市210 km、雅安市 80 km。全县褶皱密集，断裂发育，形成以高山为主的地貌特征，海拔2 000 m以上山峰有1 311座，山地面积占全县总面积99.7%，属亚热带季风气候区。全县总面积3 114 km2，其中耕地42.96 km2，占 1.38%；林地 2 235.99 km2，占 71.80%；草地 639.52 km2，占20.54%；园地 27.05 km2， 占0.87%；水域 23.98 km2，占 0.77%；交通、城市和其他用地共144.50 km2。宝兴县森林资源丰富，森林覆盖率71.19%[10]。全县海拔垂直，带谱发育完整，生态要素及其组合、小生境复杂，生物多样性明显，濒危珍稀动植物丰富，如大熊猫、金丝猴、雪豹、马麝、绿尾虹雉、珙桐、连香树、香果树等。然而，该县森林生态系统经历了乱砍滥伐、修公路、采矿石、建电站及采集捕猎等毁林过程，导致低海拔森林遭受严重破坏，森林碎片化和岛屿化。

2019 年末，宝兴县共有 21 131 户，总人口 57 879人，人口自然增长率0.55‰，其中常住人口5.8万人，包括城镇人口2.71万人和乡村人口3.09万人；城镇化率46.74%，比2018年提高2.04%。2019年全县实现地区生产总值33.56亿元，一般公共预算收入19 512万元，各项税收收入13 378万元。其中各项税收收入比2018年下降23.5%[10]。目前，宝兴县贫困发生率已由2014年的8.7%达到2019年的全部脱贫。宝兴县是少数民族聚集区，共有19个民族，以藏族为主的少数民族占总人口的17%；是世界第一只大熊猫的发现地，是世界自然遗产“四川大熊猫栖息地”的核心区域；是红军长征重要的中转站，夹金山是红军长征翻越的第一座大雪山，是长征丰碑和长征精神的见证地。因此，宝兴县具有少数民族文化、熊猫文化、红色文化等多维度的特色人文资源，与丰富的自然资源交相辉映。

（二）典型性分析

大熊猫国家公园体制试点于2017年1月正式启动，根据《大熊猫国家公园总体规划（试行）》，试点区总面积 27 134 km2，涉及四川、陕西、甘肃 3 省，其中四川省片区面积20 177 km2，占试点区总面积的74.36%，涉及成都、德阳、绵阳、广元、阿坝、眉山、雅安7个市（州）20个县。2017年，宝兴县纳入国家公园试点范围的面积达92.8%，随着采矿区、水库移民安置区等区域被调出，2019年国家公园范围内面积比例降至86%。

宝兴县地处偏远山区，基础设施落后，产业结构单一，以矿山开采、水力开发等资源消耗型产业为主，当地财政和居民生活对工矿资源、林业资源等依赖性强，属典型的自然资源依赖型经济。大熊猫国家公园体制试点实施后，全县86%的面积划入国家公园范围，按照“生态优先、绿色发展”的根本原则，约100余个矿业开采企业停产，1 100余辆运输车停运，相关产业务工人员约1万余人下岗失业，全县工业增加值、地区生产总值、地方财政收入、人均可支配收入都面临下降风险。此外，农民割竹、打笋、采药、放牧等传统资源利用方式也受到限制。由于宝兴县的经济发展方式已经不适应国家公园体制建设的新形势，不符合“生态保护第一”的新要求，生态保护和经济社会发展的矛盾非常突出，亟待寻求产业转型发展、群众脱贫致富的新路径。

二、研究方法

（一）实地调研与抽样问卷访谈

本文研究方法以实地调研、抽样问卷访谈为主。实地调研于2020年10月开展，通过实地考察、交流座谈、一对一访谈、问卷调查等形式，对当地各级林业主管部门、自然保护地管理部门、国家公园入口社区村干部和国家公园范围内、外的代表性农户为调研访谈对象进行调查走访。

