《民法典》时代生态环境损害赔偿诉讼与民事公益诉讼之统合论

陈 哲

(武汉大学 法学院， 湖北 武汉 430072)

引言

《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)首次将生态环境损害赔偿救济从政策层面提升至法律位阶。这使得生态环境损害赔偿诉讼摆脱了“重程序、缺实体”的困局[1]，并具有了实体法层面的依据。2015年颁布的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》以及2017年颁布的《生态环境损害赔偿制度改革方案》(以下简称《改革方案》)中明确将生态环境损害赔偿诉讼的实体法依据确定为《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)第五章所规定的自然资源国家所有权。但《民法典》并未沿袭《改革方案》中相关规定的法理，将自然资源国家所有权作为提起生态环境损害赔偿诉讼请求权的基础。从《民法典》中关于生态环境损害的条款看，其仅明确“国家规定的机关和法律规定的组织可作为法定的请求权主体，向环境侵权人请求承担修复责任或赔偿责任”。由此，在理论和实践层面产生了诸多问题。在《民法典》未生效前，生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼是何种关系，是否具有衔接的制度空间和必要性？《民法典》实施后，生态环境损害赔偿诉讼与环境民事诉讼的关系是否发生了改变，两诉衔接的空间是否仍旧存在？本文拟从制度变迁史的视角分析两诉的关系，以解决上述一系列问题。

一、前《民法典》时代“两诉”系相互独立之诉

(一)规范层面：“两诉”是存在顺位关系的独立诉讼类型

《改革方案》《在检察环节落实好生态环境损害赔偿制度改革工作——最高检民行厅有关负责人解读〈生态环境损害赔偿制度改革方案〉》(以下简称《生态环境损害赔偿制度方案解读》)、《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》(以下简称《推进生态文明建设意见》)、《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》(以下简称《若干规定(试行)》)等规范性文件虽未直接明确两诉的关系，但仍然可以结合相关的具体规定对其进行剖析。此外，比较《改革方案》和《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民事诉讼法》)，即可为探究两诉的关系找到制度依据。针对以上文件的文本内容作文义解读，可以在规范性文件层面明确两诉的关系。

第一，两诉在《改革方案》时代具有一定的顺位关系。《改革方案》明确由最高人民法院(以下简称“最高院”)负责并协同有关部门拟定两诉衔接的制度方案，同时制定了相关的指导意见。如《改革方案》对两诉如何衔接的问题进行了探索，并得出了“生态环境损害赔偿诉讼是独立于环境民事公益诉讼的一种新型诉讼，其与环境民事公益诉讼具有一定顺位关系”的结论。

第二，《生态环境损害赔偿制度方案解读》明确两诉在一定程度上具有先后关系。一方面，《生态环境损害赔偿制度方案解读》以及《民事诉讼法》第58条(1)《民事诉讼法》第58条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。”均将检察机关作为提起环境民事公益诉讼的兜底机关，其提起环境公益诉讼的前提条件为“不存在法律规定的机关或该机关和组织不提起诉讼”。因此，相对于检察机关依据《民事诉讼法》提起的环境公益诉讼而言，行政机关依据《改革方案》提起的生态环境损害赔偿诉讼具有优先性。另一方面，《生态环境损害赔偿制度方案解读》指出，检察机关提起的环境民事公益诉讼主要针对生态环境和资源保护等案件，可救济的环境损害范围较行政机关提起的生态环境损害赔偿诉讼更广。由此可知，生态环境损害赔偿诉讼可被环境民事公益诉讼所囊括，两诉在逻辑上属于包含关系。

第三，两诉彼此独立，属于不同的诉讼类型。《推进生态文明建设意见》规定，行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼并不冲突，即法律规定的组织可同时依据《民事诉讼法》提起环境民事公益诉讼。由此可见，两诉属于相互独立的诉讼类型，一诉被提起并不影响另一诉的受理。这一结论也可在《若干规定(试行)》中得到佐证，其第17条中规定：“针对同一环境危害行为同时提起两诉，应优先审理生态环境损害赔偿诉讼。”由此可知，不同主体可以基于不同规范分别起诉，两诉并不存在非此即彼的矛盾，而仅在审理时存在优先顺序。

