俄罗斯处置僵尸银行的经验与启示

徐丽丽

（中国人民银行沈阳分行，辽宁沈阳 110001）

一般而言，僵尸银行可以理解为实际上已经资不抵债，经内部掩饰或外部支持而得以继续存在，却已无力发放新的贷款的银行。其中，内部掩饰的方法包括通过账目造假掩盖真实损失程度、隐藏不良贷款、对外提供虚假经营数据等。外部支持可以包括多种不同形式，例如：政府注资、补贴或税收优惠等；央行发放贷款提供资金支持；监管机构降低监管标准为僵尸银行继续存在提供可能等。近年来，俄罗斯内外交困，经济金融发展面临很大困难，在银行业中集聚了大量僵尸银行。2013年埃莉维拉·纳比乌琳娜任俄罗斯央行行长后，开始着手大力清理整顿银行业，积极处置僵尸银行，并取得了显著成效。当前，我国已将银行业风险处置问题纳入重要议事日程，并已着手开展了一系列工作，俄罗斯的相关经验对我国进一步完善银行业金融风险处置体系，有效推进后续各项工作具有较大的借鉴价值。

一、俄罗斯处置僵尸银行的经验

（一）组建超级监管机构

2013年7月，俄罗斯总统普京签署法案，正式取消原有的金融行业分业监管模式，将财政部和联邦金融市场服务局的监管职权移交至俄罗斯央行，进而将其打造为俄罗斯金融行业的超级监管机构，由其全权负责俄罗斯的金融监管工作。在当前金融行业混业经营的大趋势下，通过赋予央行更多权力，使得俄罗斯央行可以从全局高度审视金融风险状况，通过银行、证券和保险等多种渠道获取有用信息，提高对交叉性金融风险的识别和处置能力。同时，由于消除了金融监管的条块分割，由俄罗斯央行全面监管金融领域，可以确保各种金融创新和新兴的金融业务及时得到监管，潜在的金融风险也可以及时、有效地得到管控。

（二）完善相关法律法规

近年来，俄罗斯逐步形成以《破产法》为主体，《中央银行法》、《银行及银行活动法》和《银行存款保险法》等为辅助的僵尸银行处置法律法规体系。纳比乌琳娜在执掌俄罗斯央行以后，结合现实情况继续推进法律法规体系建设。例如，2014年通过的484-FZ号联邦法规定，如果银行机构一年内多次违反俄罗斯央行的反洗钱和反恐怖主义融资规定，俄罗斯央行将直接吊销其银行牌照；2015年通过的98-FZ号联邦法规定，俄罗斯联邦存款保险公司可以使用联邦贷款债券作为资金来源，用于收购银行股份；2017年通过的84-FZ号联邦法就组建银行业整合基金作出详细规定，授权俄罗斯央行可以通过该基金直接收购银行股份，并通过银行业整合基金管理公司推进僵尸银行处置。

（三）加大金融监管力度

2013年，俄罗斯央行成立系统重要性银行监管部，负责集中监管具有系统重要性的大型银行和金融集团。2017年，俄罗斯央行又成立持续性银行监管服务部，取代各地区央行分支机构，负责监管除系统重要性银行以外的其他所有银行。通过上收监管权限，俄罗斯央行能够在全国范围内统一监管标准，有效规避之前监管模式下可能出现的地方政府干扰和银行、监管部门间的“熟人因素”影响，有效提升银行监管和处置效率。为了及时预警潜在风险，俄罗斯央行建立了预防性监管系统，要求信贷机构每日在系统中报送资产、负债大幅变化情况，以及可能对银行业务有重大影响的人员变更情况。在识别出潜在风险以后，俄罗斯央行会提示银行管理层及时采取措施，确保银行稳健经营，并根据实际情况进行不定期检查。如果发现银行违规，将及时纠正；如果认为银行已陷入困境，无法继续经营，将直接吊销其银行牌照。

（四）采取破产预防措施

按照《破产法》规定，俄罗斯央行有权要求陷入困境的银行采取破产预防措施。可以采取的措施包括：由机构的发起人、股东或其他相关方向其提供财务援助；优化机构的资产负债结构，例如出售其非创收性资产，调整长期负债以减少短期负债等；充实机构的法定资本；调整机构的组织架构，例如关停部分分支机构或内设部门，遣散部分员工等。

对于是否要求银行采取破产预防措施，俄罗斯央行主要考虑该机构在全国或所在地区的系统重要性、在支持实体经济发展中的实际作用、存款的规模、股东及债权人的意愿等。如果认为有必要采取破产预防措施，俄罗斯央行会要求银行制定恢复偿付能力的计划，并向其委派临时性管理机构，让其代行或部分代行银行原管理层的职责，推动执行恢复偿付能力的计划。

