沿海地区高速公路网与国土空间、生态环境协调优化策略

□ 金 磊 胡 亮 王 博

国土空间规划使我国的规划体系进入到新的发展时期与发展语境，促使国土空间开发方向从以生产空间为主导转向生态、生活、生产空间相协调。保护自然资源和生态环境，促进生态文明建设成为国土空间规划工作的基本价值取向。根据高速公路网在国土空间规划体系中的重要位置与作用，探讨如何更好地全方位、全过程融入到国土空间规划中，坚定不移推进生态文明建设，以满足沿海省份经济高速发展的需求。

一、关联性

1. 沿海省域高速公路网与国土空间的关联性

（1）高速公路发展推进了城市化的进程。高速公路走廊影响人口分布，进而影响沿海城市发展和形态。从高速公路对城市扩张的直接影响来看，高速公路大大提高了从中心区到郊区的可达性，使城市通勤半径明显加大，极大地推进了城市化进程。

（2）国土空间新格局指导高速公规划新布局。沿海省份侧重于建设沿海经济带、经济核心区等区域发展新格局。在空间新格局推进过程中，涉及到调整城乡产业基础、空间部署、土地供应规模、用地结构和用地制度等方面。这些空间规划可以指导包括高速公路在内的交通基础设施布局，同时高速公路网规划发挥引导国土开发格局的作用，实现区域均衡发展。

2. 沿海省域高速公路网与生态环境的关联性

（1）高速公路助推生态旅游。沿海省份生态资源丰富，特色明显。高速公路把秀丽的山水自然风光串联起来，可吸引国内外众多游客，推动区域旅游业的发展和繁荣。

（2）绿色生态景观带打造最美高速公路。高速公路沿线要本着尊重生态环境本底的原则，结合实际要求进行生态景观设计。高速公路规划、建设应注重与环保部门共享对接，结合路线穿越情况，避免高填深挖，从源头上规避穿越相关禁止区域，确保生态环境保护工作落到实处。

二、协调发展关系

1. 国土空间开发适宜性

（1）适宜开发建设空间尚可。沿海省份的国土空间开发格局应综合考虑自然地理、生命安全、生态安全和粮食安全等多种因素，保证适宜开发建设空间仍有一定开发潜力。

（2）未开发建设空间分布不均。由于地形、人口密集程度不同，沿海省份的剩余适宜开发建设土地分布不均匀，应实施差异化国土空间资源配置策略，优化开发重点地区。

（3）各区域开发适宜性不同。沿海省份各分区资源环境本底不同，发展阶段不同，各区域面临的国土空间开发适宜性也不尽相同。

2. 生态环境承载力

（1）后备土地资源存量有限，部分地区水土流失严重。由于沿海省份建设开发较早，现有路网密度高，存在后备耕地资源不足、水土流失等问题，导致该地区生态环境承载力有限，不适宜过多开发建设。因而沿海省域高速公路规划需要尽量避让水土流失敏感区，制定少占土地资源的方案，同时建设地质灾害及水土流失的防治工程。

（2）水资源总量丰富，时空分布不均，利用难度较大。沿海省份常见水资源空间分布与经济社会发展格局不匹配，导致部分地区存在资源性缺水和工程性缺水问题。在集约利用国土空间资源的基础上，需要结合水利设施和水厂建设，制定合理的高速公路设计和施工方案，防止水质持续下降。

（3）生态本底整体良好，局部地区自然灾害风险高。沿海省份生态本底环境较良好，但局部地区地质灾害敏感性高、水土流失严重、土地石漠化。因此高速公路规划建设需要进行详细地质勘探，探明地质结构，摸清地质灾害地下空间分布，从而合理规避地质灾害敏感区，并采取工程及生物防治技术，减缓水土流失，遏制石漠化现象进一步蔓延，实现高速公路与生态环境协调发展。

