陕南移民搬迁中的土地规划指标实施情况及其影响因素
——以商州区为例

马 伟,杨海娟,陈玉莹，毛佳炜

(1.西北大学 城市与环境学院, 陕西 西安 710127;2.北京师范大学 地理科学学部，北京 100875)

随着城镇化步伐的加快，人们对生态环境以及生活水平的要求提高，将居住在地质灾害安全控制区、生态脆弱区以及山区分散居住的农户搬迁到条件较好的中心村、中心镇等成为我国很多地方政府推进区域平衡发展的重要战略。陕西省政府从2011年开始实施陕南移民搬迁,每个县(区)在此基础上做出了实施方案。目前,规划时间过了大半,实施的效果如何?很多学者通过从已搬迁户的角度出发,由生态、经济、社会效益、移民满意度等方面评价生态移民搬迁工程[1-3],研究对象多集中于迁入区搬迁户,研究范围多以生态脆弱区[4]、贫困区[5-7]等移民搬迁区为主,一般采用多指标评价分析法[8-13]、双重查分法[14-16]等方法对移民搬迁项目进行评价[17],从土地规划指标变化的角度对迁入、迁出区的实施情况进行全面实证研究的较少。本文通过2016年和2010年的土地利用变更数据,对《商洛市商州区生态扶贫避灾移民搬迁土地综合利用实施方案(2011—2020)》进行中期评估。分析移民搬迁实施过程中土地规划指标的实施情况及其影响因素,以期为规划后期移民搬迁的有效推进提供对策、建议。

1 研究区概况

商州区,位于陕西东南部,是商洛市的经济、政治、文化中心,北与洛南县接壤,东临蓝田、柞水县,南与山阳、丹凤县相连。地处秦岭山区,山大沟深,生态环境脆弱,为灾害频发区,主要有地质灾害和洪涝灾害,全区查明确认的地质灾害点有153处,各类地质灾害规模以小型为主,各乡镇地质灾害分布极不均匀。全区辖14个乡镇和4个街道办事处,土地总面积2 672 km2。地势西北高东南低,有河谷川塬区、低山丘陵区、中山区、高山区四种地貌类型。境内河流分属丹江、金钱河、灞河三个流域,沪陕高速、银武高速、312国道、宁西铁路贯通全境[18]。

2 数据来源与研究方法

2.1 数据来源及处理

本研究采用的数据为商州区2010、2016年土地利用变更数据库、《商洛市商州区生态扶贫避灾移民搬迁土地综合利用实施方案(2011—2020)》数据库及地理空间数据云DEM数字高程数据中的SRTMDEM 90 m×90 m数字高程数据和SRTMSLOPE 90 m×90 m坡度数据,将两个栅格数据进行处理后转为矢量数据。

2.2 研究方法

利用ArcGIS叠加分析的空间分析方法,分别提取商州区2010年、2016年土地利用变更库中建设用地(城镇用地、农村居民点、采矿用地、交通水利用地)、农用地(耕地、园地、林地、牧草地、其他农用地)、其他土地(自然保留地、滩涂)图斑,将上述两期地类图斑相交、擦除,得到变化图斑。将2010—2016年土地利用变化图斑与《商洛市商州区生态扶贫避灾移民搬迁土地综合利用实施方案(2011—2020)》数据库进行叠加,分析移民搬迁对土地利用变化的影响。

用2011—2016年建设用地增加图斑与安置区相交,得到同期已经实施的安置用地;用2011—2016年建设用地增加图斑与留用区相交,得到同期已经实施的留用区图斑。将已经实施的安置区和留用区图斑分别与2010年的地类图斑相交,为同期安置区和留用区占用地类的图斑。用2011—2016年建设用地中的农村居民点、采矿用地减少图斑与2016年的农用地相交,得到同期复垦的建设用地,再与拆旧区相交,得到拆旧区已经腾退的农村居民点、采矿用地图斑。

