应对气候变化中国在行动：推动减污降碳协同增效

文|章轲

2021年，这是全球特别是中国采取果敢行动应对气候变化最为关键、最为辉煌的一年。

气候变化是全人类的共同挑战。应对气候变化，事关中华民族永续发展，关乎人类前途命运。

2020年9月22日，中国国家主席习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上郑重宣示：中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。

2021年，中国各部门、各地和各领域为这一目标的实现付诸了一系列行动：

建立应对气候变化目标分解落实机制；加快构建碳达峰、碳中和“1+N”政策体系；实施减污降碳协同治理；大力发展绿色低碳产业；坚决遏制高耗能、高排放项目盲目发展；控制重点工业行业温室气体排放；推动城乡建设领域绿色低碳发展；构建绿色低碳交通体系；启动全国碳市场上线交易；完善温室气体排放统计核算体系；加强绿色金融支持；强化科技创新支撑……

国务院新闻办公室于2021年10月发表的《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书称，2021年，中国应对气候变化发生历史性变化；中国将脚踏实地落实国家自主贡献目标，强化温室气体排放控制，提升适应气候变化能力水平，为推动构建人类命运共同体做出更大努力和贡献，让人类生活的地球家园更加美好。

“应对气候变化”占据重要位置

临近年关，多地“十四五”生态环境保护规划陆续出台。无一例外，“应对气候变化”占据了这些规划的重要位置，展现了应对气候变化在中国各地的落地情况和未来五年的政策动向。

《青海省“十四五”生态环境保护规划》从生态保护、环境治理、应对气候变化、环境风险防控4个方面设定了27项指标，其中约束性指标19项、预期性指标8项。

青海省提出，“十四五”要“示范引领应对气候变化”，坚持减缓与适应并重，实施积极应对气候变化国家战略，制定碳排放达峰行动方案，积极创建全国碳达峰、碳中和先行区和适应气候变化示范基地，降低碳排放强度，显著增强应对气候变化能力。

青海省提出，立足青海、面向西北、服务全国，积极实践碳中和，规范碳中和机制，力争率先构建碳中和省域实现路径。同时要求各市（州）研究制定市（州）级碳排放达峰行动方案，明确达峰目标、实施方案和保障措施，强化各领域各层级的贯彻落实，全面实施达峰行动。支持能源、工业、交通、建筑等领域制定碳排放达峰专项行动方案，推动重点行业制定碳排放达峰行动方案，鼓励大型企业，特别是大型国有企业制定碳排放达峰行动方案。

《海南省“十四五”生态环境保护规划》提出，面向碳排放达峰目标、碳中和愿景，实施积极应对气候变化战略，全面融入生态文明建设整体布局，协同推进应对气候变化与环境治理、生态保护修复，降低碳排放总量和强度，主动落实“碳排放达峰”和“碳中和”目标。

■ 气候变化是全人类的共同挑战。应对气候变化，事关中华民族永续发展，关乎人类前途命运。图为西藏自治区林芝市鲁朗镇的草原和孩子们。章轲/摄

《内蒙古自治区“十四五”生态环境保护规划》提出，制定自治区碳排放达峰行动方案，摸清碳排放基础，识别关键排放领域，研判碳排放趋势，科学制定自治区碳达峰目标。编制实施能源、工业、交通、建筑、农牧业、生活、科创等领域碳达峰专项行动方案。加强碳达峰目标过程管理，确保达峰目标如期实现。

内蒙古自治区还要求各盟市积极开展碳达峰行动，制定本地区碳排放达峰行动方案，乌海市、呼伦贝尔市等国家低碳试点城市率先达峰。煤炭等化石燃料消费比重高，产业结构、能源结构亟须大幅调整的乌兰察布市、鄂尔多斯市等地区加快达峰进程。开展自治区级低碳城市、园区、社区及近零碳排放示范工程创建工作，探索建立碳中和示范区。

记者注意到，一些省市在实施措施方面也非常具体。比如，《上海市生态环境保护“十四五”规划》在“清洁能源替代”领域提出，推进LNG站线扩建项目和沪苏、沪浙省际管网互联互通，形成国际国内、海上陆上、现货长协的多气源联保联供格局。到2025年，天然气消费量占一次能源消费比重达到17%左右。

同时加快开发建设奉贤、南汇、金山海上风电基地，探索建设深远海海上风电，推进陆上风电建设，进一步扩大风电装机规模。实施“光伏+”专项工程，重点依托工商业建筑、公共建筑屋顶、产业园区等。公交汽车、巡游出租车、党政机关公务车辆、中心城区载货汽车、邮政用车全面使用新能源汽车，国有企事业单位公务车辆、环卫车辆新能源汽车占比超过80%，网约出租车新能源汽车占比超过50%。

