中小学校园周边不良商业行为的治理研究

闫丽媛 王鹏炜

摘要：当前，由中小学校园周边不良商业行为引起的各类隐患已然对学生的健康成长和学校的正常运行造成威胁。在主体视域下深析其背后的成因，主要包括政府治理规制不完善、学校被动性参与治理、家庭教育错位与缺失以及社会治理环节功利性强。为此，建议以政府行动为干预起点，细化政策文本内容，凸显公平向善治理;以学校治理为防控起点，聚焦立德树人目标，创设良好育人环境;以家庭教育为逻辑起点，恪守应有培育职责，规避失范行为丛生;以社会参与为共治起点，整合多方力量监督，重塑文明和谐风气，构建多元共治模式。

关键词：中小学校园周边  不良商业行为  治理研究

引用格式：闫丽媛，王鹏炜.中小学校园周边不良商业行为的治理研究[J].教学与管理，2022（01）：10-14.

近年来，中小学校园周边出现的“无良商贩学校门口向中小学生兜售电子烟”[1]等关乎学生安全问题的事件引起社会关注。2017年，国务院办公室印发《国务院办公厅关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的意见》，提出要加快形成学校安全风险预防、管控与处置体系，切实维护师生人身安全，保障校园平安有序，促进社会和谐稳定[2]。基于此，各级政府和各类学校在校园治理中进行了诸多探索，工作取得明显进展。但与政策要求相比，还存在一定差距，突出表现在治理主体的作用发挥方面，这也是类似上述中小学校园周边不良商业行为多发的重要原因之一。本文拟从现实中循证审视中小学校园周边不良商业行为表征，从主体视域出发透视中小学校园周边不良商业行为的成因，进而探析中小学校园周边不良商业行为治理过程中建立多元共治模式、发挥积极作用的新路径。

一、中小学校园周边不良商业行为表征

1.中小学校园周边不良商业行为多发

本文中的不良商业行为主要指在商业主体进行经营性行为时，为达到营利性目的，违反相关行业规定，违背商业行为宗旨，违背行业道德規范等造成一定消极影响的商业行为。据统计，与中小学校园周边不良商业行为相关的报道不在少数。一篇题为《校外培训机构乱象丛生，谁来管》的新闻报道揭开多起校外培训机构圈钱跑路、大肆开展超前教育事件[3];校园周边出售带有低级趣味、黄、赌、暴力等色彩的小商品的行为成为常态[4];一年时间新闻网发布类似于《深圳清查校园周边互联网上网服务场所，整改13家，关停5家》标题的校园周边娱乐性场所的整治报道60余条[5];当国家层面的政策文件多聚焦于食品安全问题之时，依然有题为《舌尖下的中国|那些学校周边的“黑暗料理”》的新闻，报道校园周边的小摊贩出售对学生健康存在隐患的食品，这些食品在经过一系列核查后被证实其包装上注明的生产批次号、卫生许可都是伪造的，多数孩子正是因为长期食用这些三无产品，导致营养不良、厌食症等相关病症[6]。类似的报道还有很多，而这些仅是被公开报道的问题，那些藏于背后、隐患重重的问题对治理活动提出更多要求。

2.中小学校园周边不良商业行为多样

商业行为本身由于商事主客体的不同具有多重表现形式，中小学校园周边的不良商业行为因此也具有多重表现形式。主要包括：产生交通安全隐患的不良商业行为，如非法占道经营，造成上下学车辆及人员拥堵，学校的正常有序运行受阻等;产生食品卫生安全隐患的不良商业行为，如为了追求绝对利润一味降低各类成本而出售三无食品、过期食品、不走官方渠道经营买卖、食物加工作坊环境恶劣等;对人身安全及健康发展存在隐患的不良商业行为，如出售违禁商品烟酒以及博彩性商品、出售不在其经营范围内或对学生群体存在安全隐患的商品、在校园周边营业庞杂的文化娱乐场所等对中小学形成包围之势，利用各种广告引诱学生群体消费;对学生的学习存在隐患的不良商业行为，如各类无证经营、乱象丛生的校外托辅机构，打着提升学生学习成绩、超前教育等幌子增加家长和学生的应试焦虑，同时从家长身上谋取利益，在这乱象的背后更是对学校教育作用有效发挥产生了威胁。