3 商州区移民搬迁土地规划指标实施情况

通过《商洛市商州区生态扶贫避灾移民搬迁土地综合利用实施方案(2011—2020)》中各项实施方案的制定,优化区域内城乡建设用地结构,促进移民搬迁工作开展和生态环境保护,合理确定搬迁区土地整治范围、规模和用途,统筹安排建新区的规模、布局和区块,大力推进土地综合利用整治,提升资源环境综合承载能力,促进经济社会可持续发展。本研究主要从移民搬迁板块的位置分布、土地指标完成量、土地利用变化特征3个方面研究建新区(安置区与留用区)、拆旧区中土地规划指标的实施情况。

3.1 移民搬迁斑块的位置分布

2011—2016年间商州区已实施安置区分布范围较广,各乡镇中均有分布,呈现整体分散、局部集中的分布特点,其中刘湾街道的分布量最大,陈塬街道、闫村镇的分布量最小，主要分布于商州区东南部的刘湾街办、杨峪河镇、沙河子镇、大荆镇等地区。已实施留用区分布范围较安置区小,分布于沙河子镇、大赵峪街道等8个乡镇,总体分布比较集中,集聚特征比较明显,主要聚集在沙河子镇、夜村镇、陈塬街办、刘湾街办串联成的“一”字轴线上,位于商州区的东南部,其中沙河子镇的分布量最大,规模占比超过50%,杨峪河镇、腰市镇的分布量最小。拆旧区的实施比较滞后,只有一处进行了拆旧腾退,位于牧户关镇西北部,规模较小(见图1)。

图1 安置、留用、拆旧地块位置示意图Fig.1 Schematic map of resettlement, retention and demolition of old land blocks

3.2 土地指标完成量

安置区完成安置面积85.66 hm2,占规划指标总量的30.71%,其中城镇安置完成了10.02%，农村安置完成了64.34%,农村安置总量高于城镇安置。留用区完成了规划指标总量的9.35%,全部为城镇用地,其余留用地块分别为农村居民点、公路用地、铁路用地,不在规划指标内。拆旧腾退实施滞后,出现了较为明显的建新不折旧现象；折旧区仅有0.56 hm2的废弃工矿用地进行了腾退，占腾退采矿用地规划指标的0.83%；农村宅基地腾退规模为0。移民搬迁进行到了2016年,规划时间进行过半,移民搬迁的整体进度不高,安置、留用、拆旧区的指标完成量均不及总量的50%,在已完成部分中,建新区的指标执行较好,旧宅基地腾退相对滞后,安置区指标完成量优于留用区、大幅度领先于拆旧区。在农村居民点的安置中,农村安置总量高于城镇安置,与安置区同步进行的留用区建设缓慢(见表1)。

表1 安置区、留用区、拆旧区的实施进度表Tab.1 Schedule for the implementation of resettlement, retention and demolitionof old areas hm2

3.3 土地利用变化特征

规划安置区共166个地块,总面积为278.97 hm2,占用旱地、水浇地、林地、牧草地、设施农用地、自然保留地集中安置为农村居民点用地、城镇用地;建新留用区共111个地块,总面积535.46 hm2,占用耕地、园地、林地、牧草地、滩涂集中建设为城镇用地;拆旧区共3 396个地块,总面积729.32 hm2,腾退农村宅基地、废弃工矿地,复垦为耕地、林地、牧草地、园地。根据安置区、留用区、拆旧区的执行情况,涉及到了多个地类的变化。安置区的执行新增城乡建设用地85.66 hm2,其中79.78%为农村居民点用地;占用农用地85.53 hm2，其中95.57%为耕地;占用自然保留地2.13 hm2。留用区的执行新增城乡建设用地63.24 hm2,79.19%为城镇用地,20.81%为农村居民点用地;新增交通水利用地21.38 hm2,70.77%为公路用地,29.23%为铁路用地;占用农用地84.62 hm2,其中95.52%为耕地。拆旧区复垦废弃工矿0.56 hm2,新增耕地0.56 hm2。移民搬迁项目实施到中期,新增建设用地169.72 hm2，农用地减少了167.59 hm2,其他土地减少了2.13 hm2。变化比较明显的是农村居民点、城镇用地和耕地,农村居民点新增81.5 hm2,城镇用地新增67.4 hm2,耕地减少160.1 hm2(见表2)。

表2 移民搬迁实施中期土地利用变化结构表Tab.2 Structural table of land use change in the mid-term of migrant relocation hm2