综上而言，虽然上述文件对两诉关系的认知和表述存在差别，但均将两诉解读或构造为彼此独立的两种诉讼。正因如此，不同起诉主体在实践中提起两诉才会产生顺位以及如何衔接等问题。

(二)学理层面：“两诉”系理论基础相异的不同种诉讼

从学界既有的研究成果看，关于两诉关系的讨论可谓是众说纷纭。通过归纳并总结众多学者的观点可知，学界虽对两诉的关系存在不同认识，但多数学者均持有“两诉彼此独立”的观点。鉴于此，笔者认为，探寻规范背后的法理，两诉构造的理论基础与制度内涵不尽相同。

学界有关两诉关系的主流观点为“两诉彼此独立，系属不同类型的诉讼”。有学者认为，《改革方案》明确了生态环境损害赔偿制度，这意味着我国将形成生态环境保护的“国益诉讼”“公益诉讼”“私益诉讼”并行的诉讼体系。(2)参见吕忠梅《建生态环境损害赔偿制度 降低公益诉讼门槛》，https://www.sohu.com/a/225409247_115124，2021年8月10日，2021年10月18日。亦有学者将生态环境损害赔偿诉讼视为一种独立、新型、特殊的环境民事诉讼类型。[2]另有学者指出，在性质上，不能简单地认为政府依据《改革方案》提起的生态环境损害赔偿诉讼是纯粹的私益诉讼或公益诉讼，应当以综合性的视角将其认定为兼具公私利益的特殊诉讼类型。[3]还有学者认为生态环境损害赔偿诉讼按照私益诉讼的路径设立，其仅在程序运行上存在一定的特殊性。[4]与此相对，《民事诉讼法》所规定的环境民事公益诉讼是基于环境危害行为人实施环境公益侵害行为而提起的民事诉讼。[5]由此可见，生态环境损害赔偿诉讼本质上不属于民事公益诉讼，而应被列为民事私益诉讼的范畴，两诉系属不同的诉讼类型。虽然上述观点存在较大的差异，但均认为生态环境损害赔偿诉讼是一种独立的诉讼类型。然而，也有学者主张两诉的制度目的和诉讼请求并无本质的区别，且两诉皆是针对环境危害行为而提起的，因此环境民事公益诉讼应是生态环境损害赔偿诉讼的上位概念，两者存在“一般与特殊”的关系。[6]综上而言，生态环境损害赔偿诉讼为全面救济生态环境损害、维护环境利益增加了新的选项。[7]

深度挖掘生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼制度依据的法理意涵即可明晰两诉之间的关系。第一，两诉的适格原告有别。生态环境损害赔偿诉讼由省级、地市级政府及其指定的部门或机构(即“行政机关”)提起，而环境民事公益诉讼的适格原告是法律规定的机关或组织，以及人民检察院。第二，提起两诉所依据的实体法不同。生态环境损害赔偿诉讼的适格原告依据《物权法》第47～49条中所规定的国家自然资源所有权提起诉讼。而法律规定的机关和组织提起的环境民事公益诉讼的具体请求权尚未在立法中被明确。同时，由于我国并未在国家制定法的层面赋予检察机关救济公共利益的(民事)实体请求权，故从诉讼法理看，将检察机关诉讼权利的行使理解为“基于法定的诉讼担当获得的公益诉讼实施权”较为合理。[8]经比较可知，《改革方案》所规定的生态环境损害赔偿诉讼的诉权具有私法属性，而检察机关提起的环境民事公益诉讼的诉权具有公法属性。在此前提下，环境民事公益诉讼并非生态环境损害赔偿诉讼的上位概念，也并不能将其涵盖。第三，两诉的起诉条件相异。生态环境损害赔偿诉讼的适用范围是《改革方案》第三项中所明确的三种情形。(3)(1)发生较大及以上突发环境事件的；(2)在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的；(3)发生其他严重影响生态环境后果的。各地区应根据实际情况，综合考虑造成的环境污染、生态破坏程度以及社会影响等因素，明确具体情形。因此，只有《改革方案》中所明确的三种情形出现时，行政机关方可提起生态环境损害赔偿诉讼。相反，环境民事公益诉讼的起诉门槛较低，仅需满足“环境污染行为损害了社会公共利益”这一条件即可。由上述三点可知，生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼之间存在着泾渭分明的关系[9]，是彼此相互独立的不同性质的诉讼[10]。