3.中小学校园周边不良商业行为危害大

中小学校园周边环境随着上层政策的支持得到了改善，但是仍然存在不少商业行为披着合法外衣，实际为了自身利益采取不同形式的营销策略，从而对学生个体产生危害。首先表现在对学生成长健康的潜在危害。例如陕西安康一名男孩写作业时不慎将笔帽误吸入气管中，贵州一名男孩曾因误吞磁铁笔上的小零件造成胃穿孔，而这些被误吞的文具都不符合学生用品国标要求。最近在中国环境科学学会展示的一份检测报告中也显示，一些盗版书比同类正版书的铅含量高出100倍，而且普遍含有六价铬。六价铬、超标铅等重金属元素通过手、口接触进入人体，严重可致智力残疾，这些涉嫌非法出版书不仅普遍存在于学校周边杂货店、图书批发市场，而且购买的学生不在少数[7]。其次包括对学生心灵环境的不良影响。如仿真型带有危险性物品的售卖助长了学生的暴力倾向，不但对购买本人会造成影响，对其身边人的安全也产生了威胁。最后是对学生品德素养的长期浸染导致学生的道德品质方面有所欠缺。某实验小学四年级学生小涛在离家出走途中盗窃一家小商铺便颇具典型性，其盗窃行为就是因为长期沉溺于校园周边的小商店营销策略，从而逐渐萌生违法犯罪的念头[8]。

综上所述，各类中小学校园周边不良商业行为在国家政策与行动双重导向下依然肆意存在，各种针对学生群体，利用学生群体特殊性的经营行为已严重违背其商业行为的初衷，不但对学校教育工作构成威胁，也对学生的身心健康产生严重危害。

二、中小学校园周边不良商业行为成因探析

治理是一个主体多元的系统工程，不同的主体扮演不同角色。在学校治理实践中，治理主体不仅是学校治理的逻辑起点，也是建设现代化学校治理模式的关键[9]。从上述现象中不难看出，在长期的政策规制与治理行动条件下尚且存在一些问题，有必要从其逻辑起点——治理主体出发，透视中小学校园周边各类不良商业行为的成因。

1.政府治理规制不完善

有学者曾提出，在多元主体参与的学校安全综合治理层面，一些职能部门存在安全工作者履职尽责不到位的问题[10]。作为核心决策者的政府，在中小学校园周边不良商业行为的治理过程中理应发挥牵头作用，将其公共目标在政府层级中层层传导，负责为公众提供不同类型的公共物品和服务，尽力平衡各个主体之间的矛盾和冲突[11]，然而在具体的治理过程又存在着政府治理体制机制不够完善与政策内容表述欠缺的多重矛盾问题。治理体制机制不够完善导致运动式治理，治理责任不明又导致政府多头部门的重叠管理，因而造成校园周边安全治理看似“人人管”，实际无人管或“一阵风”的管理形式。此外，多头部门在治理过程中应当发挥什么样的作用，或者说其责任的主要界定应当包括哪些方面，很难在相关的规章制度中找到明确规定，这就导致公共治理的问责制、参与性、透明性以及相关性在现实中的大多治理活动中基本上无法体现，所以在具体的治理过程中经常会出现权责不分、职能交叉、各部门推诿责任的问题，没有从根本上建立起各部门间的有效联动机制。其次，相关法律的下位法不到位使得实施治理的依据不明，缺乏制度规定性。如《中小学幼儿园安全管理办法》第一章就明确规定要建立校园周边整治协调工作机制，维护校园及周边环境安全。虽然指出了参与治理主体，但是并没有对如何实施具体治理做出规定。在第五十四条中虽提出食药监卫生、市场治理监督管理部门应当对校园周边饮食单位的卫生状况进行监督，取缔非法经营的小卖部、饮食摊点，然而怎样才算非法经营，如何取缔，并无明确的界定和措施。像上述案例中的文具店出售电子烟找不到相关条文依据，但在人们认知中出售电子烟于未成年学生显然是不对的。