《浙江省生态环境保护“十四五”规划》提出，到2035年，绿色低碳发展水平和生态环境质量达到国内领先、国际先进水平，碳排放达峰后稳中有降。按照这一目标，浙江省将严格落实钢铁、水泥、平板玻璃、铸造等行业产能置换要求，严格控制高耗能项目新增规模，建设城市绿色物流体系，以钱塘江流域为重点，全面开展八大水系生态修复，建立健全港口、船舶含油污水、生活污水和垃圾接收、转运和处理体系等。

方向、政策和措施发生重大转向

进入“十四五”，我国应对气候变化的方向、政策和措施发生了重大转向。我国的污染防治正在迈向温室气体与环境污染物协同治理新阶段。

2021年1月，生态环境部印发《关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见》，明确提出，加快推进应对气候变化与生态环境保护相关职能协同、工作协同和机制协同，加强源头治理、系统治理、整体治理，以更大力度推进应对气候变化工作，实现减污降碳协同效应，为实现碳达峰目标与碳中和愿景提供支撑保障，助力美丽中国建设。

生态环境部综合司有关负责人对此表示，一直以来，我国坚定不移实施积极应对气候变化国家战略，参与和引领全球气候治理，应对气候变化工作取得明显成效，有力促进了生态文明建设和生态环境保护。同时也要看到，生态环保任重道远，实现二氧化碳排放达峰目标与碳中和愿景任务十分艰巨，应对气候变化与生态环境保护相关工作的统筹融合有待加强。

中国工程院原副院长、院士杜祥琬解释说，碳减排和大气治污，一个是针对温室气体排放，另一个是针对污染物排放，两个概念是不同的，但这两件事在工作方向上高度一致。因为二氧化碳和大部分大气污染物同根同源，都来自煤炭、石油等化石能源的燃烧。

杜祥琬说，以往“降污有明显的效果，碳强度有所降低，但碳排放的绝对值并没有降低，而且还在升高”。当前应完整、准确、全面理解减污降碳协同增效的重大决策和科学内涵，处理好经济社会发展、保障能源安全、应对气候变化与污染治理和生态保护的关系。

《中共中央 国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》也要求，加快推动绿色低碳发展，深入推动碳达峰行动；处理好减污降碳和能源安全、产业链供应链安全、粮食安全、群众正常生活的关系，落实2030年应对气候变化国家自主贡献目标。

■ 二氧化碳和大部分大气污染物同根同源，都来自煤炭、石油等化石能源的燃烧。章轲/摄

生态环境部有关人士介绍，近年来，我国绿色低碳产业、节能环保等战略性新兴产业规模逐步扩大，新能源产业蓬勃发展。能源结构持续优化，煤炭占能源消费比重大幅下降、非化石能源占比大幅提升；节能提效取得显著成效，2011—2020年，我国能耗强度累计下降28.7%。工业、建筑、交通等重点部门控排成效显著，高耗能产业扩张得到有效控制。

国家气候战略中心专家马爱民、曹颖、付琳介绍，我国温室气体控排行动协同减少大气污染物排放的效应已经显现。2020年，我国碳排放强度相比2015年下降18.8%，超额完成“十三五”约束性目标；相比2005年下降48.4%，不仅超额完成了我国向国际社会承诺的到2020年下降40%～45%的目标，若按照每减少一吨二氧化碳排放将相应减少3.2千克二氧化硫和2.8千克氮氧化物排放计算，我国超额实现碳强度下降目标也为大气污染治理做出了贡献。

与此同时，石化、化工、钢铁等重点行业转型升级加速，2020年我国单位工业增加值二氧化碳排放量比2015年下降约22%；煤炭消费量占能源消费总量的比重由2005年的72.4%降至56.8%，非化石能源占能源消费的比重由2005年的7.4%提高到15.9%。集装箱铁水联运量在“十三五”期间年均增长超过23%，新能源汽车生产和销售规模连续6年位居全球第一。2020年当年城镇新建绿色建筑占新建民用建筑比例高达77%。

重点领域推进碳达峰和碳中和

2021年11月，生态环境部部长黄润秋在《学习时报》发表署名文章《把碳达峰碳中和纳入生态文明建设整体布局》时表示，我国生态环境问题，本质上是高碳能源结构和高耗能、高碳产业结构问题。做好碳达峰、碳中和工作，有利于推动总量减排、源头减排、结构减排，实现减污与降碳、改善环境质量与应对气候变化协同增效。总体上看，二氧化碳排放于2030年前达到峰值可以为2035年“生态环境根本好转”奠定坚实基础。

■ 电力、交通、建筑等重点领域实现碳达峰、碳中和至关重要。章轲/摄

黄润秋说，气候变化对全球自然生态系统产生显著影响，温度升高、海平面上升、极端气候事件频发给人类生存和发展带来严峻挑战。做好碳达峰、碳中和工作，不仅能够减少由气候变化导致的极端天气增多、气象及自然灾害频发对人民生命财产和经济社会造成的损失，而且能够降低由此带来的生态系统退化和物种灭绝风险，提升生态系统质量和稳定性，为构建人与自然生命共同体提供有力支撑。