二、前《民法典》时代“两诉”顺位衔接关系的制度证成与理论检讨

(一)《改革方案》中的生态环境损害赔偿诉讼属私益诉讼

《改革方案》所明确的赔偿权利人属于私法上的概念，且生态环境损害赔偿诉讼以国家自然资源所有权为请求权基础，故赔偿权利人在诉讼法意义上的诉权也是自始而取得的。在实体层面，国务院以《改革方案》所规定的国家所有权为实体法依据，进一步赋予了省、市级人民政府提起生态损害赔偿诉讼的权利。

《若干规定(试行)》第17条赋予人民法院优先审理生态环境损害赔偿诉讼的权力。由此可见，两诉在规范层面已然具有了审理上的先后关系，故难以认定两诉的包含性或同一性。具言之，最高院所颁布的《若干规定(试行)》并未将两诉的关系定位为特殊与一般的关系，而是认为两诉属于不同的诉讼类型。这一观点也在《若干规定(试行)》中取得了规范体系上的逻辑自洽。其中第18条明确了环境民事公益诉讼提起的条件，即生态环境损害赔偿诉讼终局裁判作出后，若仍有未发现或未予以救济的生态环境损害，则可以提起环境民事公益诉讼。《改革方案》与《若干规定(试行)》共同表明，最高院认可“《改革方案》将生态损害赔偿诉讼构造为非公益诉讼，其是行政机关以国家自然资源所有权作为民法上请求权基础而提起的私益诉讼”的立场。此外，从《改革方案》的相关内容中也可以找到“生态损害赔偿诉讼并非特殊的民事公益诉讼”的依据。《改革方案》明确了“最高院负责并商有关部门拟定两诉衔接的制度方案并制定相关指导意见”。由此可见，我国对生态环境损害的民事救济已经摆脱了单纯依靠环境民事公益诉讼的局面，进入到了聚集“两诉”合力的时代。《改革方案》并未将生态环境损害赔偿诉讼构造为民事公益诉讼。

综上而言，在《民法典》生效前已经对生态环境损害赔偿诉讼作出了规定，因而可以将《物权法》相关条款所规定的自然资源国家所有权视为其实体法依据。由于所有权属于民事私权利，因而由国务院代表国家提起诉讼并不会改变诉讼的性质，其与普通民事私主体权益在受到不法侵害时所提起的一般民事私益诉讼具有相同的性质。

(二)彼此独立的“两诉”有序衔接具备的规范和法理依据

《改革方案》明确将国家所有权作为生态环境损害赔偿诉讼的请求权依据，该诉本质上属私益诉讼，而环境民事公益诉讼的理论基础则是法定诉讼担当。基于此，两诉存有衔接的空间。笔者将从规范分析的角度着手，在基本法理的基础上寻求两诉衔接的正当性依据。

从既有的规范出发，生态环境损害赔偿诉讼审理的优先性已有相关规范作为其制度依据，人民法院也可以对环境民事公益诉讼案件中未被相关制度涵盖的诉讼请求做出裁判。由此可见，两诉的适格原告并不相同，且其彼此间并不存在法律上的领导与监督等关系，因而两诉的提起并不存在先后顺序。但《若干规定(试行)》中明确了两诉审理的先后关系，这也为两诉的衔接创造了空间。笔者认为最高院作出这样的规定 ，原因包括两个方面。一方面，相较于《民事诉讼法》第58条中法律规定的机关、组织以及检察机关，《改革方案》中规定的主体在专门人员、专业技术等方面具备一定程度上的优势。另一方面，省级、地市级政府承担本行政区域生态环境质量保障的国家责任，履行生态环境保护的国家义务，是国家在该行政区域环境保护工作的具体执行人。[11]因此，当其辖区内有环境危害行为人实施了危害环境的行为，造成了生态环境的损害，相关行政机关往往会率先运用行政权力来对案件展开调查。此时，行政机关往往已经获取了与案件相关的大量证据材料，为日后的行政处罚、磋商或诉讼奠定了基础。因此，先行提起生态环境损害赔偿诉讼，再由环境民事公益诉讼予以衔接，能够及时并全面地制裁此类环境危害行为。

