论数字政府的“大问题”：理论辨析、逻辑建构和践行路向

翟云 程主

〔摘要〕：数字政府建设是当下坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系的主线。“大问题”研究为数字政府助力提升治理效能提供了全新的观瞻视角，宏观维度上要强化与国家治理的紧密耦合，中观维度上要厘清与平台政府的关联，微观维度上要精准洞察撬动政府职能转变的“小切口”。由此，可基于历史观、现实观和未来观分别从工具逻辑、价值逻辑和治理逻辑三个测度刻画数字政府建设的脉络理路。未来的数字政府需谋划宏观方略与微观实操深度融合的顶层框架和行进方略。这种“因何、依何、如何”的建构逻辑为后续数字政府理论创新和实践探索提供了可以因循的理论观照和框架结构。

〔关键词〕：数字政府;数字经济;数字化转型;治理现代化

〔中图分类号〕D63-39 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2022）01-0107-12

一、数字政府“大问题”的提出

习近平总书记在第二届世界互联网大会上深刻指出：“纵观世界文明史，人类先后经历了农业革命、工业革命、信息革命。每一次产业技术革命，都给人类生产生活带来巨大而深刻的影响”①。随着信息化迭代升级并迅速席卷全球，信息技术已成为当下最先进、最活跃的生产要素，以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革，将成为未来很长一段时期全球经济社会发展的基本趋势。新技术的广泛应用，成为推动政府数字化转型和建设数字政府的潜在动能。如同1952年的“西沃之争”②，面对处于萌芽中的数字政府，国内外学者围绕概念〔1〕、技术〔2〕、能力〔3〕、路径〔4〕等维度展开了一系列具有开拓意义的探索，并碰撞出了许多原创性的富有见地的思想火花。这些前沿问题的探讨从多个角度阐述了数字政府“新现象”，为数字政府理论研究与实践发展提供了有益借鉴。但是，既有研究主要集中于对数字政府某个方面的临摹或描述，总体来看呈现出碎片化表征。同时，传统管理理论在解释数字创新和数字化转型实践中面临着前所未有的挑战〔5〕，数字政府研究的多学科性进一步阻碍了其向“深层理论化”方向发展〔6〕。这就意味着，上述理论研究缺口，已难以用传统的研究路线做一些修修补补，而是必须立足中国全面开启社会主义新征程的历史方位，着眼突破既有理论框架来寻求适合本土实际的理论创新。

要理解这个世界，首先必须尝试解释它。〔7〕于数字政府亦然。“大问题”研究的兴起，初衷之一就在于消解公共管理研究中过度的分散化或碎片化〔8〕。1995年，贝恩在《公共管理学大问题》一文中率先提出了公共管理学的微观管理（micromanagement）、激励（motivation）和测度（measurement）三大核心议题，并将之视为公共管理学的“大问题”，拉开了“大问题”研究序幕。〔9〕纽曼提出，如果公共管理学想要成为一门科学，必须解决适当的基础研究问题。〔10〕柯林则认为，成功识别“大问题”的最大挑战在于“我们过度关注管理部门日常的工具性问题”，事实上，我们“应聚焦于如何使公共管理嵌入更大范围的社会价值”〔11〕。尽管三位学者对“大数据”问题认知有所差异，但正如贝恩认为的，公共管理的诸多挑战都是由于我们对其大问题认识不清所造成的〔12〕。这些基于“大问题”研究的主要思路启示我们，数字政府研究的深层意蕴和本身价值已不在于找寻、发现、解答数字政府某个具体的问题，而在于倡导和激励学术界将更多的关注和精力投入到探寻普适性的基础理论研究。可见，“大问题”研究的出现，为消解界内缺乏源于一般的理论基础或发展逻辑方面剖析和解释数字政府世界这一困境，提供了更宏大的理论视野。同时，基于“大问题”视角的数字政府理论探索和深入研究有助于拓展公共管理学基础理論的建构和发展。据此，本文拟以数字政府推动治理体系和治理能力现代化为落脚点，回答数字政府“因何、依何、如何”三个层层递进的“大问题”为主线，遵循从宏大叙事到微观建构的行进线路，以集成延伸前人成果为研究基础，分别基于宏观、中观、微观三个维度聚焦“数字政府与治理场域”“数字政府与治理平台”“数字政府与治理能力”三个理论问题为着眼点进行治理现代化面向的理论诠释。继而，从工具逻辑（历史逻辑）、价值逻辑（现实逻辑）、治理逻辑（未来逻辑）解构数字政府建设的逻辑演化。最后，以宏观历史方位和微观实操为落脚点建构数字政府的顶层框架和行进方略。

