加快碳达峰碳中和立法让党的主张成为国家意志

省人大环境资源委员会

实现碳达峰、碳中和是以习近平同志为核心的党中央经过深思熟虑作出的重大战略决策。2020年9月22日，习近平总书记在第七十五届联合国大会上庄严宣布，中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。2021年3月15日，习近平总书记在中央财经委员会第九次会议上对碳达峰、碳中和工作作出全面部署，强调实现碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，要纳入生态文明建设整体布局，要求以经济社会发展全面绿色转型为引领，以能源绿色低碳发展为关键，加快形成节约资源和保护环境的产业结构、生产方式、生活方式、空间格局。中央经济工作会议将做好碳达峰、碳中和工作列为2021年的八大任务之一。

实现碳达峰、碳中和是一场硬仗，需要付出艰苦卓绝的努力。我国发展不平衡不充分问题仍然突出，产业偏重、能源偏煤、技术偏弱，工业化、城镇化进程快速推进，能源消费在一个时期内还将保持刚性增长，未来40年将重塑经济和能源结构，任务十分艰巨，困难挑战前所未有。但与此同时，我国尚无应对气候变化的专门法律，支撑碳达峰、碳中和目标实现的法制体系薄弱、立法层级低且碎片化，对推进碳达峰、碳中和工作无法提供强有力的法律支撑。亟需加快碳达峰、碳中和立法，让党的主张成为国家意志，用法治力量保障碳达峰、碳中和目标实现。

法律现状难以适应碳达峰、碳中和工作要求

我国绿色低碳发展法律体系建设滞后，存在无专门立法、相关法律立法目的难以衔接、下位法缺乏上位法依托等诸多问题。当前法律现状难以适应碳达峰、碳中和工作要求，无法为碳达峰、碳中和目标实现提供有力支撑。

（一）碳达峰、碳中和在法律层面存在“真空地带”

目前，我国没有应对气候变化、保障碳达峰碳中和目标实现的专门立法，现行法律中碳减排的相关内容碎片化，在应对气候变化、促进碳达峰和碳中和方面的效果和力度都存在诸多不足。碳达峰、碳中和涉及到的分解落实制度、进展报告制度、评估制度、咨询制度、信息发布制度、年度报告制度、责任追究制度等专门法律制度在我国并未建立。

（二）各相关法律立法目的难以衔接

现有碳减排相关的污染防治法、资源法、能源法、税法、科技法等法律涉及多个领域，这些法律都提及温室气体控制，在一定程度上起到了推动低碳发展作用，但其均有各自的立法目的，无法有效衔接。且受立法时机所限，缺乏对碳达峰、碳中和目标的统筹考虑。在缺少一个综合性的法律进行统领的情况下，现有法律相互之间缺乏协调机制，无法最大限度发挥控制碳排放的效能。

（三）多主体利益需要法治手段加以协调

碳达峰、碳中和目标的实现触及多领域多行业主体的利益，利益的冲突与协调需要法治手段。能源、工业、交通、建筑等重点领域和钢铁、建材、有色、化工、石化、电力、煤炭等重点行业将是碳排放的规制重点，其碳排放规制过程必然涉及管控企业、政府、核查机构、碳交易机构、社会公众等多元主体的利益，而利益的分配、纠纷的化解、权利的行使、义务的履行、责任的承担等必然离不开健全的法律制度，以及建立在此基础上的严格执法、公正司法和社会监督。

（四）仅依靠政策推进长期约束力不足

在应对气候变化、促进低碳发展方面，我国出台的大量政策性文件由于缺乏明确的法律依据，存在诸如缺乏强制实施的法律保障、缺乏长期约束力等问题，一定程度上无法为有关各方提供长期稳定的政策预期。碳达峰是碳中和的基础和前提，不能抛开碳中和来论碳达峰，两者应放在一个较长的时间维度中来统筹谋划。只有以法律的长期约束力作为保障，才能有效避免各地可能存在的“勇攀高峰”造成后期碳中和工作被动的情况。

（五）现有地方性法规作用有限

由于缺乏碳达峰、碳中和上位法依托，现有地方性法规针对碳达峰、碳中和一般仅设倡导性条款，如《贵州省义务植树条例》《北京市绿化条例》规定“倡导……实现碳中和的绿色环保理念”，《西藏自治区国家生态文明高地建设条例》规定探索建立碳排放权交易制度，“促进实现国家碳达峰、碳中和目标”。根据现行的行政处罚法，地方性法规只能针对法律、行政法规明确的违法行为设立罚则。在促进碳达峰、碳中和方面，有关地方性法规作用大大受限。