从规范所蕴含的基本法理出发，《改革方案》所明确的生态环境损害赔偿诉讼为私益诉讼，《民事诉讼法》规定的是环境民事公益诉讼，两者均对生态环境损害予以救济，但其并不属于同种类型的诉讼。由此可知，两诉在诉讼目的、诉讼内容等方面也不尽相同，即便同时提起两诉也并不构成“重复起诉”。

首先，生态环境损害赔偿诉讼是为维护国家自然资源所有权而提起的，而环境民事公益诉讼的目的在于保障社会公众的环境权益。虽然通过生态环境损害赔偿诉讼救济被侵犯的国家自然资源所有权可同时达到维护社会公众环境权益的目的，且自然人针对环境侵权行为提起的污染环境侵权诉讼也可以在一定程度上维护社会公众的环境权益，但并不能就此认为此类诉讼与环境民事公益诉讼的根本目的相同，即不能因为生态环境损害赔偿诉讼可以在一定程度上获得维护环境公益的效果，就据此认为其诉讼目的是维护社会公众的环境权益。其次，《若干规定(试行)》中明确了生态环境损害赔偿诉讼民事请求权的具体范围，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《环境民事公益诉讼若干问题的解释》)中规定了环境民事公益诉讼的责任范围。两份文件既有交叉重合之处，也存在不同之处。生态环境损害赔偿诉讼的请求权范围包括了为诉讼支出的调查、检验、鉴定、评估等费用，而环境民事公益诉讼却无法主张上述费用。但环境民事公益诉讼可在环境侵权行为未造成损害时向法院请求停止侵害、排除妨碍、消除危险，而生态环境损害赔偿诉讼无法向法院提出上述请求。[12]最后，由于两诉的诉讼类型不同，即便先后提起两诉也不构成《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》中规定的重复起诉。

综上所述，在《民法典》未生效前，就规范层面而言，《若干规定(试行)》使两诉衔接具备了合法律性；从法理上讲，由于两诉的理论依据、诉讼类型、诉讼内容等方面存在差异，因而对两诉进行先后审理能够高效、高质地对生态环境损害予以救济。且先后起诉不仅可以全面保障生态环境权益，也并不构成重复起诉。

(三)《民法典》实施后“两诉”已不存在有序衔接的空间

在《民法典》生效前，生态环境损害赔偿诉讼尚未进入国家的制定法体系当中，即未有明确的法律规范成为提起该诉的请求权依据。为解决当下较为严重的生态环境损害问题，中共中央办公厅与国务院办公厅联合下发的《改革方案》成为提起该诉的政策依据。《改革方案》中明确国务院作为提起生态环境损害赔偿诉讼的权利人，且《推进生态文明建设意见》第19条已经明确生态环境损害赔偿诉讼以国家自然资源所有权为请求权基础。在生态环境损害赔偿诉讼中，环境危害行为人与赔偿权利人之间形成了侵权法律关系；而环境民事公益诉讼是为维护公共利益而提起的，公益诉讼的原告并非权利被侵犯的主体，因而其与环境危害行为人之间难以形成私法意义上的侵权法律关系。

衔接是指“事物(阶段)相连接”，因而衔接的前提是事物彼此独立且具有先后顺序。两诉在《改革方案》时代确实存在相互衔接的先决条件。两诉彼此独立的本质原因是存在不同的法律关系，即基于不同的法律关系使两诉具有了衔接的空间。例如，环境行政执法是基于行政法律关系而实施的，属于维护生态环境、保障国家环境权益的公法手段。环境民事司法则是基于诉讼法律关系运行的，是救济受损生态环境的有效途径。当单一机制未能充分贯彻“全面实现对生态环境损害的救济”[13]的原则时，则两机制即具备了衔接的空间和条件。