二、理论辨析：从三个理论问题界定数字政府的特征

（一）数字政府与治理场域的紧密耦合

自从有人类社会开始，人们对“什么是好的国家”“如何建设好的国家”的追问就从未停止过。古希腊著名哲学家柏拉图在《理想国》中构建了哲学王统治下的三等级的政治体制，设计并展望着心目中理想国度的蓝图，后来柏拉图发现自己心中理想国的构建、治理和正义只能存在于理想中。即使如此，他对国家治理的探索并未停歇。如果说《政治家》是柏拉图的政体思想从理想到现实、从人治到法治的一个重要转折点〔13〕，那么，《法律篇》则被公认为奠定了后世追寻和探讨法治奥义、政府走向“善治”的框架基石。从这个意义上看，国家治理是人类社会永恒的话题。

政府治理即是国家治权的运行，是国家治理的具体实施和行政实现。〔14〕党的十九届三中全会以国家治理体系和治理能力现代化为导向，提出“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府”。这就为新时期全面提升政府治理能力和推进政府治理现代化起到了纲举目张的作用。 随后，“构建职责明确、依法行政的政府治理体系”的战略要求写进了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，这充分表明，坚持和完善中国特色社会主义行政体制已然成为政府治理的核心议题。这种宏大的改革和发展背景，无疑给数字政府建设提供了丰厚的创新土壤和无比宽阔的想象空间。

没有信息化就没有现代化。〔15〕第一次工业革命中蒸汽机的出现使工厂制代替了传统的手工工场，机器代替了手工劳动，实现了生产力的转型升级。第二次工业革命中电力的广泛应用和内燃机的诞生第一次真正地把全世界紧密地连接在一起，人类第一次迎来了真正的全球化。以电子计算机为引领的第三次工业革命开启了伟大的算力时代。当然，互联网的诞生还缔造了一个全球互联的虚拟世界。施瓦布在《第四次工业革命》一书中写道，第四次工业革命将产生极其广泛而深远的影响〔16〕，将彻底改变人类社会原有的技术体系和生产体系，深刻改变经济社会资源的配置方式，创新、重塑或颠覆政府组织机制、管理模式和服务渠道，给“十四五”时期乃至未来很长一段时期构建职责明确、依法行政的政府治理体系带来巨大的创新动能。从这个意义上说，信息化催化着数字政府建设的组织形态和运作机制发生根本性变革，而数字政府建设成为后续加快转变政府职能的强力赋能，有望加快推动政府治理现代化进程。

（二）数字政府与治理平台的渐进嵌入

数字化技术具有可重新编程性、数据标准化和数字技术自参照性三个显著特征。〔17〕基于数字化技术的平台政府，本源就是借鉴了web 2.0的核心协作式技术（collaborative technologies），来解决覆盖城市、国家乃至全球的集体性问题（collective problems）。〔18〕 “数字政府即平台”并不是一个新概念。〔19〕例如，英国早在2017年就提出国家数字政府战略利用政府数字服务平台设施（government digital service）实现政府数字化转型，内阁组成部门或者第三方可以基于平台进行开发附加应用，推动以平台为基础的共建共享共治。需要指出的是，平台本身并不是空洞的概念，可以是技术、标准、接口和服务，现实实践中已经有数据共享平台、政务服务平台、数据开放平台等诸多平台政府样态，而技术中台、数据中台、业务中台则是平台政府的基本支撑。既有文献业已从能力〔20〕、共享〔21〕、开放〔22〕、治理〔23〕、绩效〔24〕等视角开展了具有深度的思考，并涌现出了一批闪烁思想火花的成果，集中体现了“平台本质上就是分工”的结论〔25〕。