（六）税收等政策需在法律层面调整

中央财经委员会第九次会议对碳达峰、碳中和工作作出部署，指出要完善有利于绿色低碳发展的财税、价格、金融、土地、政府采购等政策。部分政策需要在法律层面确立基本原则后，再自上而下落地落实，尤其是税收政策。不少专家学者建议，应引入碳税制度以规范碳排放行为。而根据立法法确立的“税收法定”原则，税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度只能由法律规定。

碳达峰、碳中和立法应步入“快车道”

早在2011年，国家层面便成立了17家部委组成的应对气候变化法律起草工作领导小组，碳达峰、碳中和立法工作一直在持续推进中。当前，碳达峰、碳中和立法具备政治基础、法理基础、实践基础、民意基础，不仅切实可行，也势在必行。“十四五”是碳达峰的关键期、窗口期，碳达峰、碳中和立法也理应步入“快车道”。

（一）碳达峰、碳中和立法是贯彻习近平生态文明思想和习近平法治思想的应有之义

近些年，中国生态文明建设方面的立法、修法突飞猛进，但是在应对气候变化，保障碳达峰、碳中和目标实现方面还没有专门的法律。碳达峰、碳中和事关中华民族永续发展和构建人类命运共同体，加快碳达峰、碳中和立法，是坚持统筹推进国内法治和涉外法治，推动全球治理变革，推动构建人类命运共同体的内在要求。践行习近平生态文明思想和习近平法治思想，必须牢固树立全面依法治国的理念，以法治思维和法治方式推进碳达峰、碳中和目标实现。

（二）碳达峰、碳中和立法是落实党中央决策部署和全国人大常委会决议的有力举措

2015年，中共中央、国务院出台《关于加快推进生态文明建设的意见》，要求研究制定应对气候变化等方面的法律法规。2009年8月27日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过《关于积极应对气候变化的决议》，提出“要把加强应对气候变化的相关立法作为形成和完善中国特色社会主义法律体系的一项重要任务，纳入立法工作议程”，“并根据实际情况制定新的法律法规，为应对气候变化提供更加有力的法制保障”。加快碳达峰、碳中和立法，无疑是落实党中央决策部署和全国人大常委会决议的重要举措。

（三）碳达峰、碳中和立法具备丰富的实践基础

运用法治手段推进碳达峰、碳中和是国际社会的普遍做法。美国、英国、日本、墨西哥、欧盟、韩国、菲律宾等国家已经通过了应对气候变化的专项法律，立法已经成为许多国家和地区应对气候变化的重要抓手，国际上丰富的立法经验可以为我国碳达峰、碳中和立法提供参考借鉴。

国内在碳达峰、碳中和方面也有丰富的法治实践基础。国家于2011年成立了17家部委组成的应对气候变化法律起草工作领导小组，10年来广泛开展国内外立法调研，组织召开了几十次立法意见座谈会，形成的草案初稿持续保持更新。国务院正在审议应对气候变化的专项行政法规《碳排放权交易管理暂行条例》，该法规拟于2021年出台。国家层面还制定有清洁发展机制项目运行管理暂行办法、温室气体自愿减排交易管理暂行办法、碳排放权交易管理办法等部门规章。地方在应对气候变化和低碳发展的法规规章建设方面也有许多实践。青海、山西出台了省级应对气候变化管理办法，南昌、石家庄出台了市级低碳发展促进条例，《深圳经济特区生态环境保护条例（草案）》设置了应对气候变化的专门条款。这些都为出台应对气候变化法律积累了经验和政策制度支撑。

（四）碳达峰、碳中和立法凝聚社会各界的广泛共识

早在2016年，应对气候变化法就已被列为国务院2016年立法工作计划中的研究项目。近年来，不断有人大代表、政协委员提出制定气候变化法、促进碳中和法的议案、提案。十三届全国人大四次会议上，王金南领衔联合89位人大代表提交了关于制定碳中和促进法的议案，还有丁烈云、丁士启、沈满洪、胡季强四位代表领衔分别就碳中和与低碳发展提出了四个议案。全国人大常委会委员王毅则建议制定应对气候变化法，列入碳中和制度安排。推进生态文明建设和绿色低碳发展已成为全社会的普遍共识，这也为加快碳达峰、碳中和立法提供了坚实的思想保障。

碳达峰、碳中和立法的主要思路

（一）确立该法的法律定位

这部法律应定位为我国应对气候变化和低碳发展领域里的一部纲领性、综合性的基本法，既作为我国推进碳达峰、碳中和目标实现所采取措施的基本法律依据，又将对国家和地方层面气候变化立法以及对相关法律法规中涉及气候变化的规定具有统领作用。该法还应当与既有法律有效协同，加强污染防治、生态修复与气候变化的协同效应。