在《民法典》生效后，其中的第1234条与1235条(4)《民法典》第1234条规定：“违反国家规定造成生态环境损害，生态环境能够修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人在合理期限内承担修复责任。侵权人在期限内未修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织可以自行或者委托他人进行修复，所需费用由侵权人负担。”第1235条规定：“违反国家规定造成生态环境损害的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人赔偿下列损失和费用：(一)生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失；(二)生态环境功能永久性损害造成的损失；(三)生态环境损害调查、鉴定评估等费用；(四)清除污染、修复生态环境费用；(五)防止损害的发生和扩大所支出的合理费用。”正式为生态环境损害赔偿诉讼提供了实体法上的规范依据，也使该诉实体请求权的行使无需再依据《改革方案》所规定的“国家自然资源所有权”，即该诉请求权规范的效力位阶已由政策基础上升至法律规范。《民法典》明确了提起该诉的条件为“违反国家规定造成生态环境损害”，而并非“国家自然资源所有权遭受侵害”，因而《民法典》并未沿用《改革方案》对生态环境损害赔偿诉讼请求权规范依据的设计思路，但请求权依据的转变并非表明该诉的法理本质与法律性质会随之改变。如前所述，《改革方案》将生态环境损害赔偿诉讼构造为具有私益诉讼外观的民事诉讼类型，但其形式外观无法体现该诉的本质。从理论层面看，《民法典》从实体法层面规定了请求权的主体和内容，《民事诉讼法》则为生态环境损害救济提供了程序法保障，两诉本质上具有同一属性，因此，在《民法典》生效后，两诉衔接的前提——“彼此独立且具有先后顺序”——已不复存在，因此，两诉已不存在有序衔接的制度空间。

三、《民法典》时代“两诉”程序和实体得以统合

《民法典》究竟是对《改革方案》的径行移植还是守正创新，需要回归《民法典》的文本以及厘清设置这一诉讼的目的等相关问题后才能得出答案。上述问题的解决也是厘清“《民法典》时代两诉是否仍具有衔接空间”的前提。

(一)《民法典》实施后生态环境损害赔偿诉讼本质的回归

《民法典》生效前，针对破坏生态和污染环境行为所造成的损害，既可分别提起两诉对损害予以救济，也可以同时提起两诉以对损害进行周全应对。然而，在我国现行的法律体系内，通过两诉救济生态环境损害的确存有理论和制度障碍。一方面，从《民法典》的规定看，国务院仅能够代表国家对自然资源“行使”所有权，而非“享有”自然资源的所有权。因此，当国家或法律未明确国务院可进一步授权其他机关行使“自然资源的国家所有权”时，只能认定国务院是自然资源国家所有权的唯一行使主体。由此可见，《民法典》生效后，省级、地市级人民政府是否可成为该诉的适格当事人还有待于进一步商榷。另一方面，虽然《民事诉讼法》规定了环境民事公益诉讼的适格原告，但并未有相关法律规范作为提起该诉的实体法的依据。因此，亟须通过立法来为环境民事公益诉讼(生态环境损害赔偿诉讼)确立实体法依据。

有学者指出，环境损害行为主要存在两种类型，一是污染环境的行为，二是破坏生态的行为，两种行为均会产生损害环境的后果。从理论层面而言，污染环境与破坏生态行为是彼此相关又分属于不同类型的损害行为。[13]但两种行为均对国家或个人的环境权利或环境法益造成了损害。《民法典》侵权责任编中使用了“环境污染和生态破坏责任”这样的表述而没有采用《侵权责任法》中“环境污染责任”的表述，主要存在三方面的考量。其一，保持法律规定的一致性[14](P.2385)；其二，将“破坏生态”这一环境侵权行为单独列出，从而体现国家对“生态破坏”责任的重视程度；其三，明确了“国家规定的机关”作为适格原告提起生态环境损害赔偿诉讼的特殊性。而“污染环境”与“破坏生态”之间究竟是何种关系，则需针对相关法律做规范分析后方可被明确。《民事诉讼法》第58条第1款中使用了“污染环境”的概念，第2款又改用“破坏生态环境”这一概念。从立法体系逻辑自洽的层面考量，两个条款所救济的应是一种环境损害，因而无法分别规定不同的环境损害类型。因此，将这一立法现象解释为“立法者在使用两个概念时未对其做严格的区分”[6]，这不仅具有合理性还能够实现逻辑自洽。因此，无论是从立法目的还是学理共识层面看，环境民事公益诉讼都是保护社会公共环境权益的救济机制。申言之，环境民事公益诉讼是相关权利主体对违反环境法律法规、损害环境公众利益的环境危害行为向人民法院提起诉讼，并请求判决其承担相关环境民事责任的活动。[15]显然，《民法典》所规定的生态环境损害修复和赔偿条款以保障环境公众权益、救济环境公共权益为目的，其特殊性主要体现为请求权主体由法律规定的机关扩大至国家规定的机关，故基于该条款提起的生态环境损害赔偿诉讼应回归环境民事公益诉讼的本质。