当然，治理现代化视野下，数字政府的内涵及外延远不止于此。比如，Yoo等提出的分层模块化概念就是理解数字政府的很好切入点〔26〕。遵循此思路，我们认为数字政府不仅催生技术、标准、服务等产品创新的分层模块化架构，而且催生出政府职责体系的分层模块化结构。“互联网+政务服务”平台就是一个有力佐证。〔27〕此情景中，该平台一方面采用分层式架构划分为用户层、技术层、数据层、业务层、标准层、安全层等既物理独立又无缝耦合的逻辑模块，另一方面，更重要的是，不同层级和不同地域的政务部门按照赋予的既有“角色”嵌入，实现横向的整体协同和纵向的一体联动，即通过“整合技术、用户和决策者的相互作用而被视作社会-技术系统”〔28〕。再如，从属于制度信任的技术信任，是基础设施和控制机制促进交易成功的信念〔29〕〔30〕。正是由于技术信任的存在，网络层、数据层、标准层、服务层、应用层才能在松耦合中实现有机组合。当然，要实现上述组合的无缝对接并对公众提供无感知服务，还需让技术插上契约精神，即技术契约。云计算、大数据、移动互联网、人工智能、区块链等新一代信息技术的出现，加速使技术契约从供应链跨组织投资的狭义视角拓展到政务活动跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务协同治理的广义视角。区块链的智能合约机制就是实现技术信任和技术契约的典型应用，其以计算机协议的形式，让供需双方能够自动按照合约内容实现既定服务，并能减少第三方中介的监督和依赖〔31〕。从平台政府到数字政府，还意味着要培育公众参与精神和提高公共价值。1995年，Moore在其著作《创造公共价值：政府战略管理》中首次提出“公共价值”（public value）。他认为，公共价值是公众对政府期望的合集，并将其视为组织续存和公共部门战略管理的重要基础。〔32〕为了更好实现公共价值，管理者必须找到一条道路，以将政治、实质（substance）和管理三者统一起来。〔33〕2006年，Garry Stoker提出公共价值管理应作为继传统公共行政、新公共管理之后的第三种公共行政学范式。〔34〕毫无疑问，数字政府建设应基于诸类平台，以公众为核心，以公共价值为遵循，加快实现既有平台政府的服务性和价值性。以上述三点分析为基准做对标，目前国内广泛建设的上述三类平台形态距此尚有差距。如何跳出传统公共行政中被Donald F.Kettl讥讽的“自动售货机式（a vending machine model）”政府窠穴〔35〕，实现公共行政在“集市理论”发展理念上的必要拓展和全面超越，无疑是由平台政府向数字政府跃升的客观要求。

（三）数字政府与治理能力的全面提升

数字政府成为深化政府机构改革和优化职责体系的催化剂。改革开放以来，党和国家机构改革已经进行了8轮。截至2020年底，全国有25个省成立了数据管理机构负责指导本省数字政府建设。〔36〕从本次改革特点来看，数字政府管理和建设的体制机制发生了根本性变革，在逻辑层面突出“职责归类”，在内容层面强化“统筹协同”，在结构层面明确“府际差异”。〔37〕比如，作为数字政府改革的切入点和发力点，广东组建省政务服务数据管理局，承担着推进“数字政府”建设改革的特殊使命，旨在“促进政务信息资源共享协同应用，提升政务服务能力”。从职能层面看，各地的政务服务数据管理局或大数据局承担着本地区政府数字化转型、政务服务改革和大数据资源管理等工作。不容忽视的是，尽管各省级政府均将数字政府建设作为提升治理能力的切入口，但职能职责体系的个性化也造成数字政府建设的区域异质性。比如，政务服务改革和数据资源管理职能的合并容易实现政务服务数据汇聚融合，有利于进一步充分激发数据要素活力，从而为提升服务质量、优化资源配置和提高履职能力提供活水源泉。实际运行中，大数据管理部门多数承担本级政府信息化统筹建设职能。上述两种管理职能的分离，有产生政务服务平台建设和业务需求“两张皮”的可能性。当然，这种差异性，或许在一定程度上回应了公共管理要因地制宜探索创新的理论魅力。

①2018年11月30日浙江省第十三届人民代表大会常务委员会第七次会议通过《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》，明确提出，“最多跑一次”是指自然人、法人和非法人组织向行政机关申请办理一件事，申请材料齐全、符合法定形式的，从提出申请到收到办理结果全程只需一次上门或者零上门。