黄润秋同时表示，在看到成绩的同时，也要清醒地认识到，当前，我国距离实现碳达峰目标已不足10年，从碳达峰到实现碳中和目标仅有30年左右。与发达国家相比，我们实现碳达峰、碳中和目标愿景，时间更紧、幅度更大、困难更多，必须把碳达峰、碳中和纳入经济社会发展全局，拿出抓铁有痕的劲头，有力有序有效做好碳达峰、碳中和工作。

在中国，目前绿色低碳循环发展的经济体系正在建立。中国气候变化事务特使解振华介绍，我国成立了中央层面的碳达峰、碳中和工作领导小组，组织制定并将陆续发布“1+N”政策体系，“1”是碳达峰、碳中和指导意见，“N”包括2030年前碳达峰行动方案以及重点领域和行业政策措施和行动，主要包括十个方面：优化能源结构、推动产业和工业优化升级、推进节能低碳建筑和低碳基础设施、构建绿色低碳交通运输体系、发展循环经济、推动绿色低碳技术创新、发展绿色金融以扩大资金支持和投资、出台配套经济政策和改革措施、建立完善碳交易市场、实施基于自然的解决方案。

解振华介绍，我国已制定并基本完成了2030年前碳达峰行动方案，作为“1+N”政策体系“N”中为首的文件，其中重点规划实施十大行动，即能源绿色低碳转型行动、节能降碳增效行动、工业领域碳达峰行动、城乡建设碳达峰行动、交通运输绿色低碳行动、循环经济助力降碳行动、绿色低碳科技创新行动、碳汇能力巩固提升行动、绿色低碳全民行动、各地区梯次有序碳达峰行动以及相关政策保障，确保实现2030年前碳达峰目标。

2021年12月16日，中国社会科学院、中国气象局气候变化经济学模拟联合实验室及社会科学文献出版社发布的第13部气候变化绿皮书——《应对气候变化报告2021：碳达峰碳中和专辑》介绍，重点领域实现碳达峰、碳中和至关重要。

电力行业是全社会最大的排放部门，因此电力行业实现碳达峰和碳中和，对全社会实现“双碳”目标具有重要作用。中国社会科学院的研究显示，展望未来，我国电力需求将持续增长。清洁能源成为主力电源，煤电逐步退出。未来需着力增加电力系统包括“源网荷储”的灵活性，提升高比例清洁能源电力系统运行安全性，发挥全国统一电力市场作用，降低综合用电成本，保障新型电力系统安全稳定运行。

近年来，交通部门能耗和碳排放快速增加，对中国能否实现“双碳”目标产生重要影响。研究显示，2018年交通部门能耗占终端能源消费量的15%，碳排放超过10亿吨。目前道路运输能耗和排放占比约为80%，交通部门排放来源以汽油、柴油和航空煤油为主体。在不实行积极、持续的减缓政策情景下，未来交通部门碳排放将呈近中期快速增长、远期逐渐放缓的发展态势，2060年碳排放可达2020年的3～4倍。

对此，专家建议，交通部门应提高新能源汽车、氢能飞机、电动飞机、氢能/氨能船舶、高铁动车组和电力机车的渗透速度。2060年乘用车、出租车和公交车完全实现燃油车禁售。

建筑部门的深度减排同样是我国碳达峰、碳中和目标的重要组成部分。根据清华大学建筑节能研究中心测算，2019年，我国民用建筑一次商品能耗约10.2亿吨标准煤当量，建筑运行碳排放总量约为22亿吨CO2，其中化石燃料燃烧直接排放约6亿吨CO2，热力间接排放约4.2亿吨CO2，电力间接排放11亿吨CO2。此外，建筑建造建材等带来的碳排放约为16亿吨CO2。

专家建议，为实现深度减排，未来我国建筑低碳转型发展应将用能需求控制在合理范围内，依靠各类技术的发展在能耗的合理范围内提升服务水平；降低化石燃料使用比率，显著提升电气化水平，充分利用余热资源与生物质等零碳能源；通过建筑与区域用电系统的深度改造，使建筑的用电负荷能够随着电网供给的变化灵活调节。

中国具备实现“双碳”目标基础和有利条件

2021年11月10日，中国和美国在联合国气候变化格拉斯哥大会期间发布《中美关于在21世纪20年代强化气候行动的格拉斯哥联合宣言》。有媒体用“中美罕见达成一致”作为标题，来说明这一联合宣言成果达成的不易。