3. 高速公路支撑能力

（1）进一步提升对国家、省级发展战略的支撑。沿海省份陆续制定了多项国家、省级发展战略，高速公路需要从路网优化、通道比选、运能提高、管理提升等多方面做出调整，引领区域经济发展。

（2）进一步提升对经济社会持续快速发展的支撑。沿海省份经济发展迅速，中等收入群体比例明显提高，城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小。为进一步引领经济社会的发展，需要对高速公路网规划进行优化调整。

（3）进一步提升对城乡区域平衡协调发展的支撑。沿海省份交通运输主要矛盾为人民日益增长的对安全、便捷、舒适的出行需求与不平衡、不充分的交通运输供给之间的矛盾。高速公路网在增强经济聚合力和辐射力、改善区位条件方面的支撑作用尚有不足，因此必须调整规划思路，合理优化高速公路网，充分挖掘和发挥高速公路辐射力和支撑力。

三、协调优化策略

1. 夯实生态保护底线

高速公路网布局应从“效率至上”转换为“生态与绿色及低冲击模式”，践行“底线思维”；线位走向应切实考虑途经地区自然生态系统完整性与修复能力，综合分析由高速公路带来的人类活动对区域生态系统的影响，推动高速公路绿色发展。

2. 重视国土空间规划体系下高速公路骨架布局

在生态环境承载力约束下，合理调整城乡空间布局结构和产业基础，以空间部署、土地供应规模、结构和用地制度为手段，解决区域发展不平衡的矛盾，是国土空间战略的重要内容。在此基础上，对接国家“一带一路”倡议战略、构建区域发展新格局，实现地区振兴发展，规划覆盖全面、布局合理、功能完善、运行可靠的高速公路网骨架布局。

3. 融入空间规划体系，促进国土资源高效利用

高速公路网规划需突破传统思维局限，强调高质量、融合发展，主动融入空间规划体系，加强基础设施建设对国土空间规划的支撑作用。将城镇发展、土地利用、生态环境保护、基础设施建设等要素编制形成融发展与布局、开发与保护为一体“多规合一”的空间新格局。通过与国家空间规划体系对接，使高速公路实现线位、点位等空间资源有效预留，进而明确道路两侧一定范围内的空间规划内容，以保障高速公路网的可持续发展。

4.协调供需、统筹全局，为落实上位规划科学性和约束性提供保障

为落实各上位规划，高速公路网规划应与综合交通运输体系规划协调发展、统筹全局、综合考虑，在新阶段、新格局形势下，交通运输发展需要用新理念协调好出行特征需求与生态环境承载力之间的平衡，促使高速公路交通运输从“增量扩张”向“存量挖潜”转型，朝高质量、精细化方向发展。

四、依托工程

以广东省高速公路网规划为依托，探讨高速公路网与国土空间、生态环境的协调发展。

1. 项目概况

在高速公路网规划方面，新增总里程约为8 000公里，其中，改扩建项目约为2 000 公里，新建和续建项目约为6 000 公里。在国土空间方面，广东省国土空间开发经历了由点状到带状再到面状的发展历程，开发强度不断提高，初步形成由珠三角、粤东、粤西和粤北地区构成的国土空间开发格局。在生态环境方面，广东省矿产资源丰富、海岸线漫长、滩涂广布、生态环境多样，拥有丰富的矿产、海洋资源。

2. 问题分析

（1）生态环境承载力低。广东省面积为17.977 万平方公里，其中，宜农地面积为4.34 万平方公里，宜林地面积为11 万平方公里，是我国人多地少的省份之一。其中河源、梅州、云浮和清远等地，地质灾害敏感性高、水土流失严重、石漠化现象长期存在，水土流失重点预防区面积达2.36 万平方公里，国土空间资源相当紧张。

广东省水资源总量丰富，但受咸潮、水污染影响，珠三角和粤东地区的水质性缺水问题突出，粤西地区尤其是雷州半岛存在资源性缺水和工程性缺水问题，高速公路规划建设需要结合水利工程设施规划。

