行政机关负责人出庭应诉制度研究

基金项目：哈尔滨商业大学2020年研究生创新科研基金项目“行政机关负责人出庭应诉制度研究”（YJSCX2020-672HSD）。

作者简介：才丽媛（1995-），女，汉族，黑龙江大庆人，哈尔滨商业大学研究生。

摘要：行政机关因权力的滥用或错用，侵犯行政相对人的合法权益，当权利人采取行政诉讼的方式救济时，面临司法权受行政权制约，司法公正难以实现，司法权威被严重损害的难题。分析行政机关负责人出庭应诉制度实施中出现的困境，诉讼成本过大，行政机关负责人消极应诉，违背效率行政原则等问题，完善立法技术，并从强化行政机关服务意识，将出庭应诉列为法定职责，推行应诉公开及评价制度等角度完善行政机关负责人出庭应诉制度的实施。

关键词：行政机关负责人;出庭应诉;庭审评价

中图分类号：D9文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.01.049

公法的脆弱性要求掌权者奉法守法，法治国家需要政府先行。行政机关负责人出庭应诉制度的来源可追溯至1988年陕西省合阳县法院判决书中的一条司法建议，“行政机关负责人”正式作为法律术语规定在2015年的《行政诉讼法》，正式确立了行政机关负责人出庭应诉制度作为行政案件审理的基本原则的法律地位。

1行政机关负责人出庭应诉制度概述

行政机关负责人出庭应诉制度是指被诉行政机关负责人依法在诉讼程序中出庭参加诉讼，行使诉讼权利，履行诉讼义务。包含三个层面含义：一是涉及的程序仅限于诉讼程序;二是涉及的机关包括行政机关和具有行政诉讼被告资格的其他行政主体;三是涉及的主体的诉讼地位不限于被告，还包括法院以通知的方式追加行政机关以第三人身份参加诉讼。《宪法》第86条规定了中央政府实行总理。各部长、主任负责的领导制度，第105条规定了地方政府实行省长至乡长负责的制度，行政机关负责人出庭应诉制度以行政首长负责为基础展开，行政首长对重大事项享有最终决策权并对其决策负全部责任。在中国文书网上以“行政案件”“新政案由”“行政机关负责人”作为“当事人段”关键词，检索从2016-2020年间的法律文书数量，2016年1269篇，2017年1834篇，2018年5566篇，2019年7341篇，2020年7152篇。根据浙江省高级人民法院发布的数据，浙江省行政机关负责人出庭应速率在不斷提高，2015年仅为36%，2016年40.01%，2017年62.93%，2018年66.57%，2019年81.52%，2020年88.43%，基本解决了行政负责人不出庭的问题。

2行政机关负责人出庭应诉制度存在的问题

2.1行政机关负责人出庭应诉制度的现实困境

逐年递增的行政案件数量，数量有限的行政机关负责人，平均每人每年要出庭的诉讼案件数量可达到数十起。2021年1月1日至2021年4月1日，以北京市政府为被告的一审行政案件共计148件，北京市有10位市长，平均每人每年承担59件出庭的行政案件，案件数量甚至堪比执业律师的代理案件数量，若强制要求行政机关负责人出庭，是重司法诉讼轻行政事务的不合理规定。我国实施的行政诉讼集中管辖制度，一次庭审的时间至少要三到四个小时，行政机关负责人出庭还要安排车辆、组织人员等。行政机关负责人出庭应诉占用的公共资源，社会可能为此付出极高的成本。

2.2违背效率行政原则

行政负责人消极应对行政诉讼，不仅不利于解决纠纷、化解矛盾，还会使得行政相对人对审理结果不满意，行政机关的权威下降，降低行政效率、有观点认为行政首长出庭应诉的象征意义大于实质作用，属于浪费社会资源而收益甚少的形式制度，不符合效率行政原则。依据效率行政原则，行政负责人应当对其所处的行政组织发展负责，统筹资源配置，对重大事项的决策做决定，不必事必躬亲，参与行政诉讼需要专业的法律知识以及诉讼技巧，不在行政负责人的职责范围内，行政负责人出庭应诉只能沦为象征，不应被强制。

2.3法律规范冲突

《行政诉讼法》第三条第三款与《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》（以下简称《出庭应诉规定》）第四条冲突，《行政诉讼法》在总则中规定行政机关负责人出庭应诉制度的基本原则地位，“应当”表明了其强制性规范，义务性规范的性质;《出庭应诉规定》第四条明确限定了行政负责人出庭应诉的情形，对于司法实务具有重要的指导意义，但也出现了新问题：最高人民法院发布的法律解释《出庭应诉规定》为原则性规定增加例外情况是否合理。

3行政负责人出庭应诉制度问题原因分析

3.1“官本位”思想过重

长久以来“以官为贵”的封建专治文化深深根植于现代社会中，甚至滋生了“潜规则”，如若行政负责人出庭，审判长的行政级别不得低于行政负责人的行政级别，行政级别低的审判人员“无权”审判“高官”，即使行政负责人出庭应诉，其身居高位所有的“优越感”也并不会敬畏法律的威严，从一定程度上反映了推动此制度过程困难重重。

3.2缺乏有力的监督机制

强化监督机制不仅要做到对行政机关进行约束，还包括对法院的监督。只有法院的司法建议监督，即使行政机关负责人不出庭应诉，对其行为所付出的成本也是很低的，司法权相对于行政权而言较为弱势，司法建议本身并不能起到主要的制约作用，对司法建议的效力也并没有明确说明，监督主体过于单一，制约作用有限。