2.学校被动性参与治理

现代学校发展的主趋势是由封闭走向开放，对外界资源具有依赖性，所以学校周边是学校组织的主依赖体。又因学校不具执法权，不能强制要求校园外不法行为整改，由此可见，学校在治理过程中只能被动地开展管理工作[12]。所以校园周边不良商业行为的成因从学校层面出发就包括学校法制教育错位与治理边界模糊的角色失范。一方面，学校的法制教育以及安全教育不到位，导致学生无论是在校外还是校内对于事物的辨别能力不足，经常会被别有用心的商人或其他社会群体利用。另一方面，学校存在参与治理边界不清，参与治理程度和能力有限的问题。当前在大部分人的认知中，学校管理的事务已经用围墙包裹住，凡是发生在围墙里学校内区域的各项活动由学校负责，但围墙外的校园周边区域谁负责没有统一的认识。之所以没有统一的认识，也是因为在相关的文件规定中并未将学校管理校园周边各类活动的参与责任与政府有关部门参与管理的责任予以明确，管理活动几乎伴随着人的认知开展。有的学校会把校园周边的各项事务归于学校事务进行管理，但往往容易与政府部门造成多头管理，无法有效发挥管理的作用。有的学校若是把责任全部依托于政府，政府相关部门会因为职责范围广而对学校周边的管理，进而对中小学校园周边的不良商业行为疏于治理。因此学校参与治理边界不清反而给了不法商家利用学生营利的空子。

3.家庭教育错位与缺失

家庭是社会的细胞，现代家庭教育职能十分明确——孩子学会“做人”，奠定孩子人格形成和个体社会化的基础[13]。然而在现实情况下，家庭教育承担了本该由学校承担的部分智育责任，把本该承担的部分道德教育责任推诿给学校，造成了家庭教育与学校教育的角色错位。例如曾经在网上有很多家长产生吐槽共鸣的——孩子家庭作业需要由父母监督完成并批改，这就为每天奔波于工作的父母们无形中增加了压力。平时家里简单的家务孩子都没有时间体验，更不用说带孩子去体验购物，认识金钱在生活中的作用，从小树立合理的消费观念。家长们每天需要把本该进行家庭教育的部分时间分配给学校教育的补充，其后果就是一个孩子也许成绩是优秀的，但是他的人格方面有缺失。毕竟当前的学校德育需要时间，需要特定的情境去发挥作用，再加上升学率、校际竞争的压力，大部分学校都未能花费一定的时间有效弥补家庭教育的缺失。家庭教育的错位直接导致家庭教育的缺失，而家庭教育的缺失导致孩子们面对一些未知的事物缺乏基本的判断能力，面对极具诱惑力的事物缺乏抵制力，极其容易被别有用心之人利用。

4.社会治理环节功利性

在我国，教育公共治理一直是政府单向度的管理，规范、成熟的市场机制和健全的社会组织的参与尚处于起步阶段，从而导致治理的结构相对脆弱[14]。所以，在现实情况下，起步阶段的社会组织参与治理难以达到教育治理目标。这主要表现为社会组织参与校园周边不良商业行为具有偶然性与不连续性——起步阶段社会组织的成长空间、参与治理的能力、资源汲取及公共性的生成等都会受到包括门槛准入、过程控制及部门协同等在内的多方面政策变量的影响[15]。在这样的约束条件下，要发挥社会组织的监督与辅助作用，需要花费大量的时间与精力在协调与政府之间的治理关系上，所以他们往往会选择把关注点聚焦到影响教育战略性发展的大问题上，而对于校园周边不良商业行为的治理只有小组织的偶然性参与和不连续性发挥作用，这势必制约当前我们的教育治理目标——充分发挥公共治理的作用。其次，社会组织参与治理形式单一，仅有社区的志愿人员偶然的流动排查，其效果大打折扣。在此过程中，公共媒体等的作用未能有效发挥，没有把舆论的矛头完全指向不良商家，频繁的头条新闻也只是引起学校家长们的重视，对于不法商家本身并未起到警示与治理的作用。同时免费的志愿服务和组织协调帮助在很多校园周边的不良商业行为治理过程中没有体现，很少见宣传手册以及海报等引导学生避开商家的圈套以及激发商家本身的市场自律。