本研究选取宝兴县穆坪镇、灵关镇、蜂桶寨乡、硗碛藏族乡、大溪乡共5个乡镇的6个村进行问卷调查，共访谈134户农户（见表1）。所选样本乡镇、村主要位于大熊猫国家公园范围内或入口处，其中，蜂桶寨乡为熊猫小镇建设区，邓池沟村为熊猫公园入口社区建设区。调查问卷分为村、农户两个层级，村级调查问卷包括行政村的基本情况、大熊猫国家公园建设纳入范围情况、国家公园体制试点情况、自然保护地整合优化情况等内容；农户调查问卷涉及农户个人及家庭基本情况、对国家公园体制试点政策的认识、参与和受偿意愿情况、生态移民、社区共建共管共治、野生动物肇事补偿等。

表1 宝兴县样本乡镇调查分布情况

（二）设置参照组

为进一步验证国家公园体制试点对县域经济发展的影响，排除其他政策出台或市场波动造成的影响，本研究选择与宝兴县（实验组）自然禀赋条件、经济社会情况相似的甘孜州泸定县作为参照组（见表2），选取GDP总量、产业结构、城乡居民收入差距3个指标进行对比分析。

表2 2019 年宝兴县和泸定县基本情况对比

三、研究结论分析

（一）国家公园建设对县域经济发展的影响

1. 对宝兴县经济发展的直接影响

从2014-2019年宝兴县经济及产业发展情况可知（见图1），全县GDP整体呈现上升趋势，但在2018年有一定程度的下降，降幅约3.34%，2019年有所回升。从产业类型来看，国家公园体制试点对第二产业影响最大，2018年全县第二产业产值发生断崖式下降，降幅高达37.79%；而对第一和第三产业影响较小，且第一、三产业还存在略微上涨趋势。结合实地调研可知，大熊猫国家公园体制试点于2017年开始，但落地实施到县级层面则是在2018年，当年宝兴县GDP总量有约3.34%的下降。主要原因在于宝兴县矿产资源丰富，多年来已经形成以矿石开采为龙头的工业产业支柱，为建设大熊猫国家公园，全县矿石企业强制关停，采矿权不再延续，第二产业产值大幅下降。2019年全县GDP回升，主要表现在第一、第三产业产值上升，全县产业重心由第二产业向第一、第三产业转变。

图1 2014-2019 年宝兴县经济及产业发展情况

国家公园体制试点对宝兴县具体行业的影响分析如下：①对采矿业的影响。宝兴县矿产资源丰富，以“宝兴白”汉白玉石为代表的大理石资源总储量达30亿m3以上，采矿业为其主要支柱产业，石材加工及相关从业人员高达1.8万 ～ 2万人（包括采掘、运输、加工、服务等产业链），约占全县人口35%，地方税收贡献率约60%。全县矿石企业从2017年的38家下降至2020年的5家，第二产业产值大幅下降。②对农业的影响。在国家公园范围内禁止林木采伐，限制自然采集活动，制止畜牧养殖规模扩张，并将逐步取消。因此，国家公园建设将倒逼宝兴县对其自然资源依赖型经济发展模式进行转型升级，高消耗高产出的采矿业、高投入低产出的传统农业将被逐步淘汰，县域经济发展和产业转型升级进入阵痛期。

2. 基于参照组的对比分析

为进一步验证国家公园体制试点对县域经济发展的影响，通过实验组和参照组的对比分析可知（见表3、图2），未纳入大熊猫国家公园体制试点的泸定县，全县GDP总量在2014-2019年呈明显上升趋势，2014年第二产业仍为主导产业，约占全县GDP总量的50%，2015年后第二产业逐渐向第三产业转变，产业结构比较稳定。相较之下，宝兴县产业结构变动幅度更大，尤其是2017、2018年宝兴县第二产业产值对GDP的贡献率分别比上一年下降了约9%和20%。通过参照组的对比分析可以看出，国家公园体制试点对宝兴县第二产业确实产生了较大的影响。