3.3立法技术问题

立法机关授予最高人民法院、最高人民检察院制定司法解释的权力，却未明确规定司法解释的效力，与立法机关发布的法律相比效力不明确，导致法律规范的体系内部混乱，增加司法实践适用法律的困惑。学者将我国的司法解释称为抽象司法解释，原因在于我国的司法解释主要作用在于解决法律冲突、填补法律空白，不同于西方法院解疑的作用。导致为迎合“宽泛性”的立法思维，企图通过发布大量的司法解释完善法律规定的不足的现状。

4行政负责人出庭应诉制度完善建议

4.1强化行政机关民本思想

行政负责人出庭应诉制度应该建立在敬畏法律权威的基础之上，提升守法、敬法的意识至关重要。首先要使行政机关负责人深刻理解“服务型政府”的地位，深入落实和贯彻“全心全意为人民服务”的服务理念，人民的满意度是评价政绩的关键指标;其次行政机关应积极主动联合同级法院，组织行政机关负责人和执法人员到法院参加旁听审理，提高行政机关依法执政的法律意识，从根源上改善行政执法人员滥用法律权力，提升行政执法的合法性和合理性;最后行政机关负责人应该明确“出庭应诉”的角色定位，不是作为领导视察法院工作，而是作为行政诉讼的一方当事人，行政诉讼中当事人的法律地位一律平等，其行政行为给行政相对人的合法权益造成了影响，行政机关有义务配合法院的诉讼工作。

4.2完善行政机关负责人的法定职责

为避免行政机关负责人沦为行政机关的“出庭应诉符号”，应将行政应诉纳入行政机关负责人的法定职责中，且将出庭应诉的次数、表现等作为评价其工作的考核因素。发挥纪检监察部门的监督职能，将“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”的履行实施情况写入每年的政府工作报告中予以阐述。

行政机关应提高行政机关负责人的法律素养和依法应诉的能力、组织包括行政机关负责人在内的行政机关工作人员的行政诉讼技能培训，例如庭审前准备事宜、庭审流程、答辩技巧、对于无例外情况不出庭，出庭后不按照诉讼流程举证、辩论，因消极怠慢态度导致败诉且造成严重社会影响的，未及时履行生效法律文书的，由有权机关追究行政机关负责人法律责任。

4.3推行应诉公开及评价制度

4.3.1建立应诉公开机制

在各层级法院的官方网站上单独开通设计模块，用来通知庭审直播案件的审理日期及案件信息，将包含行政机关负责人出庭应诉的行政案件信息统一汇总，除法律规定不可公开的案件外，点击链接即可观看庭审记录，了解案件的审理情况。由公众直接评价行政机关负责人的应诉表现，并设置留言板，发挥公民监督的力量，促使行政机关积极准备应诉。

4.3.2构建专业的庭審评价制度

根据庭审流程设置评价模块，是否准时到达庭审现场，是否清晰了解案件信息，是否解答行政相对人的疑问，是否按照要求发表辩论意见，是否做最后陈述等环节，并将评分表格及时送达各级政府的法制工作部门，被诉行政机关及上级机关，建立良好的反馈机制和评价机制，对表现良好的行政机关负责人给予表彰，形成良好的示范作用，有明显懈怠态度且造成重大负面评价的行政机关负责人给予一定的惩戒例如通报批评，情节严重的，可依据《行政机关公务员处分条例》予以处分。

4.3.3联合地方的新闻媒体

电视台、广播站、地方报纸等单位设置行政机关负责人答疑专栏，定期邀请行政机关负责人进行访谈和连线，以出庭应诉的行政机关负责人为主要邀请对象，架构与民众沟通的平台，倾听民众的诉求，转变“被动应诉”为“主动应诉”。

4.4明确司法解释的定位

作为法治国家，从国家立法的技术性来看，应追求法律体系的完整性，克服法律所具有的滞后性。纵观我国各部门立法情况，存在法律规定条文过于宽泛，过度依赖司法解释解决法律争议的问题。以过去的《婚姻法》为例，条文只有51条，婚姻法司法解释有82条，在婚姻法领域中的司法解释的地位已经不再只发挥指导的作用，有“喧宾夺主”之嫌。建议立法机关转变立法思维，尽量只当精细化的法律，摆脱对司法解释的依赖。司法解释的功能定位应该在符合我国国情的基础上，借鉴英美法系国家的典型案例的指导性作用，参照最高人民法院的指导性案例，满足司法实务中审理案件的需要。

5结语

《行政诉讼法》以保障行政审判的顺利开展，化解矛盾纠纷为目的，行政机关负责人出庭应诉参加诉讼活动是推动审判顺利进行的关键。结合行政机关负责人出庭应诉制度的司法实践，针对存在的行政效率、效益、效果争议，设计公开评价制度，发挥法院。社会公众的监督权利，完善该制度的实施。从微观上看，有利于化解与行政相对人的矛盾纠纷，救济行政相对人的合法权益;从中观上看，作为关键少数的行政机关负责人出庭应诉有利于发现该机关行政执法过程中的不足，完善行政管理工作，提高依法行政水平;从宏观上看，有利于增强领导的责任意识和领导能力，有利于法治国家、法治政府的建设进程。

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