美国交通与气候倡议项目（TCI-P）进展综述

潘晓滨

（天津财经大学法学院 天津 300222）

引言

美国交通与气候倡议项目（Transportation and Climate Initiative Program，简称为TCI-P），是美国东北部和中大西洋地区的一些州政府所开展的基于次国家区域的合作，该项目旨在减少交通部门的温室气体排放，并最大限度地减少交通系统对高碳燃料的依赖。在合作模式上，TCI-P 项目非常类似于之前美国东北部和中大西洋地区10 个州已经开展十余年的区域温室气体减排行动（Regional Greenhouse Gas Initiative，简称RGGI），后者专门致力于减少火力发电部门的温室气体排放，让参与州辖区内的符合要求的火力发电站必须参与到区域内的温室气体排放交易体系之中。2018 年12 月，一部分参与TCI-P的美国各州宣布了未来区域低碳运输政策提案的设计，该提案旨在以强制性的总量控制与交易形式建立碳定价机制。该计划的宣布是TCI 成员数年协商和谈判的结果。2019 年期间，TCI-P 各州政府参与了与专家和公共利益相关者协商，并对区域内交通运输部门碳定价机制的效益和成本进行了技术、环境和经济分析。作为商讨过程的结果，2019 年10 月，参与各州联合发布了一份制度实施的框架草案，概述了参与各州区域内交通运输部门温室气体排放交易的基本制度设计特征。2019 年12 月，参与各州再次发布了与框架草案排放交易制度相一致的谅解备忘录（Memorandum of Understanding，简称MOU）草案，并宣布了不同温室气体控排总量年度降低系数的规划结果。最终谅解备忘录）以及“项目设计要素”文件于2020 年12 月发布，主要基于谅解备忘录草案。截至2021 年2 月，美国的马萨诸塞州、康涅狄格州、罗德岛州和华盛顿特区已签署了最终谅解备忘录，并将参与针对交易运输部门进行管制的温室气体总量控制和交易计划，即交通与气候倡议项目（TCI-P）。

1 TCP-P 碳排放交易市场建设的制度设计

1.1 碳市场的总量设定与覆盖范围

TCI-P 将包括在参与签署谅解备忘录的各个州在其管辖区内授权的独立法律机构下实施此碳交易市场项目。最终谅解备忘录的项目实施时间表预计，第一个三年履约期将于2023 年1 月开始，针对交通运输部门的排放报告将于2022 年开始。根据谅解备忘录，该计划将限制参与各州内使用汽油和公路柴油车辆燃烧产生的二氧化碳排放量。纳入排放交易的控排企业定位于上游规制，即在这些州内供应所纳入规制燃料的“州燃料供应商”。这里的“州燃料供应商”将被要求获得并持有配额，以涵盖受影响燃料的二氧化碳排放，并报告受影响燃料燃烧产生的二氧化碳排放。覆盖范围包括了燃料生产企业，其他参与燃料供应的运输、分销和销售企业会负有报告和记录义务。参与TCI-P 项目的四个独立州将从2023年开始设定421 万吨二氧化碳当量的总量上限，到2032 年将下降30%。该总量上限将等于四个TCI-P项目参与州二氧化碳排放预算之和，其中康涅狄格州为1350 万吨二氧化碳，马萨诸塞州为2450 万吨二氧化碳，罗德岛为330 万吨二氧化碳，华盛顿特区为90 万吨二氧化碳。

1.2 碳市场的配额分配与资金使用机制

在配额分配制度设计方面，由于TCI-P 项目完全基于上游燃料企业的温室气体排放规制，因此采取了100%有偿分配的方式，即由各个州向燃料供应企业进行配额的拍卖，配额分配非常类似RGGI 项目下对控排火力发电站的拍卖分配模式。TCI-P 项目下配额拍卖所获得收入将返还给参与TCI-P 项目的各州。每个州都可以根据确定的适当拍卖收入进行有利于温室气体减排和气候友好项目等领域的投资，以便利实现TCI-P 项目最终确立的目标。当然，其中至少35%的配额拍卖收入将投资于公平、低污染和更具弹性的交通运输升级改造项目。每个签署谅解备忘录的参与州将设立一个具有代表性的监督机构，专门负责确保项目影响的有效性和公正性，并确保政策实施和投资流的透明度。值得注意的是，在参与各州的城市、郊区和农村社区，尤其是受气候变化和交通污染严重影响、目前交通系统服务不足的地区，碳市场拍卖收益用于扩大低碳和清洁交通是一个共同的优先事项。每个TCI-P 项目参与州将与社区及其权益咨询机构合作，持续评估该项目的权益影响，用于评估是否需要项目修正，并调整投资优先事项。