表3 2014-2019年宝兴县和泸定县GDP总量和产业结构对比

图2 宝兴县和泸定县第二产业产值变化对比

通过宝兴县和泸定县城乡居民收入差距的对比分析表明（见图3、表4），泸定县2014-2019年城市、农村居民人均可支配收入的年度增幅分别保持在9%、11%左右，城乡收入比值逐年下降。宝兴县2014-2019年城市、农村居民人均可支配收入的年度增幅分别是先增后减、先减后增，城乡收入比值在2017年有所增大。由此可见，未受到国家公园建设影响的泸定县，城乡居民收入比保持稳定，而宝兴县有波动起伏。分析其原因在于宝兴县采矿企业被关停，波及到与其相关的物流、加工、餐饮服务等产业，对从业人员收入的影响反映在城市居民人均可支配收入增幅下降，而农村居民人均可支配收入增幅自2017年开始逐年增加，这受益于大熊猫国家公园体制试点和脱贫攻坚政策的双重影响。

图3 宝兴县和泸定县城乡居民收入变化对比

表4 宝兴县和泸定县城乡居民收入比值对比分析表

（二）国家公园建设对农户生计的影响

1. 对宝兴县农户生计的整体影响

通过对样本农户特征、土地林地资源禀赋和生计收入进行描述性统计（见表5），结果表明样本农户中男性占74%，平均年龄约50岁，家庭人口规模为4 ～ 5人，其中劳动力占57%左右。样本农户中建档立卡贫困户约占20%。受退耕还林政策影响，户均经营耕地面积约为0.09 hm2，但林地面积较大，户均经营林地面积 4.42 hm2，人均林地面积 0.91 hm2。农户生计方面，家庭人均年收入1.52万元，其中务农收入占27.76%，林业收入占11.32%。可见，务农和林业收入是农户收入的重要来源。

表5 样本农户描述性统计

在实地调研与农户访谈中，笔者了解到有74农户认为国家公园建设对家庭生计带来消极影响，占比55.22%；25户认为无影响，占比18.66%；35户认为产生积极影响，占比26.12%。其中，消极影响的具体分类情况如下：①27户认为会有人兽冲突（野生动物损害农作物数量增加以及人身安全风险增大），占比36.84%，是最主要的消极影响；②19户认为限制了农业开发和生产要素的投入，降低了家庭农业产量，占比26.32%；③16户认为减少了在当地务工和营商机会，占比21.05%；④12户认为限制了家庭生活和生产基础设施建设，占比15.79%。

总的来看，国家公园范围内农民生活生产与森林、动物等自然资源息息相关，无法分割，严格的用途管控措施给农户生计造成的消极影响大于积极影响。除自然生态环境的完整性比以前更好以外，暂未对农户带来实质性的积极影响。通过调查问卷和访谈后，课题组总结的消极影响主要包括：①减少了本地务工的机会，务工收入减少；②林木采伐受限，营林收入减少；③自然采集被禁，补充收入减少；④房屋修缮被限，生活质量提升困难；⑤人兽冲突风险增加，农户承担了动物致害的主要成本，例如，宝兴县蜂桶寨乡邓池沟村人均耕地0.2 hm2，主要种植玉米、厚朴、黄柏等中药材，每公顷玉米地受损成本约1.8万元（按50%受损计算），而按照目前的保险补偿标准每公顷3 600元，远不够覆盖成本，且还存在定损难、赔付周期长等问题。

2. 国家公园范围内、外农户收入的对比分析

为了进一步分析大熊猫国家公园体制试点对当地农户生计发展的影响，根据农户是否位于大熊猫国家公园范围内分为两组，国家公园范围内为实验组（样本量75户）、范围外为参照组（样本量59户），并对其生计资本进行比较分析（见表6）。结果表明：①国家公园范围内农户生产资料投入比范围外的农户投入大，平均每户经营的耕地面积和林地面积分别多出 0.09 hm2和 0.97 hm2；②国家公园范围内农户的收入比范围外农户的收入低，家庭总收入每年少了1.42万元，人均收入每年低3 620元，且公园内还存在建档立卡贫困户；③公园范围内农户的收入结构对自然资源有较高的依赖性，公园内农户的务农收入占比和林业收入占比分别较公园外农户高出12.78%、3.14%。因此，随着大熊猫国家公园进一步强化人为活动管控与加大土地用途规制后，自然资源依赖度高、生计方式单一的生活生产方式将受到进一步制约，亟须转型升级，寻求生态优先、绿色发展的新路径。