综上而言，《民法典》按照环境民事公益诉讼(生态环境损害赔偿诉讼)的设置目的对其重新作出了规定，不仅使该诉的提起具有了实体法依据，还使其实现了与《民事诉讼法》在程序与实体方面的有效对接。

(二)《民法典》统合了生态环境损害救济请求权的行使主体

《民法典》对生态环境损害赔偿进行了规定，明确了“国家规定的机关”“法律规定的组织”可作为救济生态环境损害的请求权的行使主体。法律规定的机关和组织，即以法律形式所规定的适格原告，其在《民事诉讼法》中早有规定。而“国家规定的机关”与《民事诉讼法》中“法律规定的机关”有所不同。《民法典》中确定的“国家规定的机关”体现了生态环境损害赔偿诉讼相较于一般环境民事公益诉讼的特殊之处，故需对其进行全面解读。国家是由人民所创造的拟制主体，其自身无法作出意思表示，只能通过其下设的某些机关代表其作出一定的行为。从《民法典》规定的文义看，“国家规定的机关”应被理解为“有权代表国家行使权力的机关规定哪些机关有权提起生态环境损害赔偿诉讼”。由此可见，厘清由何机关“代表国家”行使权力是对“国家规定的机关”予以解读的前提。首先，《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)规定：“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会(以下简称“全国人大”)和地方各级人民代表大会。”这说明“在宪法关系上，我国人民和全国人大在行使国家权力层面存在委托与受托的关系”[16]。因此，全国人大所作的决定是全国人民意志的体现，故应由其代表国家作出规定。此外，在全国人大闭会期间，全国人民代表大会常务委员会(以下简称“全国人大常委会”)基于《宪法》规定行使职权，也可以代表国家行使权力。其次，从社会契约论中所阐述的国家理论可知，国家是一种非实体形态，其产生的方式为“公民权利的让渡”，由此国家与公民形成了一种公法上的“契约关系”。由于国家是一种“非实体形态”，故全体公民将管治国家的权力委托于政府行使。[17]因此，可以将“国家与政府的关系”视为一种委托代理关系，在一定程度上讲，政府是为社会公众提供服务的工具。[18]国家是一个社会的政治组织形式，政府作为最为重要的机构是其行动的代理者。[19](P.70)因此，“国家规定的机关”也可以被理解为“政府代表国家规定的机关”。

在明确可以代表国家的主体后，需要进一步明确代表国家的机关应以何种形式规定生态环境损害赔偿的适格原告。第一，依照《宪法》的规定，全国人大及其常委会享有立法权。因此，全国人大及其常委会可通过颁布法律来规定生态环境损害赔偿诉讼的适格原告。此外，全国人大及其常委会可以基于《宪法》和相关法律的授权，就某些事项作出决议和决定。[20]同时，全国人大及其常委会也可以通过发布决定的形式来规定生态环境损害赔偿诉讼的适格原告。第二，国务院可以依据《立法法》对生态损害赔偿诉讼的适格原告作出规定。“社会关系处于永恒的变动状态之中，而法律调整则具有相对的稳定性。这种相对的稳定性在现实社会调整活动中则表现为法律调整时效上的滞后性。”[21]为有效应对这一问题，《立法法》第9条规定：“法律未对法律保留事项作出规定时，全国人大及其常委会可授权国务院对其中的部分事项先行制定行政法规。”因此，当法律仅规定了部分生态环境损害赔偿诉讼适格原告或规定适格原告不明晰时，全国人大及其常委会可以授权国务院以行政法规的形式扩大适格原告的范围或对其做进一步的解释性规定。综上所述，“国家规定的机关”显然比“法律规定的机关”所涵盖的范围更广，这是以扩大适格原告的方法实现“更为全面地对生态环境损害进行救济”的目的。由此可见，《民法典》全面规定了环境民事公益诉讼(生态环境损害赔偿诉讼)的适格原告和实体法依据，这再次印证了“《民法典》与《民事诉讼法》实现了实体与程序有效对接”的观点的正确性。