数字政府加快推动政府组织模式扁平化。韦伯认为，从纯技术的观点来看，官僚制能为组织带来高效率。不可否认的是，官僚制是工业社会最高效率的组织制度，是人与人之间社会关系的秩序化〔38〕。但数字化转型的改革浪潮倒逼政府由传统的层级制管理模式加速向向扁平化模式转变。正如古利克所说：“在行政科学中（无论是公共行政，还是私人行政），基本的“善”就是效率。比如，发端于浙江的“最多跑一次”改革①，依托全省政務云平台建立省、市、县、乡、村五级联动的浙江政务服务网，实行“一窗受理”“一网通办”;设立咨询投诉举报平台，实行“一号接听”，实现群众和企业到政府办事“最多跑一次是原则、跑多次是例外”〔39〕。上述改革本质上都摒弃了传统的层级制式管理模式，在网络虚拟空间中打通部门壁垒，实现政务服务跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同。“最多跑一次”改革为数字化转型提供了稳定的动力结构，已被视为数字政府的先导性工程〔40〕，其在扬弃官僚制助推扁平化管理模式的同时，以最简最快最优的服务供给实现了“效率是行政管理的价值尺度中的头号公理”这一终极目标〔41〕。

（四）数字政府引领治理模式发生深刻变革

由前述及，数字政府的基本特征可从治理场域、治理平台和治理能力三方面加以概括和归结：从治理场域来看，数字政府是推进政府治理乃至国家治理现代化的重要依托;从治理平台看，数字政府全面贯通信息技术、信用契约和公共价值;从治理能力看，数字政府加快深化了政府机构改革和优化职责体系，推动着政府组织模式进一步扁平化。这样一种政府数字化转型新形态带来了治理模式至少三个方面的深刻变化。

第一是协同方式的转型。数字政府的协同方式主要指不同政府部门之间的协作关系。这种协作关系既包括横向的（跨部门）“全链条”联动也包括纵向的（跨层级）“一条龙”贯通。究其根源，随着政府部门分工的日益细化，逐渐形成了以单政府部门为主体的政策制定、业务管理和监督格局，各政府部门由于履职目标和手段的相互冲突造成了管理、业务、技术、数据、制度的碎片化。数字政府的协同性，就是要改变传统的以单部门履职为根本手段的工作模式，而是按照“横向到边、纵向到底”联动思路，构建跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理新模式，从而能对企业和公众提供整体性的政务服务。例如，相对集中行政许可权的改革就是权力运行由碎片化到整体性的转型。“多证合一”就是一个典型的分析范例。以“五证合一”为例，即将营业执照、组织机构代码证、税务登记证、社会保险登记证和统计登记证合为一证登记。这种“无缝隙提供服务”的实质就是，弥合权力离散割据之矛盾，打破基于专业性分工的部门壁垒，以部门间的高效协同实现整体政府的无缝衔接。

第二是服务方式的转型。优化服务是“放管服”改革的重要内容，在当下中国政策语境中即“互联网+政务服务”。伴随着政府数字化转型，服务方式首先要实现由线下到线上的转型升级。李克强总理在2018年3月总理记者会上将“政务服务一网通办”、企业和群众办事力争“只进一扇门”“最多跑一次”等改革事项列入“六个一”工程。当然，由线下到线上的转型，并不意味着放弃传统的线下服务方式，而是依托一体化在线政务服务平台实现线下服务和线上服务的深度融合。再者，服务方式的转型体现在“掌上办”，即“指尖服务”。据《中国互联网发展报告（2021）》显示，截至2020年底，中国网民规模为9.89亿人，互联网普及率达到70.4%，移动互联网用户总数超过16亿。同样不容忽视的是，我国跨省流动人口已超过1.2亿，如何满足众多“移动人群”办事需求，既要继续推进省内通办和跨省通办，又要持续提升政务服务的标准化便利化个性化供给能力。

第三是决策方式的转型。2020年10月10日，习近平总书记在中央党校（国家行政学院）中青年干部培训班开班式上强调，“年轻干部要提高解决实际问题能力”，其中之一便是科学决策能力。数字政府的核心议题之一就是要依托大数据等现代信息技术，深度挖掘对公共管理的重大影响和深刻变革，推动实现从模糊决策到科学决策再到智慧治理的渐续性转变。正如克里斯·安德森（Chris Anderson）所言，“海量数据的可用性，加之处理这些数据的统计工具，给我们提供了一种全新的理解世界的方式”，因此，“有了足够的数据，数字便会自己说话了”〔42〕。当然，要实现由“拍脑袋”决策到数据决策的转型，还需要加快消解数据孤岛困境，推动数据实时归集汇聚，建构适用于宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、环境保护等各种应用场景的具象化模型。如，健康码就打通了交通、通信、食宿等诸多部门的数据，有力助推着科学理性防疫和系统优化布局，实现了疫情防控与经济社会发展的动态平衡。