三、中小学校园周边不良商业行为的多元共治模式

以法治为基础的多元主体共同治理是我国社会治理实践探索的经验总结，其主要特征就是多元主体参与[16]。多元主体参与意味着在学校内部，可以最大限度地调动多方面参与学校治理的积极性、主动性和创造性，保证学校治理工作扎实推进;在外部可以调动社会各类型组织的积极性，让治理责任社会化，转移学校承担不了或做不好的職责，从而减轻学校治理的压力[17]。因此，对于中小学校园周边不良商业行为的治理也可从主体着手，从一元治理转向多元共治模式。

1.以政府行动为干预起点，细化政策文本内容，凸显公平向善治理

政府行动主要体现在依法行政上。首先，应对现行的针对校园周边不良商业行为治理的法律条款进行完善和细化。一方面借鉴国外法律中与不良商业行为相关的法律条例，增加法律条文中的预判，例如在2007年始行的欧盟《不公平商业行为指令》中有一条：加强对儿童等“脆弱”消费群体的立法保护，如禁止商家以直接的劝告性语言怂恿儿童购买其产品，或者诱导儿童通过吵闹方式让父母购买。可以借鉴上述“如”字后的内容，使其更加具体化，让每一种行为都可以在具体的法律条文中找到相应规定，真正意义上诠释有法可依、有法必依。另一方面中小学校园周边不良商业行为的治理涉及政府、学校、家庭、社会、市场及各种非营利性的志愿组织，然而在目前的法律条文中对各方主体责任的划分、组织结构、运行机制都未做出详细规定，亟待补充完善。其次，在相关法律法规中补充规制校园周边不良商业行为的条款。校园周边的不良商业行为既与教育法相关，又涉及商法、民法，一方面可以在《民法通则》《治安管理处罚法》等中作出相应规定;另一方面也要在商法中添加处于不同地理位置的经商场所售卖商品应当有一定限制的条款，确立经营管理规范，树立法律红线。最后，政府要主动出击，在中小学校园周边不良商业行为治理过程中建立由党委领导、政府总负责的合作治理机制，凸显公平向善治理。一方面政府应当发挥好带头作用，在日常的预防性治理过程中及时部署各个主体任务，以便问题出现后集中治理等行动能够做到有条不紊地进行各项治理工作。另一方面明确各行政部门的职责范围，完善联合执法机制，例如质量技术监督局、安全生产监督管理局要与学校周边的商铺货源地的相关部门建立密切联系，切实保证货源的质量技术监督和安全监督的工作到位;财政部门的工商局也应当定期对校园周边的商铺进行督导检查，尤其对那些弄虚作假、没有取得合法经营执照等相关许可证明的商铺严厉打击。

2.以学校治理为防控起点，聚焦立德树人目标，创设良好育人环境

学校治理要以创设良好育人环境为目的。首先，学校应当发布学校层面的规章制度。一方面对校园周边的商业行为提出明确要求，并坚持贯彻落实，另一方面按照教育法规的规定对学生在校的各项行为规制，例如严禁携带电子烟等商品进入校园，对违规者要有相应的惩戒措施，同时安排专门人员参与到校园周边治理工作中，预防和严打不良商业行为，让学校的校园周边不良商业行为治理工作能够依法依章程进行，全员树立依法治校的观念。其次，加强安全教育，聚焦立德树人目标。一方面安全教育需要学校对教师的培训内容扩展到思想政治、社会生活等层面，教师的课程内容加入与所授科目实际相关的安全常识问题，例如在化学课上教师可以通过化学元素引出电子烟中所含的尼古丁、甲醛等成分，说明这些都是对人身体有害的成分。另一方面，学校应当在各个年级的学生培养目标中增加安全教育的相关课程及要求，切实发挥好学校教育的作用，培养学生在社会生活中明辨是非的能力。最后，学校要积极主动寻求社会各界的帮助与支持，变校园周边商业竞争为服务。一方面，学校可以邀请类似公安部门禁毒大队这样的机关进入校园，带一些常见的、极易蛊惑人的毒品为学生开展普法性讲座，加深学生对毒品危害性的认知;另一方面，对于校园周边的商铺，学校也可以通过招标、联系基金会等组织来建立一个以服务为主的公益性商业环境，变校园周边商业竞争为服务，以发挥市场主体在此过程中的自律作用，让非营利性环境成为学校内外环境共有的一大特征。

