世界重点生态工程
——韩国治山绿化计划

李世东

实施背景

韩国位于朝鲜半岛南部，三面环海，面积9.96万平方公里，南北长约500公里，东西宽约250公里。韩国是一个多山国家，山区丘陵约占国土面积的70%。温带东亚季风气候，年平均降雨量1500毫米。到1945年，战火和过度砍伐导致森林面积急剧减少，全国仅剩森林面积318万公顷，森林质量严重退化，平均每公顷森林蓄积量下降到不足10立方米。当时的韩国到处是荒山秃岭，满山荒芜，洪涝和干旱不断，水土流失严重。

1953年—1972年为韩国森林的恢复时期。韩国政府在此期间制定并执行了许多单项的林业计划，如1953年和1957年的治理山地侵蚀计划，1956年和1969年的民有林造林计划，1959年和1965年的薪炭林造林计划，1968年的特种用途树种发展计划，营造了大面积速生薪炭林后，民众逐渐告别砍伐木材取暖的习惯。1962年—1972年，韩国政府开始组织人工造林，开展了“国土绿化，培育资源”运动，到1972年共造人工林164.9万公顷。

计划内容

为加快森林恢复、改善生态环境、解决民生问题，从20世纪70年代初开始，韩国先后组织实施了3期十年治山绿化计划。第一期治山绿化计划工作重点是荒山绿化、薪炭林营造，为国土绿化和生态改善奠定基础，计划造林100万公顷，实际完成108万公顷。第二期治山绿化计划工作重点是基本完成国土绿化，改善生态状况，为林业的长期发展奠定基础，计划造林96.6万公顷，实际完成107.8万公顷，基本上消灭了荒山，提前全部实现了绿化。第三期治山绿化计划工作重点转移到通过培育森林达到森林资源化，提高林分质量，为林业产业发展奠定基础，发挥森林的综合效益，计划造林20万公顷，实际完成32.1万公顷。1998年以后，韩国又实施了两期为期10年的“森林发展计划”，主要是提高森林质量效益，推动森林可持续发展。经过3期治山绿化计划的实施，原计划30年完成造林216.6万公顷，实际只用25年完成造林247.9万公顷，提前超额完成了计划任务，使韩国森林面积达到630万公顷，森林覆盖率达到63%，森林蓄积量达到4.89亿立方米，平均每公顷蓄积量74.4立方米，实现了国土绿化，并迈上林业可持续发展之路。韩国“治山绿化计划”得到国内外的高度评价，联合国把韩国列为 20世纪森林绿化的典范。

第一期治山绿化计划（1973年—1978年实施）。1973年，为了提高治山绿化的速度，韩国政府调整了《政府组织法》，加强了山林厅对地方的指挥权，在内务部长主持下制定了第一个治山绿化十年计划（1973—1982年）。该计划的目标是，动员人民参与治山绿化，营造100万公顷速生林，组织各级人员进行统一造林。工作重点是荒山绿化、薪炭林营造和林业宣传教育，为国土绿化和生态改善奠定基础。

这一时期，用于造林的土地属不同所有者，有中央政府、省政府、工业企业以及私人所有土地，因此治山绿化计划主要由几个项目组成：第一个项目是对残留的森林进行严格的保护，特别是山区的残留森林；第二个项目是确定一系列适当的地区进行有效的森林开发，这些地区实施的造林活动以增加保护效果和增加社区的经济收入为目的，并特别强调要确保社区能够获得充足的薪柴等资源，以满足生活的需求；第三个项目是种植速生树种，以确保能够尽早产生效益。中央政府设法使当地社区广泛参与项目活动，并提供财政支持予以鼓励。

在第一期治山绿化计划中，原计划到1982年完成植树造林100万公顷的十年计划，由于韩国政府动员全民参加植树活动，政策符合民意，调动了社会绿化国土的积极性，仅用6年时间就完成了任务，实际造林面积达108万公顷，超额8万公顷。