（2）国土空间开发适宜性弱。目前广东省已开发建设完成用地面积约为2.5万平方公里，适宜开发建设用地面积约为4.7 万平方公里，其中，最适宜开发建设和较适宜开发建设土地面积分别为2.3 万平方公里和2.4 万平方公里。

珠三角外围区县、粤西地区人均土地资源相对丰富，现状建设用地占适宜开发建设土地比重约三分之一，剩余适宜开发建设土地规模相对较大；粤东汕潮揭城镇密集区外围和汕尾市、粤北山区有相对集中的剩余适宜开发建设土地分布，具有一定开发潜力。珠江口东西两岸、珠三角地区建设用地受用地指标和土地开发强度约束；粤北地区河谷盆地现有自然保护地碎片化现象，生态环境保护压力增大。

（3）高速公路支撑力有待加强。随着以“粤港澳大湾区”、“珠三角国家自主创新示范区”和“一核一带一区”为代表的国家、省级多项发展战略出台，广东省高速公路将面临新的发展要求。广东省经济发展迅速，为了实现珠三角地区优化发展和粤东、粤西、粤北地区的振兴，增强高速公路网在珠三角的聚合力和辐射力，提升粤东、粤西、粤北区位条件的支撑作用，高速公路网需要从“增量扩能”向“做优增量”、“改善存量”转变，实现路网规模适度超前、路网覆盖全面提升、路网质量与效益共同提高。

3. 应用实例

将沿海省域高速公路网与国土空间、生态环境协调优化策略应用于广东省“构建珠三角国际一流湾区和世界级城市群”、“打造粤东世界级沿海经济带”、“创建粤西三大国家级战略承接示范区”和“营造粤北优美生态空间环境”等实例中。珠三角地区高速公路网规划总里程6 200 公里，约占全省总量的46%，将基本形成以广州为中心，呈环形放射式的空间布局形态，实现珠三角地区间及与广东省域其他城市间的快速联系。

（1）高速公路网与城镇空间协调优化方面。随着高速公路规划网络逐步完善，出行时空距离缩短，有助于增强珠三角地区核心城市吸引力与辐射力。同时，珠三角地区产业结构正面临优化调整，相关产业不断外溢至珠三角地区边缘及周边城市，因而高速公路网络的完善有利于建立安全高效的物流通道，提高客、货运输效率。

（2）高速公路网与农业空间协调优化方面。珠三角地区农业主要发展方向为海水养殖加工、生物育种研发、滨海旅游和都市休闲农业度假等方面，高速公路规划网络北部呈环形放射状，南部呈方格状，路网密度高，运输条件便利，有利于吸引高端技术和促进人才流动，支撑全省农业科技创新核心区、都市休闲农业度假区和滨海休闲旅游区的打造，推动农业产业发展。

（3）在高速公路网与生态环境协调优化方面。建议珠三角地区实施差别化的建设用地供给策略，珠三角内圈层重点盘活存量建设用地，严格控制新增建设用地，而珠三角外围适当扩大建设用地供给。高速公路规划建设也应突出重点，珠三角内圈层重点关注水资源、大气环境、土壤环境综合承载力，保持或提升区域生态环境；珠三角外围进一步优化国土空间开发格局，构建并强化广东省生态安全格局中的第一道生态屏障。

五、结语

高速公路与国土空间、生态环境协调发展是一个复杂的系统工程，相互之间既相互促进又相互制约，蕴含着大量的专业知识和工作量。高速公路网规划需要编制者结合区域特点，提出高速公路网与国土空间、生态环境协调发展问题及对策，剖析土地资源、水资源和自然灾害等方面的生态环境承载力和国土空间开发适宜性，结合国家、省级发展战略、经济社会持续快速发展、城乡区域平衡协调发展的要求，提出高速公路网与国土空间、生态环境协调优化策略，并以此指导高速公路网规划布局，形成高质量、融合发展的高速公路网，助力城市发展。