当然，上文述及“治理”场域、平台和能力的讨论及共引治理模式的上述三种转型形态，既彰显了数字政府建设的极端迫切性和必要性，也为后文进一步刻画其逻辑建构提供了理论基点。

三、逻辑建构：治理现代化面向的一个渐进式分析框架

（一）工具逻辑

德国社会学家马克斯·韦伯认为，工具理性是指“通过对周围环境和他人客观行为的期待所决定的行动，这种期待被当作达到行动者本人所追求的和经过理性计算的目的的‘条件’或‘手段’”〔43〕。这就意味着，工具理性强调“手段—目的”的合理性，而工具理性视角下的公共行政主张，本质上是通过科学化、技术化的管理方式助力政府履职，从而“效率中心、技术至上、价值中立”也就成为了其核心内容〔44〕。数字政府（国内外学术界亦习惯称之谓“电子政务”和“电子政府”）作为“政府改革的最新技术”〔45〕，诞生初期便以信息技术撬动政府改革为初心使命。尽管各国推动数字政府的政策主张和具体举措有所差异，如可通过技术创新使政府履职更加快捷，引入市场竞争机制倒逼政府提升效率，借鉴绩效评估考核机制优化管理效果，但从本质上着眼，数字政府建设初期的主流模式并沒有超出工具理性的范畴，仍流淌着公共行政的技术化、科学化的血液。

我国数字政府建设萌芽最早可追溯到20世纪80年代。“六五计划”已经明确提出要在政府管理中使用计算机。到“七五”时期，国家经济信息系统等十余个信息系统陆续建成，43个部委建立了信息中心，中央政府安装的大中型计算机已经达到1300多台、微机超过3万台，建设数据库约170个。〔46〕数字政府建设的初衷，无非是为了加快向无纸化转变和提升办公效率。所以，彼时的数字政府体现的是官僚制的工具理性，即效率优先原则，虽然试图抛弃政府部门传统的管理模式和运行方式，却将公共行政的工具理性推向前端。

（二）价值逻辑

尽管“科学与信仰的区分只是细若毛发”〔47〕，但如果工具理性强调公共行政的管理性，那么价值理性则更加侧重于公共性。进入21世纪以来，行政学界在对当年风靡全球的新公共管理浪潮的不断反思和重新审视中渐进探索。作为政府革新的重要环节，数字政府始终与公共行政理论创新和实践探索同向而行。关于数字政府和电子政务的国际学术研讨也日渐兴起。第一届欧洲电子政务会议和第一届国际电子政务会议分别于2001年和2002年召开。这两次会议不约而同地把数字政府的公共价值作为核心议题。例如，Virili F等在Web服务中引入了“政治价值链”重构价值过程，促进“公民价值”创造活动〔48〕。再如，Ashford R等通过调研发现，英国诺斯利市利用公共访问站点提供电子公共服务数据力图消弭“数字鸿沟”，试图作为对英国政府白皮书“政府现代化”的回应〔49〕。从那时起，“工具是手段，价值是目的”的发展理念成为数字政府建设的主要趋向。

①2017年，上海市在全国率先推动“一网通办”，并将其视为“互联网+政务服务”改革的重头戏，先后建立“一网”（政务外网）、“一云”（电子政务云）、“一窗”（网上政务大厅）的服务体系。2018年李克强在总理记者会上将其列入“放管服”改革“六个一”之一。

实践层面，我国关于数字政府的建设动向也逐渐从工具属性转向价值属性。以信息公开为例，2019年5月15日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》规定，“对涉及公众利益调整、需要公众广泛知晓或者需要公众参与决策的政府信息，行政机关应当主动公开”。此款規定意味着，政府信息公开要满足公众利益，即已不再是简单给公众“推送信息”，而是由“公众点餐”过渡到“政府配菜”了。再如，当下全国各级政府部门普遍推广的“一网通办”改革①，“网”作为网络设施的工具性作用已不是改革重点，政务服务“通办”“好办”“办好”的效果，多渠道、无障碍、7*24全天候的服务供给，才是当下数字政府建设的试金石。由此不难看出，数字政府建设的核心旨趣在于，要以社会和公众需求为导向，主张与公众对话、倡导社会参与的话语指向，促使学术界致力于新的范式的构建。或许，这正是数字政府建设对后现代公共行政理论建构重要的贡献所在。