第二期治山绿化计划（1979年—1987年实施）。由于第一个治山绿化计划提前4年完成， 韩国政府于1979年开始实施第二个治山绿化十年计划（1979年—1988年）。该计划的基本目标是荒山全部绿化，基本完成国土绿化，生态状况得到改善，山地资源化，把山区纳入新的国民经济圈，为林业的长期发展奠定基础。

韩国把工作重点放在复原荒废山地上。除保留了第一个计划中对残留森林的保护活动外，重点采取了荒山绿化、次生林改造和资源保护并举的方针，营造大面积用材林，以解决对木材资源的长期需求问题，并注意利用林地发展新经济区，把培育养护土地与提高群众造林和林业生产的收入相结合。

到1987年，韩国提前完成了96.6万公顷的造林任务和786公里的林道建设，完成造林107.8万公顷，建立了80个规模较大的用材林基地；基本上消灭了荒山，提前1年实现了山区全部绿化，为山地资源化打下了良好基础。这一时期是韩国林业发展的一个重要转折期。

第三期治山绿化计划（1988年—1997年实施）。经多年的治山绿化，韩国国土绿化任务已基本完成，于1988年开始林业发展战略的转移，调整了林业政策，即从过去的以保护森林和绿化为中心的林业政策，向以山地资源化为中心的林业发展方向转移，为林业发展开辟了一条新途径。因此，韩国制定了“山地资源化十年计划”（1988年—1997年）。该计划的主要内容包括山地治理利用，林产品稳定供给和增加公益效能。这一时期林业发展主要目标是，森林面积由652.4万公顷调整到621.9万公顷；人工林面积由190万公顷增加到210万公顷；森林蓄积量由1.93亿立方米增加到2.7亿立方米；每公顷蓄积量由30立方米增加到43立方米；森林覆盖率由66%调整到60%，林业总事业费为24280亿元，其中国家投资占45%，地方投资占l4%，联合投资占7%，个人投资占34%。

“山地资源化十年计划”工作重点从治山绿化转移到通过培育森林实现森林资源化目标，具体包括：强化科学调查，合理利用山地；协调发展造林、育林、采伐、加工和流通，增加林业投入，调节国产材和进口材的供需关系，保持林产品的合理价格，改善民间投资环境；改善山林组合，加快林道建设，加强林业科技队伍；积极开发以高新技术为主的实用技术；加强国有林和公有林的基地建设，实行规模经营；改革现行有关法令和体制，在财政上向林业倾斜。发展目标是提高林分质量，为国家林业产业的发展奠定基础，发挥森林的经济效益和社会效益。这一时期，把工作重点由国土绿化转移到资源培育、山区开发和公益林发展上。完成新造林32.1万公顷，开设林道11万公里，并在城市近郊营造了环境保护林。

1998年以后，韩国又实施了两期为期10年的“森林发展计划”。其中第一期森林发展计划（1998年—2007年）目标是实行森林可持续经营发展战略、实现森林资源永续利用，一方面政府实施了造林补助金制度，对长周期树种造林补助35%—87%，速生树种造林补助32%—43%，并给予贷款支持；另一方面将林业重点由大规模造林转移到不断提高林分质量，改善林种结构，合理利用和开发森林资源上。第二期森林发展计划（2008年—2017年）更多关注森林可持续管理，寻求森林功能的最大化，特别是强调森林在应对气候变化中的重要作用。

实施措施

把营林工作摆上重要日程。韩国把治山绿化摆在整个国家建设中举足轻重的位置上。治山绿化取得巨大成功源于一是政府对绿化有坚定的决心，从当时韩国最高领导人到普通百姓都认识到只有绿化了光秃秃的荒山，才能打好国家未来的基础。二是政府广泛倡导民众参与，给农民发放一定的粮食配额，动员居民和学生参加村庄周边的固沙工程等项目的建设。三是生活方式的转变，最重要的是改变了燃料结构，把木质燃料改用烟炭和土炭燃料，同时致力于开发和普及林业技术。政府还出台了诸多保护和恢复森林资源的林业政策措施，如各种不同的造林工程、固沙工程等。绿化成功的关键还在于林业工作者有强烈的使命感，他们认为自己身负国家和国民的期望，非要完成荒山绿化不可。

