埃及政府“历史性大转移”的背后

段九州

2021年12月，根据埃及总统塞西发布的命令，埃及政府将开始迁往位于首都开罗以东45公里沙漠地带的新行政首都。图为2021年3月仍在建设中的新行政首都。

2021年12月，根据埃及总统塞西发布的命令，埃及政府将开始迁往位于首都开罗以东45公里沙漠地带的新行政首都，并进行为期六个月的试运行。虽然，这次“迁都”并不代表埃及法定首都的变更，但却是埃及在一千多年来第一次将政府核心部门迁离开罗市区。这座新行政首都将容纳埃及政府办公区、外交区、商务区与居民区。埃及政府称，新行政首都是埃及可持续发展战略和“2030愿景”的重要部分。到2050年该项目的三个阶段都建设完成时，将可容纳多达700万人。在这次历史性的大转移中，新行政首都到底承载了何种意义？

回顾历史，从最早有记录的公元前2950年定都提尼斯，至公元969年最终定都开罗，埃及的首都大体变迁过28次。早在1970年代，埃及的城市规划专家就意识到开罗的人口爆炸趋势，当时的开罗规划局制定了在郊区建设四个新城以容纳100万人的计划，该计划成为包括开罗省、吉萨省和盖勒尤卜省在内的大开罗地区建设卫星城的原始思路。此外，1978年，时任埃及总统萨达特曾决定在开罗西北方向96公里处的沙漠地带建设新首都，计划将所有政府机构迁到新城。这座城市被命名为萨达特城，一些埃及政府部门曾入驻该城八个月，但在萨达特遇刺后又重新搬回开罗。

当前埃及政府再建新行政首都主要有三方面原因。首先是减轻不断增长的人口压力。2020年2月，据埃及中央公众动员和统计局信息，埃及人口正式突破一亿大关，成为全球第十四个人口过亿国家。据联合国预估，埃及的生育率还在上升，人口年增长率达1.9%。2020年，开罗也已成为非洲最拥挤城市，有近2000万居民，占全国总人口的五分之一，预计2050年人口数量会翻一番。此外，扩大埃及的“有人居住土地面积”是另一个驱动因素。埃及虽为中东和北非地区人口最多最密集的国家，但其100万平方公里的总面积中只有8%的土地有人居住，95%的人口生活在仅占国土面积4%的以尼罗河谷和尼罗河三角洲为主的土地上。到2050年，埃及政府计划将“有人居住土地面积”增加到14%。

其次是扩大交通网络。据埃及政府估计，大开罗地区每年增加约20万辆新车，造成严重交通拥堵。据世界银行估算，交通拥堵使埃及每年损失470亿埃及镑，约占其2020年GDP的2%。虽然大开罗地区的道路交通系统正在进行大规模扩建，但新行政首都提供了创建新型综合交通系统的机会，可有效管理交通流量。

第三是吸引外国和本地投资。长期以来，吸引大量外国直接投资是埃及的国家发展目标之一，它被视为应对经济挑战、发展私营部门、提高外汇流动性、将埃及融入国际市场以及提高其全球经济竞争力的关键。作为一个“从零开始”发展的城市，新行政首都有吸引大量外国投资流入各个领域“开疆拓土”的优势。

与此同时，搬迁到新行政首都后，开罗市区的原有政府建筑也将为埃及提供巨大资产价值。开罗市区的埃及政府机关分为三类：一是未在埃及旅游和文物部注册的普通老建筑;二是具有独特风格的历史建筑;三是文物建筑，属于埃及旅游和文物部。这些旧政府建筑将被腾空，建筑物的所有权将以股份形式转让给埃及主权财富基金。此后，这些政府建筑物将用于为公民谋福利的服务，或用于生产投资项目，收益归城市发展和投资公司所有。据埃及首都经济研究中心发布的《老开罗政府总部在将员工转移到新行政首都后的命运》报告显示，仅开罗市中心地区各政府部门大楼的房地产资产价值就可能超过450亿美元。

塞西总统曾多次表示，新行政首都的开放将标志着一个“新国家、新共和国的诞生”，它在多个层面体现了埃及现任政府期望的政绩表现和历史定位。首先是或将强化埃及政府提升苏伊士运河经济区战略地位的政策趋势。因位于当前全球航路和埃及经济核心地区，苏伊士运河成为当前埃及与世界经济接轨的窗口，它也被埃及政府当作未来复兴的希望。2015年，埃及政府对苏伊士运河的扩建正体现了这一思路。新行政首都距离开罗市区45公里，位于开罗-苏伊士公路和开罗-艾因苏赫纳公路之间，正好处于开罗和苏伊士运河的中间位置。这座城市将拥有250公里的道路网络，轻轨线路可将它与开罗和苏伊士运河连成一线，未来形成互联互通的城市群体后将为苏伊士运河走廊开发区带来巨大经济机遇。

其次是或将加速埃及政府和城市生活的“数字化转型”。埃及政府目前正在策划和建设的第四代智慧型城市总共有20个，新行政首都在其中规模最大，这意味着埃及政府在迁往新行政首都后或将加快数字化办公的改革进度。据埃及政府消息人士透露，埃及政府将在2022年运行世界上最高保护级别的电子安全应用程序，国家各部领导与雇员之间将使用特殊应用程序进行沟通。

第三是有利于巩固军方在埃及政治和经济中的强势地位。行政首都城市发展公司负责新行政首都建设项目，其51%股份归埃及军方所有，49%归埃及政府住建部所有。该公司还将负责在新行政首都出售住房。因此，军方不仅为该项目“买单”，还将从中获得巨大经济利益。此外，除非洲第一高楼和大厦林立的中央商务区外，新行政首都最大建筑群当属埃及国防部的新总部“八角大楼”，其中包括中东地区首个一体化的国家安全指挥部——国家战略指挥中心。据埃及军方将领称，该中心将汇总所有国家部门上呈信息，成为埃及危机管理的核心。

首先，新行政首都需要从高级管理人员到街道清洁工等各个经济领域的工作人员。但如果没有适合所有阶层的住房选择，大部分人口将被“拒之门外”。其次，提供足够的公用设施是搬迁时的重要挑战，也是该项目延误的主要原因之一。虽然当前新行政首都的楼房建设已颇具规模，但若私营部门无法良好整合基础设施项目，例如饮用水、卫生设施及垃圾回收等，工作人员和居民仍可能迟迟无法进驻。事实上，即使在已建成达20年且离开罗更近的其他卫星城，如新开罗城与斋月十日城，劳动力不足和阶层缺乏多元化的问题仍未能解决。最后，新行政首都的预计成本在450亿到580亿美元之间，然而埃及政府的投资主要来自于主权借贷，要完成该项目仍需大量来自海外和私营部门的投资，而能否广泛吸引融资严重依赖于埃及宏观经济能否长期良性增长。同时，若埃及国内购买力匮乏，或国外资本流动性弱也可能造成项目资金链断裂。