(三)《民法典》归并生态环境损害救济请求权的具体内容

《若干规定(试行)》中明确规定了生态环境损害赔偿诉讼的请求权范围，《环境民事公益诉讼若干问题的解释》中规定了环境民事公益诉讼中可以判决承担责任的形式。《改革方案》虽然将生态环境损害赔偿诉讼构造成了保障私主体权益的私益诉讼模式，但其请求权范围与环境民事公益诉讼所明确的责任承担形式并不存在较大差异。生态环境损害赔偿诉讼的请求权内容包括“修复生态环境、赔偿损失、停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉”，环境民事公益诉讼的责任承担形式为“停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉”。比较可知，双方仅存在“修复生态环境”与“恢复原状”的差别。在生态环境救济场域，修复受损的生态环境本质上是将被污染或损害的生态环境恢复到原初甚至更好的状态。因此，“修复生态环境”属于“恢复原状”在生态环境损害责任承担形式中的另一种表达，两者并不存在本质的区别。因此，生态环境损害赔偿诉讼的请求权内容与环境民事公益诉讼所明确的责任承担形式具有一致性，这即可佐证生态环境损害赔偿诉讼本质上即是环境民事公益诉讼的观点。

从基本法理出发，虽然《若干规定(试行)》与《环境民事公益诉讼若干问题的解释》分别规定了两诉请求权的具体内容，且两者之间并无差异，但上述两项规范性文件本质上属于司法解释性质的文件，因而无法长期作为规定生态环境损害赔偿诉讼请求权具体内容的规范文本。在我国，虽然司法解释性质的文件在学理层面具有“承载政治意图、执行公共政策和接轨国家机关、形塑裁判理念以及统一裁判标准”[22]等功能，并且在实践层面享有了准法律规范的地位，但其本质上是“最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释”，并以法律为解释对象，因而其位阶处于法律之下。《民法典》生效后，其中的第1234条与1235条明确了生态环境损害赔偿诉讼的请求权内容为修复生态环境以及赔偿相关损失和费用。自此，当国家规定的机关与法律规定的组织依据《民法典》的规定扮演请求权行使主体的角色向具有管辖权的人民法院提起生态环境损害赔偿诉讼时，则应依据《民法典》所规定的相关内容提出诉讼请求。与此同时，《若干规定(试行)》与《环境民事公益诉讼若干问题的解释》中的相关条款应随《民法典》的生效而失效。

综上所述，《民法典》对生态环境损害赔偿诉讼作出了明确规定，通过分析可以明确该诉本质上属于环境民事公益诉讼，其特殊性表现为：相较于普通环境民事公益诉讼而言，其适格原告的范围更大。此外，《民法典》生效后，国家规定的机关与法律规定的组织不应再依据《若干规定(试行)》与《环境民事公益诉讼若干问题的解释》主张权利，而应依据《民法典》相关条款提出诉讼请求。申言之，《民法典》为生态环境损害赔偿诉讼提供了实体法依据，而《民事诉讼法》从程序法层面保障了实体法的落实。[23]

《民法典》生效前，采用两诉并行的“双轨制”模式是出于“充分救济生态环境损害，周全保障社会公众环境权益”的考量，这使两诉具备了衔接的空间。但《民法典》实施后，作为临时性政策规范的《改革方案》的制度任务以及历史使命业已完成，其不适宜再作为行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼的规范依据。因而生态环境损害赔偿诉讼应回归其最初的目的，将适格原告扩大至“国家规定的机关”，并以《民法典》所规定的内容为请求权范围，成为名副其实的环境民事公益诉讼。