4 土地规划指标实施的影响因素分析

采用定性定量相结合的方法分析商州区移民搬迁的影响因素,对实施较好的建新区进行定量分析,从2016年商州区土地利用变更库中选取现状道路(高速公路、国道、省道、县道)、河流、乡镇政府点数据、高程、坡度等数据,进行缓冲区分析(见图2)。地形是进行建设活动被列为首位的重要因素[19-20]，根据公式进行转换后的地形指数可综合描述高程及坡度属性,将商州区境内的地形位指数(0.16～0.99) 按从小到大等分为10 个级别,高程高、坡度大的地区地形位大,高程低、坡度小的地区地形位小。城镇是带动村庄经济发展的强大动力,道路是村民进行商业贸易、生活居住、对外交往等活动的基础设施,河流是保障村民进行正常生活以及农田灌溉的必要条件,综合建设活动、经济发展、生活保障等方面选取影响因素;分析其对于建新区建设活动的影响;对拆旧区进行定性分析,针对搬迁户的心理需求及物质需求两个方面进行定性探讨。

图2 安置、留用地块在不同因素影响下的位置分布图Fig.2 Location distribution map of resettlement and retention land under different factors

4.1 建新区执行的影响因素

已实施安置区向靠近城镇、河流、道路及地形地势平缓地区聚集。安置地块整体分布在城镇缓冲区0～8 km的缓冲范围内,安置面积大小与距离城镇、中心村的缓冲距离呈负相关关系。在距离城镇0～1 km缓冲区间内的安置面积最大,在距离城镇5～6 km缓冲区间内的安置面积位居第二,说明商州区移民搬迁主要方向为城镇集中安置与中心村集中安置。安置地块主要集聚在地形位等级较低地区,位于地形位等级1～4区间内的安置点占实施总量的89.22%,随着地形等级的增加,安置点面积逐渐减小,坡度低、高程小地区是实施安置建设活动的最佳选择地。河流、道路对于安置点的影响力较大,安置地块分布在距离河流0～6 km、距离道路0～5 km的范围内,其中76%分布在距离河流0～1 km的地区,83%分布在距离道路0～1 km的地区,随着距河流、道路距离的增大,安置地块面积明显减小,在缓冲区间范围一定的情况下,道路对于安置户的吸引力略大于河流。

留用地块的分布同样受到城镇、地形、河流、道路的影响,遍布于距离城镇0～6 km范围内,主要分布在靠近城镇0～2 km及4～5 km范围内。地形对于留用地块的影响较大,分布在地形等级1～5区间内,分布在地形等级1区间内的留用地面积最大,随着地形等级的增加留用地块面积大幅减小。留用地块整体分布于距离河流、道路0～2 km的地区内,由于留用地块用于工业、居住、交通等规划用途,所以对道路、河流等区位条件要求较高,其中87.92%分布于距离河流0～1 km范围内,99.66%分布于距离道路0～1 km范围内,河流、道路对于留用区分布的影响较为明显,在缓冲区间距离一定的情况下,道路对于留用区的吸引力高于河流(见表3)。

表3 安置、留用地块在不同影响因素缓冲区上的规模分布表Tab.3 Scale distribution table of resettlement and retention land in buffer zones with different influencing factors

4.2 宅基地腾退滞后的影响因素

4.2.1 安土重迁思想严重 受家庭观念影响的农户,特别是老人,安土重迁的思想比较严重,认为旧宅基地是几代人世代相传的栖息之地,旧房是举全家之力营建而来,在他们眼里不只是一片土、一扇房,而是一方血脉的象征,在一个地方住习惯了,不愿轻易搬迁。部分农户疲于建立新的邻里关系,旧宅以平房、低层楼房为主,分布比较分散,各家各户以“串门”作为主要的邻里关系维持方式,相互来往数十年,关系融洽。安置新房多为高层住宅,相互之间的交流来往不方便。

4.2.2 住新不交旧 农村分户过程中对住房的需求得不到有效满足,很多移民安置点建成后,分户后的年轻人搬迁到了新的移民安置点,新建移民安置房面积、房型有限,难以满足两代人的生活需求。