中美双方在联合宣言中承诺做出努力，包括在《巴黎协定》框架下在21世纪20年代采取提高力度的强化气候行动，以使温升限制目标可以实现，并合作识别和应对相关挑战与机遇。

同时，根据不同国情，各自、携手并与其他国家一道加强并加速旨在缩小差距的气候行动与合作，包括加速绿色低碳转型和气候技术创新。

生态环境部副部长赵英民表示，中方希望各方能够继续相向而行，特别是发达国家要重视发展中国家长期关切的适应、资金等几个核心议题，同时切实履行早已作出的承诺，以此来进一步建立互信、达成共识。

“我们必须看到，应对气候变化已变成紧迫挑战，应对气候变化必须基于科学、基于规则。”赵英民说。这一规则就是《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》确定的有关原则和相关授权，“这是全球共同应对气候变化的一个基石，这一点是不应该被撼动的，否则我们难以实现共同目标”。

上述《应对气候变化报告2021：碳达峰碳中和专辑》介绍，中国“双碳”目标的提出向世界释放出了中国将坚定走绿色低碳发展道路，引领全球生态文明和美丽世界建设的积极信号。面向碳中和目标的转型是关乎经济社会高质量发展和持续繁荣的系统性变革。同时，如何更好地把碳达峰、碳中和目标纳入生态文明建设整体布局，进一步明确时间表、路线图、施工图，是当前社会关注的热点和焦点问题。

《应对气候变化报告2021：碳达峰碳中和专辑》联合主编、中国社会科学院院长谢伏瞻介绍，全球有130多个国家或地区提出或计划提出碳中和目标，碳中和已成为全球共识。

谢伏瞻认为，碳达峰、碳中和是前所未有的严峻挑战，更是重大战略机遇。实现碳达峰、碳中和不只是能源系统的变革，还需要对现行社会经济体系进行一场广泛而深刻的系统性变革，面临的挑战前所未有。同时也要看到，中国已经具备很多实现碳达峰、碳中和的基础和有利条件，特别是在新能源、智能电动汽车、5G、工业机器人、互联网经济等代表未来绿色经济的产业方面，具有技术领先、竞争力强的优势。

■ 生态环境部。章轲/摄

围绕推动减污降碳协同增效的目标，“十四五”时期，生态环境领域的努力方向和具体措施已经明确。

黄润秋介绍，在推动形成绿色低碳发展方式方面，将依法依规淘汰落后产能和化解过剩产能，大力发展战略性新兴产业，加快传统产业绿色低碳改造，坚决遏制高耗能、高排放项目盲目发展。推进煤炭消费替代和转型升级，大力发展可再生能源，稳步提升北方地区清洁取暖水平。推动大宗货物和中长途货物运输“公转铁”“公转水”。加强“三线一单”（生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单）成果应用，健全以环评制度为主体的源头预防体系，统筹推进区域绿色发展，构建国土空间开发保护新格局。

在统筹推进减污降碳协同增效方面，将把降碳摆在更加突出、优先的位置，更加注重综合治理、系统治理、源头治理，编制出台减污降碳协同增效实施方案，对减污降碳协同增效一体谋划、一体部署、一体推进、一体考核。以减污降碳协同增效为总抓手，以改善生态环境质量为核心，以精准治污、科学治污、依法治污为工作方针，深入打好污染防治攻坚战，强化多污染物协同控制和区域协同治理，推动污染防治在重点区域、重点领域、关键指标上实现新突破。

在持续加强生态保护监管力度方面，完善自然保护地、生态保护红线监管制度，开展生态系统保护成效监测评估，加大对挤占生态空间和损害重要生态系统行为的惩处力度。坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，实施重要生态系统保护和修复重大工程，加强草原、河湖、湿地保护修复，不断提升生态系统碳汇能力，增强适应气候变化能力。健全生态保护补偿机制，建立健全能够体现碳汇价值的生态产品价值实现机制。

在不断完善政策制度支撑保障方面，将统筹建立二氧化碳排放总量控制制度，推动建立温室气体数据统计核算、数据管理及履约长效机制。完善有利于绿色低碳发展的财税、价格、金融、土地、政府采购等政策。稳步推进全国碳排放权交易市场建设，完善温室气体自愿减排交易机制。开展绿色低碳社会行动示范创建，加快形成全民参与的良好格局。

在深度参与全球气候治理进程方面，将主动参与应对气候变化国际谈判，推动各方全面履行《联合国气候变化框架公约》及其《巴黎协定》，共建公平合理、合作共赢的全球气候治理体系。发挥主席国优势，开好COP 15第二阶段会议，推动达成“2020年后全球生物多样性框架”，有效扭转全球生物多样性丧失的趋势，协同推进生物多样性保护和应对气候变化。发挥“一带一路”绿色发展国际联盟等合作平台作用，大力推动应对气候变化南南合作，共同建设清洁美丽的世界。