（三）治理逻辑

化制度优势为治理效能，是探究“中国之治”的有效路径。〔50〕数字政府要成为“中国之治”的一道亮丽风景线，就必须将“中国之治”的制度优势厚植于其全过程，来探寻数字政府建设的治理逻辑。然而，数字政府从起源时便长期处于公共管理学科的学术边缘〔51〕，与生俱来的短板让数字政府和政府治理现代化之间有如隔了一道无形的沟壑。伴随数字政府在理论与实践上的式微，公共行政应始终秉持提升政府治理有效性的理论自觉，不应容忍在回应数字政府推动政府治理现代化进程中表现出的无助。值得庆幸的是，公共行政历经工具属性和价值属性两个钟摆运动后，穆尔（Mark H. Moore）的公共价值（public value）管理理论和波兹曼（Barry Bozeman）的公共价值失灵（public value failure）逐渐形成了西方公共行政学界的两个主要论域。这为我们探索中国数字政府建设发展的理论指向提供了研究基点和创新空间。始终以人民为核心，追求部门协同、公众参与，倡导共建共享共治，以人民群众获得感幸福感安全感为落脚点，秉持这种发展理念的数字政府或能成为撬动政府职能转变和加速治理现代化进程的中国公共行政学新范式。这种基于本土化的东方智慧也是对传统公共行政理论的拓展演化和实质性贡献。

实践层面，数字政府已上升为国家战略，中国各级政府也涌现出了一大批饱含有本土元素的创新性探索。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》立足中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局的历史方位，在第五篇“加快数字化发展建设数字中国”中提出了“提高数字政府建设水平”的战略要求。这是继十九届四中全会提出“推进数字政府建设”、十九届五中全会提出“加强数字政府建设”后，在全面建成小康社会后和开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年规划中，以国家意志将数字政府建设写进经济社会发展规划中，通过“加强公共数据开放共享，推动政务信息化共建共用，提高数字化政务服务效能”，充分激发数据活力和技术赋能作用，倒逼政府机构优化和职能转变，使数字政府成为国家治理体系的重要组成部分。无论是发端于浙江的“最多跑一次”、江苏的“不见面审批”、广东的“数字政府”，还是上海的“一网通办”，都是新兴信息技术浪潮下数字政府助力“中国之治”的真实体现。在这个意义上，数字政府有望成为实现政务服务和公共产品供给从“有”到“优”、从“生存”到“生活”、从“公共产品供给”到“人民需求满足”的转换器，以及集中表现高质量实现均等化的治理效能与以人民为中心的显著优势的显示器。

（四）发展模式特征总结及比较

通过前面三种发展模式的比较分析，上文建构的渐进式分析框架对推动数字政府建设的建构逻辑可以得到初步阐释，表1从主要目标、职能优化、技术嵌入、数据赋能、业务重塑、公众参与和治理效能等7个方面进一步总结和比较了不同发展模式的基本特性。

由此我们可以进一步归结出，以上三种发展逻辑具有一脉相承的演化和继承关系。工具属性的发展形态源于互联网等传统ICT技术，以提升政府履职效率为主要思路，是以政府为主导的发展模式，其结果就是显著提升了对自身的管理能力。继后，随着公众及社会力量的广泛参与，构建诸类服务、开放、监管平台，完善信息共享和业务协同体系，建立起不同层级、不同领域政府机构之间的对话机制，数字政府初步架构起各方博弈主体共建的发展格局。治理逻辑是基于中国语境的发展逻辑，以推进治理体系和治理能力现代化为根本出发点和落脚点，倒逼政府自身革命，深化体制机制创新，充分发挥数据要素赋能作用，加快政府数字化转型，完善中国共产党领导下的多元主体协商共建的濡化功能，不断提升政府治理效能，持续增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。这种渐进的螺旋式的发展逻辑，既有助于厘清数字政府推动治理现代化的发展脉络，也为“十四五”时期中国数字政府建设提供了可以借鉴的践行思路。