老一代人和年轻人的生活习惯、思想观念不同,对于独生子女家庭只分得一处住宅,两代人生活在一起,无法满足年轻人要求独立的需求,就会导致年轻人搬迁到新的安置房内生活,部分老人仍然住在需要腾退的旧宅中,产生了比较严重的住新不交旧现象。

4.2.3 补偿价格过低 一方面,农户在原住地可以无偿使用土地,搬迁到新的安置地点土地资匮乏,只能去城里租赁房屋进行生计活动,但是由于城乡土地价格差距过大、移民安置补偿价格较低,农户无法支付城镇地区昂贵的租金。另一方面,随着土地制度的改革,《新土地管理法》中规定满足符合规划、农民自愿等条件的宅基地可以转为集体经营性建设用地直接入市,一些村民对此持观望态度,期待国家为农村土地入市建立统一的市场,开放更加优惠的土地政策,增加其收入来源,对比移民搬迁补偿价格较低,无法对农户产生诱惑力,农户心里落差较大,导致其搬迁意愿不高。

4.2.4 移民区生产就业难 有些农户搬迁后,生产资料都在原住地,仅靠个人之力无法重新在移民区开始新的生产活动,导致农户居住在移民区、生产仍在原地现象的发生。安置区居住条件虽好,但是生产不便利,对居民生活舒适性、生产便利性产生了较大的影响。对于搬迁至土地资源匮乏地区的农户,没有足够的土地可供耕种,只能靠打工维持生计。移民区没有配套相关的产业、农户技术缺乏等种种原因,导致了移民区农户就业、创业难现象的发生。

5 优化建议

5.1 落实建设用地增减挂钩政策

针对移民搬迁项目进度迟缓、耕地总量大幅减少、城乡建设用地大幅增加等问题,可以通过联合城乡建设用地增减挂钩政策,整理拆旧区中分散分布的农村居民点。用宅基地腾退所得耕地面积等量置换城镇建设用地,实现耕地在总量上达到动态平衡,在质量上有所提升,同时缓解城镇化下城乡建设用地盲目扩张的问题。宅基地腾退、耕地整治的资金可由区政府先行垫付,通过后期城镇建设用地土地出让费补充。通过土地利用布局的整合,使得海拔地势较高、地质灾害频发、基础设施缺乏的农村居民点向各项设施完善的中心村、城镇地区集聚,避免农用地减少,达到耕地占卜平衡的效果,促进土地集约利用。

5.2 优化移民安置地选择

在区位位置选择上,建新区应布局在地势相对平坦,靠近城镇、园区、中心村,川道和干线公路沿线等交通相对便捷、公共服务设施相对完善的区域,在自然地理位置选择上,建新区地块应避开山洪、风口、滑坡、泥石流、洪水淹没、地震断裂等自然灾害影响的地段,同时应避开自然保护区、有开采价值的地下资源和地下采空区,严禁削山填河、破坏生态环境,宜选在水质优良、水源充足且便于排水,通风向阳和地质条件适宜的地段。落实耕地保护,项目实施过程中,建新区的选择尽量避让优质耕地。

5.3 增加移民安置地吸引力

通过两个方面增加移民安置区吸引力:①制定合理的惠民政策。在移民安置补偿价格上适当调整上涨,对贫困户等弱势群体加大补偿力度,优化移民安置补偿机制;针对安置区的农户,在公司创立、产业用地申请等方面适当放宽条件,开通绿色通道;针对自主创业的农户,政府给予适当补贴,鼓励农户多种形式的创业活动;政府出面与信贷机构协商,制定针对安置区农户的低息贷款产品。②配套相关产业项目。移民搬迁区配套产业规划,挖掘当地产业发展潜力,提升农户技术水平,实现自身产业致富;镇、县未落地的产业项目可优先考虑布局在移民区附近,移民区与邻近各村整合成一个社区,共享相关产业,多方位拉动安置区产业发展,增加安置区农户的就业岗位。

5.4 宅基地实现分区腾退

商州区境内高差较大, 最高海拔2 072 m, 最低海拔492 m, 根据需要将海拔高度进行重分类, 分为[492,800)、[800,1 200)、[1 200，1 500)和[1 500，2 072]四个等级(单位:m),分别对应河谷川塬区、低山丘陵区、中山区和高山区。

