一站式服务能否“一站到底”:县域政策执行的困境与破解

作者简介：华洁莹（1997-），女，汉族，云南楚雄人，硕士研究生，电子科技大学公共管理学院，研究方向：公共政策分析。

摘要：本文基于政策执行过程的视角对县域政府网站一站式服务模式进行探析，利用史密斯模型探讨该模式推进过程中由于政策目标、主体、对象、环境四大因素影响而导致的问题，探索完善该模式可行途径，通过明确理想化政策目标、提升政策执行机构执行能力、确保政策对象接受政策、优化政策环境四方面的具体措施来完善政府网站一站式服务模式。

关键词：一站式服务;县域政策;困境

中图分类号：F2文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.01.010

0引言

在中央“放管服”改革思路的引领下，各级地方政府基于各自地区的经济社会环境特点与公共服务要求，积极主动地开展了依靠“互联网+”和大数据技术的一系列改革探索与实践。其中较为典型的是地方政府推行的“一站式”服务模式创新和浙江“最多跑一次”审批制度改革。这些地方政府行政审批改革以公共服务为导向、优化审批流程、规范权力运行、网络化审批事项为显著特征，成为当前地方政府基于“互联网+”治理思维的地方政府治理创新重要探索。政府网站一站式服务模式是指在公民本位理念指导下，利用信息技术的方式为社会民众提供全方位、一体化和个性化服务的一种服务模式。在县域政府体现为打造集信息公开、网上办理、便民服务、电子监察为一体的政府网站一站式服务平台。

1云南省政务服务大厅大姚分厅一站式服务模式建设情况

2017年6月，大姚县响应云南省委、省政府关于“加快推进‘互联网+’政务服务”建设的重要指示精神，将云南省政务服务网上大厅大姚分厅作为地方政务服务工作重点率先进行建设，按照省级技术规范的要求，将地方分厅接入省级政务服务平台，形成全省一体化的服务平台。按照“一号申请、一窗受理、一网通办”的建设思路，设立区域“四大员”和“部门五大员”为群众和企业提供个人办事、法人办事、部门服务、查询、咨询、投诉等服务，同时内网接入相关职能部门进行业务审批，在充分实现数据共享的基础下，协调办公提升办事效率;根据省级部门关于电子监察的要求，接入云南省政务服务大数据监控中心实时将实时监控效能监察数据。大姚分厅现分为服务清单、办事服务、监管督查、营商环境、政务资讯五大功能模块，主题办事、个人办事和法人办事三个专栏，并接入国家级政务服务平台。目前，大姚分厅还未能实现全省实体大厅与网上平台的深度融合，从建设成效来看并未完全达到政策预期，因此，需要进一步了解在政策执行过程中存在的问题，从而进一步探析政府网站一站式服务模式的完善路径。

2政策分析模型选取：史密斯模型

公共政策执行是政策执行机构利用各种政策资源，将理想化的政策目标转化为政策实现的一个动态的过程，公共政策的执行是在目标的确立与适应于取得这些目标的行动之间的一种互相作用过程。美国学者T.B.史密斯提出的分析政策执行因素及其生态一执行的理论模型“史密斯模型”。本研究运用史密斯过程模型设计出大姚县政府网站一站式服务模式政策执行过程的模型，如图1所示，探析其政策执行过程现存问题。

3政策执行的困境

3.1政策目标不明确

政策目标的不明确，对各地方政府网上政务大厅的建设工作产生了严重的影响，各地按建设方案认真推进建设进度，到年底考核时却发现部分内容达不到考核指标的标准，工作的目标和考核方案的方向不一致，导致影响部门的绩效，使承建单位和部门都处于被动地位，长期下去会严重影响建设积极性，拖慢建设进度。在近几年的网上办事大厅建设方案和考核方案中，办件率、办结率是对全省政务服务网上大厅推广和使用成效的考核指标，网厅進驻事项到场次数是对网厅进驻事项办件成效的考核，考核的重点放在3级深度事项的结办率和全网办理的事项的结办率考核，但年初的建设方案和年终的考核指标不一样的情况，承建部门和业务部门都一头雾水，工作被动，缺乏积极性。

3.2政策执行机构人事管理制度不健全

政策执行机构在政策执行过程中起到上下连接的作用，由于政务服务网上大厅的建设涉及各个层级政府、各职能部门，因此执行机构复杂、多样，导致政策执行中出现人事管理制度不健全。政务服务网上办事大厅由政管局承担区域“四大员角色”，依据省政府“关于推进政务建设”相关文件，责令各职能部门和各乡镇、村委会抽调人员担任业务审批员、信息管理员、系统管理员、事项管理员和监督管理员这部门“五大员”角色，一些部门在选择网厅建设工作人员时，并未引起重视，不选派部门年轻技术人员。导致部门对驻厅的工作人员业务学习水平参差不齐，业务水平和综合素质难以适应网厅建设的要求。