四、践行路径：基于治理情境的数字政府发展动向

上述考察与剖析，加之我们先有的调查研究，可以愈加清晰地归结和勾勒出我国数字政府建设的一般性行路框架，建构以“组织—业务—数据”即数字化蓝图、数字化履职和数字化配置三位一体的发展架构，共力形成治理现代化发展新格局。这种以提升治理效能为落脚点的发展进路，既有望给推动建立面向未来的公共行政和公共管理理论增添充满东方智慧的“中国能量”，亦可给未来中国数字政府建设发展提供思路借鉴。

（一）数字化蓝图：提升一体化发展能力

始终坚持党的全面领导。中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党的领导。数字政府顶层设计首先要以坚持党的集中统一领导为统领，以强化政府主导作用为关键，以更好动员社会组织和公众共同参与为支撑。这是保证数字政府建设效能的根本政治保障。此种蓝图规划，巧妙跳出了伍德罗·威尔逊提出的“政治与行政二分”思想的固有窠穴。其实，数字政府顶层设计的要义就在于，全方位注重完善体制、强化部门协同、打通数据壁垒、优化业务流程、提升治理效能，既为人大、政协、法院、检察院等数字化转型提供有益借鉴，又能强化府际间治理的整体性和协同性。不难看出，数字政府概念的提出正是对国家整体性治理的本土化回应。

始终与经济社会数字化转型同频共振。数字政府是数字中国的重要组成部分，也是后者建设成效的“牛鼻子”。在这个意义上，数字政府无法也不能脱离经济社会运行的大环境。一方面，经济领域数字化转型起步最早、成效最显著、辐射性最强①。如，经济数字化转型中日臻成熟的技术中台、业务中台、数据中台逐渐成为数字政府的标配。换言之，数字政府建设不是源于一张白纸，无论是技术嵌入、数据赋能、业务升级及政策创新都需要数字经济生态建构的理念。另一方面，政府数字化转型中塑造的政策体系、技术体系、协同体系、法律体系等也为经济和社会数字化转型提供了“即插即用”的效果。疫情防控期间的“健康码”就是信息化條件下政府、经济、社会等多领域以场景创新和生态建构一体化为导向的共建共享共治新模式。在这个意义上，数字政府可视为全域数字化的一个缩影。

①《中国互联网发展报告2021》显示，2020年中国数字经济规模已达到39.2万亿元，占GDP比重达38.6%，保持9.7%的高位增长速度。

（二）数字化履职：强化协同化治理能力

一是规范数字行政。数字行政是传统公共行政在数字化条件下的新样态，需从政府职能调整和机构优化的内在动力上寻求突破，转变传统的行政模式和履职方式，提升政府施政的科学化、法治化、透明化和开放化能力。第一，从业务协作模式看，跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同式履职将加速政府服务流程优化和业务协同，从而使整体性政府模态成为可能。其中，提升政府“放管服”改革、行政审批制度改革和优化营商环境的治理能力是关键。第二，要以权力透明化、法治化运行为着眼点，进一步推动清权、减权、确权、晒权、制权。如浙江省自2014年就开始了以“四张清单一张网”为引领的数字政府改革，其中，地方政府治理领域实证层面的权力清单就蕴藏着新型的规范关系，既使得立法与执法、政治与法律间的双向互联成为可能，也为我国公共行政朝法治化、公共性、透明化迈进提供了新进路〔52〕，有望减少“坏”的社会资本〔53〕。第三，数字行政还要求全面提升政府在数字化条件下履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务和生态保护等职能。这既体现了一般性与特殊性的逻辑关系，也是信息化撬动传统公共行政变革的必然选择。

二是优化数字服务。数字服务，在中国目前政策体系中即“互联网+政务服务”，已成为“放管服”改革的“传感器”、转变政府职能的“耦合器”、提高审批服务质量的“加速器”和政府形象的“显示器”。一要加快由提速到提质的变化，给企业群众带来更实在的获得感幸福感和安全感。比如，政务服务要逐渐实现“一网通办”“一站通办”（One- Stop）。这种变化，本质上就是“互联网+政务服务”实现由工具属性到价值属性再到治理属性的跃升。二是深化政务服务“好差评”改革。政府服务好不好，应该由企业和群众说了算。政务服务“好差评”就是以公共参与为导向的改革动向。重点是提供网站、APP、热线、大厅等多种评价渠道，切实以政府部门的“辛苦指数”，换取企业群众的“满意指数”，为“以人民为核心”的价值取向落地生根提供加速度。当然，数字服务体系也需要实现“无障碍”，要以优化无障碍环境建设为契机，强化数字服务的“可及化”和“适老化”，提升数字政务的普适性和公共性。