锲而不舍推进国土绿化。韩国对国土绿化决心大，锲而不舍地抓。1961年以前，韩国就制定了造林计划，完成造林保存面积80多万公顷。1962年—1972年是韩国造林速度快、规模大的10年，共新造林164万公顷。从1973年开始，韩国政府开展了全民性的治山绿化运动，当时的总统朴正熙启动了第一期治山绿化十年计划。从1979年开始，韩国进行第二期治山绿化十年计划，成功实现了预期目标。这两个治山绿化计划基本解决了因农村干旱、洪水泛滥和砍伐柴火造成农村荒废的恶性循环。第三期治山绿化计划成功实施后，韩国连续实施3个十年计划，均提前完成了造林任务。

依法加强宏观管理。1961年，韩国颁布了《森林法》，旨在使森林资源得到更好的保护。同时，为使山林成为经济、环境和文化资源，韩国在财政、金融、税制、技术上对森林经营者给予扶持。1962年，韩国颁布了保护扩大林地和防治水土流失的《水土流失防治法》和《防沙事业法》；1967年颁布了《野生动物管理和狩猎法》，对野生动物保护作出明确规定；1994年颁布了《林业合作社组织法》，目的是通过林主的合作组织——林业合作社中央会及其下属机构进行自主经营，使林业经营者收入不断提高，与国民经济的发展保持均衡。韩国在大力推进造林的同时，积极采取措施保护造林成果。1986年以前，韩国政府山林厅设在内务部，工作人员均属于警察编制，为主管全国林业的政府机构，山林厅设有专门的治山组。在全国国土绿化的目标基本实现时，山林厅才由内务部转出来。

产权明晰，管理科学。韩国林业产权明晰，谁所有谁管理。国有林由中央政府直接管理，所有权、经营权、使用权、处置权属于中央政府；公有林由地方政府直接管理，所有权、经营权、使用权、处置权属于地方政府；私有林属于私有林主，所有权、经营权、使用权、处置权属于私有林主。森林组合和民间协会负责对私有林进行指导和服务，其管理人员经费由中央和地方政府共同承担。韩国林业管理体制和机制一直很明确，没有大的变动。韩国政府现在有一条明确政策，就是不断收购私有林主的森林，最终使国有林比重上升到30%。

实行森林分类经营。山林厅把全国森林区分为保存林地和准保存林地两种。保存林地分为公益林地和生产林地。公益林地是为了公园用地、自然环境保存、研究等目的限制使用的地区。生产林地是实施木材生产的山地。准保存林地是可以转换为林业等目的以外的，倾斜度为21度以下或倾斜度为21度—36度中林木地为50%以下的山地。保存林地和准保存林地的转用也经常发生。

鼓励全社会办林业。韩国治山绿化计划取得成功的一个核心是政府支持村民享有处理自己事情的权力。国土绿化不单是政府的事情，同时还是村民自己的事业。韩国将国有林地的一部分承包给村民，帮助村子建起苗圃。每个村庄自主提出未来5年造林规划并逐年推进。政府从财政、技术等方面给予支持，如提供育苗、造林援助和技术指导，确保村民顺利进行育苗、造林。为了调动群众参与造林绿化的积极性，宣传发展林业的战略意义，在20世纪70年代中期，韩国政府将每年的3月21日—4月20日法定为造林月，把4月5日法定为植树节，把11月法定为森林抚育月，动员社会力量参加植树造林和森林抚育活动。

韩国治山绿化一角