3.3政策对象认知和参与程度不足

政策对象具有共同的目标，共同追求政策带来的利益和公共资源的合理分配。本文中的政策对象是指大姚分厅的直接受益用户——群众和企业法人，其政策对象认知和参与程度不足的问题，直接影响了大姚分厅的建设进程。根据走访发现，县域群众大部分不知道大姚分厅的存在，政策不为人知，就更无法谈体验和接受。部分群众都是到实体大厅办件或者有办事需求时上网搜索发现，由于缺乏操作指导，在业务办理过程中遇到问题得不到解决，导致办理失败，还得跑实体大厅。说明在网上大厅建设工作的政策执行过程中，执行机构和对象双方是缺乏适当的沟通和调适，政策对象对政策的认知度不足，政策宣传的方式较为单一、效果不好。

3.4政策环境缺乏相关法律支持

2004年7月1日起我国开始正式实行《行政许可法》，但后续并未出台相关法律明晰政务服务的法律地位，在具体的行政实践中体现为：第一，缺乏相关法规明确可以设立集中办公政务服务中心的地方政府行政级别;第二，立法中没有规定联合办公机构的属性、内部如何监管和管理权限;第三，信息公开的范围长期缺乏法律法规作为其做保障;第四，没有明确将派出单位和联合办公机构的职权划分清楚，以减少两种权力的冲突。目前我国行政审批改革进程缓慢，主要原因之一是缺乏明确的法律保障和定位，缺乏相关法律支持和地位保障。

4政策执行困境破解之道

4.1明确理想化政策目标

政策的质量关乎政策目标是否能在实践中得以实现，还会在一定程度上影响政策执行机构的公信力。在政务服务网上大厅的建设过程中，要制定统一的政策目标。建设方案涉及纵向的不同层级的政府部门和横向的不同的职能部门，首先在纵向上统一各地政府承建部门的建设目标，明确承建职责;其次在横向上要解决好各部门自检审批流程的差异，按照国家简政放权的标准，简化办事流程，让尽可能多的事项入驻网厅。同时应该从省级层面解决好在建设过程中职能交叉的问题，从省级层面细化建设目标，厘清部门职责消除信息壁垒，实现省级层面的共建互通，进而统一接入国家平台，真正让数据跑起来。整合现有信息资源，充分实现全省跨部门、跨地区协同办理;大力推行“两微一端”移动应用，整合原有独立的各类办事服务平台，增强“一网通办”的能力。

4.2提升执行机构的执行能力

各职能部门按省级要求入驻系统的“五大员”应接受政管局的业务指导和监督，与其他部门形成良好的协作关系，保障跨部门审批事项的在网厅实现流转。执行机构是公共决策的决策主体，是政策目标的创制者、利益表达的聚合者、公共政策的决策者、执行者与监督者。政策的落实还是依靠层层的执行机构，本质上是依靠执行机构的工作人员，执行者的素质直接影响着整个政策的执行效果。执行者的素质包括了文化水平、职业素养、工作经验、工作态度等，这些都可能影响执行者造成政策曲解。因此，必须注重提升执行者的行政素养与业务能力，特别是电子政务的建设工作，具有时代性和先进性，需要具有良好的学习和适应能力，更新执政观念，不断提高他们的服务能力、服务意识，激发执行者的互联网思维和协同合作的精神。

4.3确保政策对象接受政策

不论政策再科学完善，如果不能被政策对象（目标群众）所知晓和接受，那政策将无法得到落实，目标群众要接受政策是基于对政策的了解和认同。大姚县政管局通过印发政务服务网络平台用户指导手册，在实体大厅用电子屏幕滚动宣传等方式向群众普及和推广网上政务服务平台。这些做法都略有成效，但由于群众缺乏网厅操作的指导，办理业务存在困难，因此还需要不断的改革宣传方式，通过现场指导群众办理业务和普及机关单位员工使用网厅查询和办事等手段，或利用地方电视台、地方官微、官博等有广泛群众基础的新媒体途径进行宣传，提高大姚分厅的知名度，创造潜在的群众需求，更好地获得群众信任。

4.4优化政策执行的环境

近年来行政审批制度改革稳步推进，简政放权的趋势向基层政府普及，但是目前行政審批改革因缺乏明确的法律法规做保障，导致进度不如政策预期。因此在行政审批的改革和推进电子政务建设的过程中，必须先完善相关的行政法律法规，使法制化政府成为常态化，健全政策执行的配套保障制度。完善政府网站一站式服务，利用行政和司法手段作保障，对建设各方进行约束。要按照国家政务服务标准规范，制定政务服务网上大厅的安全保障、运营管理和共享数据管理、证照、印章和电子档案相关规程，铲除政务服务制度障碍，推进政务管理的规范化。

5结语

一种政务模式的推广必然是依靠相关政策的执行来实现的，而政策执行所达到的效果则受执行过程中很多因素的影响。政府一站式服务模式利用现代信息技术，通过政务流程再造，以公民为中心，是构建服务型政府的基本要求，是真正实现“7x24小时”无缝隙政府的有效手段。随着“互联网+”新技术的发展与渗透，大数据的创新性治理机制也使当前的行政审批制度改革呈现“让数据跑起来”的新特点，政府的一站式服务模式也会与“最多跑一次”改革紧密结合起来，为提高政府效率、实现部门互通、改善服务质量创造了新的基础条件。

参考文献

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