3.以家庭教育为逻辑起点，恪守应有培育职责，规避失范行为丛生

家庭教育是个人成长的重要环节，也是规避不良商业行为对学生造成伤害的重要举措。首先，家长要充当好学生校外教育的重要主体。一方面，家长应该帮助孩子树立正确的消费观念，时常告诫孩子对该买的必备的东西适当消费即为合理，不需要的坚决不买，不能买的坚决不买。在家长对孩子的消费提出限制与要求时，商家们必定也会根据消费主体合理安排所售商品以及商品的定价。这样一来博彩型商品为不能买的，无人买;电子烟为不能买的，无人买;价格乱抬不合理的，无人买。另一方面，家长也要以身作则，在孩子面前避免不良的行为习惯，一旦发现校园周边存在的隐患问题及时向有关部门举报投诉，切实发挥校外教育主体的作用。其次，学生个人层面的治理对策是从商业行为的对象出发，也是从问题的根源出发提出治理对策，学生应当把在学校里学习到的东西与生活现实紧密结合起来。一方面，要重视学校思想品德课程的学习，利用课堂当中的教学实例增强自身辨别是非的能力，为未来的成长发展树立正确的人生观、价值观、世界观。另一方面，对学校的各项规章制度铭记于心，严格遵循，进而从作为一名学生了解遵守学校的各项制度进步到作为一个中国公民了解遵守国家的各项法律规章，做知法守法的好公民。最后，学生作为家庭教育的对象，也要做到谨记父母教诲，向父母学习生活常识，培养生活自理能力。一方面，要对父母认为不能买的物品坚决做到不买，树立正确的消费观念。另一方面，在面对其他同学的无节制消费等行为时，可以主动向老师或父母反映，把周边同学的不良消费行为扼杀在萌芽状态，不给不良商业行为实施的机会。

4.以社会参与为共治起点，整合多方力量监督，重塑文明和谐风气

社会主体参与中小学校园周边治理正呼应了当前所提倡的重塑文明和谐社会风气。首先，利用网络媒体发布舆论新闻将校园周边的不良商业行为曝光度逐渐提升，以引起各界的注意与重视。一方面，在大数据时代，作为社会第三部门的重要分支，无论是自媒体还是官方媒体，都应该把热点关注锁定于国计民生、法治社会建设的现实当中;另一方面，结合现在的发展趋势，让每一天的时事热点、社会舆论新闻以最快的速度在用户的软件主页中传播开来，例如新浪微博的热搜榜。其次，为中小学校园周边不良商业行为治理提供免费的志愿服务和组织协调帮助。鼓励社区志愿者加入到校园周边不良商业行为治理活动中来，组成由志愿家长、周边居民参与的安全检查督导小组，密切关注校园周边各类不良商业动态，及时阻断有害于青少年身心发展的各种商业行为的发展。在这一点上可以效仿美国第三部门的做法，如人们吃的早餐产品，其制造商的生产过程必须遵循美国心脏协会、美国糖尿病协会等团体公布的指南;买房子所要找的房产经纪人必须遵守全国房地产经纪人协会制定的职业道德;上大学、上研究生院、上商学院的考试都是由世界上最大的测验公司监理的，人们的邮箱里也时常会收到教会或其他一些非营利组织的宣传品。一方面可以制定校园周边的经营须知，通过志愿者发放到商家手中，督促其了解学习;另一方面可以印发相关的预防买卖欺骗性质的宣传读物，通过与学校合作，让学生学习。目前已经有一些这样的措施在施行，但依然存在宣傳册针对性弱、内容不简洁、语言过于生硬等问题，导致其未达到应有的效果。未来应该在此方面继续加强创新与改善，真正发挥作用。

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