表6 大熊猫国家公园内、外农户生计资本的比较分析

四、县域产业转型优化路径及配套政策

通过对宝兴县经济情况的分析表明，较大面积划入国家公园范围的县域具有以下特点：①自然资源丰富，社会经济发展的自然资源依赖性强；②地形地貌复杂，多为高山、高原地区，深山峡谷、沟壑纵横；③人类宜居程度低，物资匮乏，交通不便；④贫困程度深，地方财政紧张，主要依靠中央财政转移支付；⑤多民族、多文化融合。结合宝兴县的实地调研与对照分析，笔者提出如下可供参考的县域产业转型优化路径及配套政策，从而使国家公园所辖县域利用国家公园体制改革契机，逐步淘汰不符合区域主体功能定位、不利于生态保护的资源消耗型、环境污染型产业，大力发展生态友好型产业，助推县域产业转型升级。

（一）转型优化路径

优化县域产业结构，产业转型路径应逐渐降低县域经济社会发展对自然资源的依赖程度，应着眼于人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，以提供更多更优质的绿色生态产品为主要目标，逐步将产业重心从第二产业转移到第一和第三产业。第一产业应着眼农林牧渔混合循环农业，通过品牌化战略升级，提高农林产品附加值，将农林业发展与生态保护、污染治理相结合。第二产业应着眼于具有浓郁当地特色的优质产品的加工或商贸，淘汰对自然资源的粗放开采和加工制造。第三产业应着眼自然教育、生态旅游、康养、文化体验等内容，将生态移民、社区建设与国家公园特色小镇和入口社区结合起来，采取特许经营机制，在科学保护自然资源的同时，开展绿色低碳的合理利用。

（二）配套政策建议

1. 第一产业转型优化配套政策

一是尽快出台生态补偿办法，在自然资源确权登记的基础上，出台对农户和县域的生态补偿政策，确保个人或集体所有的土地所有权利益不受侵害。二是加大农业基础设施改造，将投资重点转移到生态农业、农村电子商务、绿色物流等方面。三是加强技术推广和生产经营培训，通过公共培训、社会培训、专业培训等多种方式，整体提升农村劳动力的科技水平。四是积极发挥新型农林业经营主体的示范带动作用，扶持鼓励开展生态种养模式，通过资源资金入股、技术支持、劳务投入等多种形式，建立与传统农户的利益联结机制，辐射带动农户，实现全面转型升级。五是以科技赋能和模式赋能促进农业生态产品价值实现。大力发展数字农业，提高生态特色农产品的精准化水平，同时创新定制农业、认养农业、云农场等新业态模式，利用国家公园生态底色大力发展科技领先、业态多元和功能多样的生态农业。

2. 第二产业转型优化配套政策

一是积极探索工业企业转型升级的扶持政策，对于退出的工矿企业，积极通过财政、税收、基础设施建设等手段鼓励其在国家公园特色小镇、入口社区、生态农业等项目上转型，为产业转型积累资金和政策基础。二是强化仍在生产的企业进行生产工艺、设备的升级改造，通过金融扶持、免税贴息等政策降低企业成本，同时加强科技创新和技术指导，压实环保督查，促使其进行绿色低碳转型。三是鉴于国家公园不同地域具有各自不同的资源禀赋、环境承载和环境保护标准，因此亟须依据地域差异、功能区分出台国家公园生态友好型产业清单，引导生态友好型产业合理布局、有序发展。

3. 第三产业转型优化配套政策

一是优化第三产业发展的政策环境，以国土空间用途管制为基础，明确各功能区的自然资源利用上限和管控强度，依托国家公园的自然资源禀赋和人文资源优势，构建以生态旅游、自然教育、森林康养、文化体验为主导的服务业产业，通过特许经营制度，明晰不同利益主体的责权边界，达到科学保护和合理利用的双赢。二是完善共建共管共治机制，一方面以国家公园入口社区发展为契机，将生态移民安置与入口社区建设结合起来，优先雇用生态移民作为社区员工；另一方面，设置生态护林员等公益性岗位，优先吸纳具备劳动力的建档立卡贫困户和生计转型困难的农户，建立绩效奖励机制，严格考核评价。