位于海拔地势较低地区即河谷川塬区、低山丘陵区的农户,比较重视土地资源、家庭收入来源形式多样,该区的搬迁策略应以合理调节安置区位、加强农户技能培训为主。深入研究村庄内农民的收入结构,针对以打工为主要收入来源的农户,调查打工地点的分布规律,将这类拟搬迁村庄尽可能地安置到距离城镇、工厂等劳动力主要输出地距离较近的地区,尽可能方便其交通出行。对以土地耕作为主要营生的农户,调研土地经营的类型,尽可能地搬迁到土地资源丰富、水源充足、土壤肥沃的地区,同时结合每个农民的自身特点和发展需求,通过组织专家技能培训、对无技能农户互帮互扶等方式实名落户提高农户种植技能,政府加公司引导农户收获作物的销售模式与渠道,提高搬迁户的经济收入,满足搬迁后的经济需求。

位于海拔地势较高地区即中山区、高山区的农户,安土重迁思想比较浓厚,生活条件艰苦,该区的搬迁策略应以消除安土重迁思想、完善基础设施引导为主。首先，应积极调动农户搬迁积极性,政府应加大“一户一宅”的政策宣传力度,优先动员党员、村民代表等村庄积极群体起到带头示范作用,通过召开座谈会、入户宣传等方式积极消除农户守旧思想,充分利用广播、电视、报刊、杂志等新闻媒体进行集中宣传,保证村内每家每户宣传到位,消除农户对于移民搬迁的疑惑和不解。其次，提升村民生活内生动力,安置新区内应定期开展丰富多样的群众性活动,设置居民文化活动与健身休闲场所、完善污水处理、垃圾收集、道路通畅等基础设施保障,根据需要保留旧村文化风俗、节日节气活动等,同时开创新村新文化新风尚,使新、旧村文化文化得以交融和延续,有选择性的沿袭旧村村规民约制度,结合新村实际情况制定新的村庄制度,使新、旧生活得到保障和传承;组建村庄讨论群组,拓展线上、线下等多种邻里交流、交往方式，村里大小事务均能广泛征求民意，多方面带动农户融入新环境,结识新人群,活跃邻里气氛。最后，综合考虑搬迁户婚姻嫁娶、家庭人员构成等因素,设计更为人性化的房型,增加搬迁户对于安置房的选择范围。

图3 宅基地分区腾退示意图Fig.3 Schematic map of homestead zoning′s vacating

6 结论

安置地块的分布呈现整体分散、局部集中的分布特点,留用地块集聚分布特征比较明显,沿城关街办、杨峪河镇、刘湾街办、沙河子镇、夜村镇镇政府所在地串联轴线呈集群分布。移民搬迁的整体进度不高,安置区完成了指标总量的30.71%,留用区完成了指标总量的15.80%,宅基地腾退相对滞后,完成腾退指标总量的比例不足1%。项目实施中土地利用变化比较显著,建设用地中的农村居民点、城镇用地增量较大,农用地中耕地的减量最大。

建新地块主体分布在地形位1～4区间,向城镇、中心村靠近,在距离道路、河流0～1 km内呈现聚集分布,其中留用区的聚集效果更加明显。安土重迁等思想、住新不交旧影响宅基地的腾退,主要体现在疲于建立新的邻里关系网,新建安置房面积、房型难以满足两代人生活需求,资金、技术匮乏等方面。

本研究从以下4方面提出有效推进移民搬迁政策的实施建议:①落实城乡建设用地增减挂钩政策。宅基地腾退所得耕地面积等量置换城镇建设用地,实现耕地占卜平衡,缓解城镇盲目扩张问题。②优化移民安置地选择。应选择地势相对平坦、靠近城镇、中心村、交通便捷、公服完善、避开自然灾害影响、避让优质耕地、水源充足、地质条件适宜的地段。③增加移民安置地吸引力。从制定惠民政策、配套产业项目两方面增加移民安置地对农户的吸引力。④宅基地分区腾退。位于河谷川塬区、低山丘陵区的农户,应以合理调节安置区位、加强农户技能培训为主;位于中山区、高山区的农户,应以消除安土重迁思想、搞好政策宣传,完善基础设施引导为主。