（三）数字化配置：激发全域化赋能能力

数据要素是数字政府有序运转的“润滑剂”。作为与土地、劳动力、资本、技术等并列的第五类生产要素，数据已成为数字化转型中的战略资源，在数字政府建设发展中将起到不可或缺的作用。

一是推动数据共享开放流通。所谓共享是指，政府部门根据履职需要将数据在政府部门或公共部门间认证和交互。比如，在各地开展的政务服务“一件事”套餐改革中，企业登记许可过程中就需要集成市场监管、税务、统计、人社、银行等不同部门的数据。前文中提及的数字政务必须实现与数据共享强耦合，否则极易陷入无源之水。而数据开放则侧重将数据以某种可机读的格式提供给社会组织和企业。据统计，目前80%的数据资源掌握在各级政府部门中。如任由其沉睡在大数据中心或机柜中，无疑造成巨大资源浪费。从已有进展看，数据开放前期重点是推动平台建设，但总体来看，先前轰轰烈烈的开放运动并实现充分激活数据潜能的初衷。故此，如何唤起社会和企业的数字意识和数字素养是后续亟待解决的课题。培育数据交易市场，推动数据按需有序流动，方可加快增值赋能。重点是建立数据确权、定价、交易、使用机制，让数据在流动中实现增值，真正成为推动经济转型发展的新动力、重塑国家竞争优势的新机遇和提升现代治理能力的新途径。

二是促进数据和技术深度融合。一方面，激活数据潜能，离不开技术嵌入。比如，以区块链为代表的新兴技术改变了传统的多层级共享模式，通过去中心化的虚拟网络提供了基于信用关系的共享范式。如果说，大数据、云计算使行政过程提速彰显了生产力的作用，那么，站住新风口的区块链则扮演了重塑生产关系新动能的角色，有望对传统行政模式产生颠覆性的深远影响，即经济学家熊彼特所谓的“创造性破坏”。另一方面，在笔者看来，既要发挥算法之力，又要防范技术之恶。如，区块链与生俱来的去中心化特性无疑会给政府有效监管带来巨大挑战。无独有偶，数据与算法的博弈从未停止，经济主体的“垄断基因”裹挟“技术的异化”加剧了数据伦理恶化，技术赋能与数据滥用间的博弈日趋白热化，“跨境流动与国家安全”引发了“发展与效益”的激烈争辩。这些难题需逐一破解。

五、结论

数字政府理论趣旨是以“大问题”为引领，以治理现代化为面向，把握数字政府建设的理论逻辑，有效化解政府数字化转型中的发展与秩序的张力，使之成为助推国家治理现代化的动能。本文即是在此思路下的一种探索。从理论贡献来看，本文不再沿袭传统的以某一具体侧面为研究对象的行进路线，而是着眼于“大问题”视角，致力于勾勒刻画数字政府的一般性理论测度。即构建了以治理现代化为面向的理论阐释框架，继而沿袭以“工具—价值—治理”的演进机理为主线，分析了数字政府建设的发展理路，最后勾勒了“组织—业务—数据”三位一体的建设路径，整体上形成了“因何、依何、如何”的建构逻辑。一方面，本文研究成果丰富和发展了传统公共行政中关于工具属性、价值属性的理论内涵，也将富有本土化的治理逻辑赋予到具有中国特色的公共行政理论中。另一方面，本文提出的行文思路也为后续学界研究提供了可因循的方法论指导。当然，基于治理现代化的宏大视角，“大问题”研究仅是将数字政府最重要、最直接、最尖锐的理论问题置于最前端，但不意味着数字政府的研究就仅限于此。诸如，党政领导干部素养也是数字政府建设的重要内容。从这个意义上说，数字政府的“大问题”只是撬动“大治理”的部分内容。毕竟，全面建构数字政府的理论体系、政策体系、业务体系、技术体系、数据体系、安全体系和保障体系，这些方方面面的具体内容才构成了完整的“大治理”。因此，后续对数字政府的研究，应紧紧扣住数字化转型的“大治理”，打通“大问题”撬动“大治理”的关键环节，实现两者的衔接融通和有序过渡。实现这个终极目标，既是数字政府建设的应有之义，也是本文致力于揭示数字政府建设逻辑的初衷。

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