2015年10月，俄罗斯央行批准国家存款保险公司参与银行的破产预防工作，通过招标方式遴选战略投资者，为银行提供融资支持。为了更加直接地支持银行实施破产预防措施，俄罗斯央行于2017年出资成立银行业整合基金管理公司，代表俄罗斯央行参与银行的破产预防工作，履行临时性管理机构职能。银行业整合基金主要用于收购银行的股份，进一步充实银行的资本，帮助其恢复稳健经营。

（五）果断吊销银行牌照

自2013年以来，俄罗斯央行不断强化各项要求，规范银行经营行为，并以吊销银行牌照为主要抓手，重点打击参与非法交易、违反银行业法律法规、伪造财务信息的银行机构，快速推动僵尸银行退出市场。一是《银行和银行活动法》规定，在以下情况，俄罗斯央行可能会吊销银行的牌照：申请许可证时所提交的资料不真实；银行牌照获批一年以后仍未开展相关业务；报表资料不真实；逾期15日以上仍未提交月度报告/报表；从事银行牌照规定以外的银行业务；不遵守银行业法律法规，一年内多次违反《反洗钱与反恐怖融资法》的有关规定等。二是在掌握以下情形的确实证据后，俄罗斯央行应在15天内吊销银行的牌照：资本充足率低于2%；获批银行牌照2年后，出现股本低于最低法定资本要求的情况；在《破产法》规定的时限内，股本未达到法定资本要求；在到期之日起14日内仍不能满足债权人的货币债务要求或履行支付义务等。三是如果信贷机构自主申请终止经营活动，俄罗斯央行可依法取消其银行牌照。在某些情况下，俄罗斯央行还会采取重组方式推动僵尸银行退出市场，或是允许不合资质的银行转制为非银行信贷机构或小额贷款公司。

目前，俄罗斯已经构建以“应救尽救、当除尽除、刚柔并济、效率优先”为特征的僵尸银行处置体系。自2013年俄罗斯央行主动整顿银行系统和清除僵尸银行以来，大批银行机构退出市场，截至2020年8月1日，银行机构数量较2013年初减少575家，清退率达到60.15%，平均每周关闭1-2家银行。特别是，俄罗斯通过不断加大银行业监管力度和针对违法违规行为果断采取吊销银行牌照的方式，进一步提升了各银行机构遵规守纪、规范经营的纪律意识。2013年以来，银行业稳定性持续增强，各项主要指标稳步改善。其中，银行业总资产占GDP的百分比由2013年底的78.5%上升至2018年底的90.6%，银行业总资本占GDP的百分比由2013年底的9.7%上升至2018年底的9.9%，实体经济融资数量占GDP的百分比由2013年底的44.4%上升至2018年底的46.5%。

二、俄罗斯处置僵尸银行的启示

（一）形成战略共识，做好工作部署

僵尸银行问题最初仅存在于美国、日本等个别西方发达经济体，全球金融危机以后开始在全球蔓延开来。我国应将僵尸银行问题及时纳入宏观政策考量范围，提前做好战略部署。俄罗斯处置僵尸银行的过程呈现出明显的“疾风骤雨”式特点，短时期内清退了大量的银行机构，虽然迅速提升了银行业的资产实力，但也招致了一些诟病，并对经济金融稳定发展造成了一定冲击。我国应吸取其教训，结合国情制定符合自身的处置战略。

（二）整合监管力量，提升监管效率

目前，金融业混业经营已经成为发展大势，加之各类新兴金融业态不断涌现，对我国当前的分业监管模式构成了挑战，因此有必要对我国现有的金融监管框架进行调整和优化，打造超级监管机构，赋予其全面的监管职权，为做好金融风险防范和处置工作奠定必要的组织准备。

（三）完善法律法规，健全处置机制

银行处置工作是一项系统性工程，涉及中央银行、金融监管机构、存款保险机构、法院和企业注册登记部门等多个方面，要确保各方有条不紊地行使各自职责，有序有效做好银行处置，就需要建立一整套相关的法律法规，如破产法、存款保险法、金融再生法、消费者权益保护法等，并搭建起必要的处置机制和工作流程。从当前来看，最紧要的就是要尽快制定我国的金融机构破产法。

（四）强化金融监管，防范潜在风险

监管宽容是滋生僵尸银行的温床，应持续强化金融监管，加大检查和处罚力度，针对反复违反有关法律法规、隐瞒真实经营状况、无法满足监管资质要求的银行机构，应坚决予以关闭，努力打造“能进能退、有序经营”的金融行业发展局面，建立起遵规守纪、规范经营的行业纪律意识。

（五）结合实际情况，丰富处置方式

清退银行并非最终目的，应本着“应救尽救、当除尽除、刚柔并济、效率优先”的原则，区分不同情况，按照一事一议的方法稳步推进风险机构的处置工作。在处置过程中，可以充分借鉴俄罗斯采取的破产预防措施，积极指导和帮助陷入困境的机构摆脱困境。对于确实已无希望的机构，除了予以清退外，还可以参照俄罗斯的方式，准许其转型为小贷公司等监管要求相对较低的机构类型继续发挥作用。