1.3 碳市场的市场稳定储备机制

在市场调控和价格监管方面，TCI-P 项目还将实施配额储备价格制度，控制价格过高或过低给TCI-P项目碳市场所带来的伤害。基于起始点的2023 年，为了控制市场配额最高价格，TCI-P 项目建立了成本控制储备机制（Cost Containment Reserve，CCR），其配额触发价格为12 美元/吨二氧化碳当量。与此相对应，为了抑制因为配额超发所导致的价格过低情形的发生，TCI-P 项目还包括了排放控制储备机制（Emission Containment Reserve，ECR），其配额触发价格为6.50 美元/吨二氧化碳当量。以后每个实施年度都将对触发价格进行调整。在市场价格过低情形下，TCI-P 项目下将允许各个参与州的主管部门无限制保留用于拍卖的配额，并限制市场上起到补充作用的自愿减排量交易。

表1 TCI-P碳市场不同年度设定的市场稳定机制触发价格(美元)

1.4 碳市场的登记注册与履约机制

TCI-P 项目参与各州都需要建立一个共享的电子排放报告系统，该系统由纳入的各州燃料供应商根据现有报告要求进行填报。未来出台的《示范规则》将围绕现有平台的配额跟踪系统进行规定，履约义务将根据州燃料供应商提交报告的二氧化碳排放量进行计算。与州燃料供应商相关的燃料燃烧产生的CO2排放量将根据《示范规则》中规定的公式，并使用美国联邦环境保护属或其他来源制定的排放系数进行计算。在履约期结束时未使用的私人持有的配额可以由其保留，以便在未来的履约期内出售或使用。作为履约替代方案，《示范规则》将对自愿减排项目产生的抵消信用使用进行比例限制。根据已签署谅解备忘录的建议，对在备忘录日期或之后实现的减排项目，产生的经过核证的自愿减排量可用于替代配额履约。在每个履约期内，州燃料供应商最多可将其报告排放量的3.3%采用抵消信用进行履约。

此外，TCI-P 项目下各州签署的谅解备忘录还引入了三年履约期和临时履约义务，以及项目启动三年后（以及此后定期）的项目评估机制。TCI-P 项目下将由各个参与州联合设立一个行政组织，提供总量控制与交易制度运行过程中的行政支持和技术援助。TCI-P 项目下总量控制与交易制度下的各项制度设计要素仍然有部分内容需要进一步的确认，这里就包括了由参与州认可且可以参与市场交易的合格减排项目所产生的自愿减排量。

2 TCI-P 项目下碳市场发展的未来展望

截至2021 年8 月，TCI-P 项目还在推进中，未来仍然需要将其提交后由参与州的权力机构进行审查并征求公众意见，参与指导各参与州的总量控制与交易制度的示范规则（Model Rules）仍然需要参与各州在达成谅解备忘录基础上尽快达成，在2021 年期间完成规则制定过程，并由参与各州完成辖区内的立法，更好衔接2022 年的报告进展，并为2023 年开始实施TCI-P 项目奠定基础。值得注意的是，美国地方另外8 个州，包括特拉华州、马里兰州、新泽西州、纽约州、北卡罗来纳州、宾夕法尼亚州、佛蒙特州、弗吉尼亚州，与签署谅解备忘录的四个州发布了联合声明，他们表现出对TCI-P 项目的浓厚兴趣，并希望在此方面进行与签约四州进一步合作。

实现交通领域温室气体的长期减排，仍然需要参与的各州在其管辖范围内出台配套的政策措施。每个TCI-P 项目的参与州都在考虑采取一系列补充政策作为碳市场的助力措施。TCI-P 项目参与各州政府将与辖区内的社区保持合作，监测污染负担过重的社区的整体大气环境质量状况，以确保碳市场项目政策与投资的有效性。这里值得说明的是，温室气体减排与大气污染物的下降具有协同性，碳市场在激励减少温室气体排放的同时，也会改善辖区内的大气环境质量，因此大气环境质量检测结果也可以作为温室气体减排效果的重要参考系。TCI-P 参与各州也将考虑和利用其他政策工具来降低清洁交通工具的准入门槛，其中包括制定高环保的燃料标准、更高的车辆排放标准、以及出台绿色建筑标准与土地使用政策等方面的规定。TCI-P 参与各州还将优先投资基于多种模式的公共与商业交通基础设施，包括建设自行车和步行基础设施，以及促进清洁交通和出行需求管理激励计划和项目，来从整体上配合交通领域减排目标的实现。

结语

《巴黎协定》的生效标志着全球碳减排进入“自下而上”的自主贡献阶段，美国作为历史排放量最大的温室气体排放国，在参与全球气候治理进程中态度几经反复。与此相对应，从区域温室气体减排行动（RGGI）、西部气候倡议（WCI），再到目前正在谋划的交通与气候倡议项目（TCI-P），美国地方政府“自下而上”的碳市场实践博得了全球的关注，其跨过国家层面实现各州合作减排的模式，不失为一种地方自主贡献的典范。