（二）构建碳达峰、碳中和的制度体系

构建碳达峰、碳中和制度体系，建立排放总量控制制度、排放标准制度、排放许可制度、监测报告核证制度、注册登记制度、排放交易制度等碳排放管理的基本制度，以及保障碳达峰、碳中和目标实现的分解落实制度、进展报告制度、评估制度、咨询制度、信息发布制度、年度报告制度、科技支撑制度、责任追究制度等。明确推进碳达峰、碳中和应遵循的风险预防原则、减缓与适应并重原则、市场激励原则、公众参与原则、公平合理原则、国际合作原则等。

（三）赋予碳排放目标以法律地位

从国际经验来看，许多国家都将碳排放目标纳入本国有关法律的调整范围。比如，英国新修订的气候变化法案（2019年6月修订）是世界上最早将2050年净零碳排放目标纳入本国法律的国家；此后德国的气候保护法、欧洲委员会发布的欧洲气候法草案、加拿大的《加拿大净零排放问责法案》均以立法形式明确本国的中长期温室气体减排目标。通过立法，可赋予碳排放峰值目标、总量和强度控制目标以法律地位，强化低碳目标引领，为政府管理部门分解落实碳减排目标、开展目标责任考核提供法律依据。

（四）健全管理体制机制

为全面提升国家应对气候变化领域治理体系和治理能力现代化，需要明确国家统一管理和地方部门分工负责相结合的应对气候变化管理体制和工作机制，明确国家应对气候变化主管部门与其他相关部门的职能边界，明确地方各级人民政府的职能与作用。加快形成以政府为主导、企业为主体、市场有效驱动、全社会广泛参与的控制碳排放工作格局，形成合力，保障碳达峰、碳中和目标的实现。

（五）完善激励保障措施

建立信贷、保险、金融、专项资金、基金等气候资金保障机制，健全低碳产品生产与优先采购机制，运用市场工具促进低碳发展，引导企业积极利用国家财政、税收优惠政策，实现低碳发展的公私合作治理。建立行政审批、信用管理、价格调整、表彰奖励等气候联动奖惩机制，明确监测、监管能力建设保障措施，鼓励开展碳捕技术创新和推广应用，建立绿色生产生活的法律制度和政策导向，形成责任分担、社会共治、成果共享的激励约束体系。

（六）明确国际合作的立场

明确应对气候变化国际合作的立场、领域与措施等，推进和引领应对气候变化国际合作，加强在碳达峰、碳中和方面的沟通交流与合作；做好国际公约谈判与履约，加强履约组织管理；鼓励和支持地方政府、企业、非政府组织等各类主体积极开展碳达峰、碳中和领域的国际合作。在国际合作的具体方式上，可设立信息通报、应急联动、灾害救助、科技培训、物质援助、碳关税、制裁与反报等方面的制度。

在法治轨道上推进碳达峰、碳中和工作，广东人大大有可为

当前，我省正全力推进碳达峰、碳中和工作，抓紧制定碳达峰行动方案，力争碳达峰、碳中和工作走在全国前列。作为地方国家权力机关，省人大及其常委会可充分行使立法权、监督权、决定权，综合运用多种方式，履职尽责，担当作为，在法治轨道上推进碳达峰、碳中和工作。

（一）行使好重大事项决定权

目前，省人大常委会根据环境保护法的规定，每年听取和审议省政府关于环境状况和环境保护目标完成情况的报告。由于二氧化碳等温室气体不属于大气污染物，一般不纳入报告的范畴。省人大常委会可以依法行使重大事项决定权，通过作出决定决议，明确碳排放情况纳入环境状况和环境保护目标完成情况年度报告的内容。此外，省十二届人大常委会第十次会议通过的关于加强广佛跨界河流、深莞茅洲河、汕揭练江、湛茂小东江污染整治的决议，明确了“四河”污染整治目标，该做法取得了较好成效。可借鉴此做法，通过决定决议的形式使碳达峰、碳中和目标法定化。

（二）开展绿色低碳循环发展法律法规执法检查

充分发挥执法检查“法律巡视”利剑作用，重点针对节约能源法、可再生能源法、循环经济促进法、清洁生产促进法、森林法等绿色低碳循环发展有关法律和省节约能源条例、实施循环经济促进法办法、森林保护管理条例、绿色建筑条例有关法规中与碳达峰、碳中和关系密切的条款，逐条检查落实情况，查摆我省相关领域工作的不足和短板，提出完善法律法规的建议。

（三）将碳达峰、碳中和要求纳入现行地方性法规

在修改生态环境保护、资源能源利用、国土空间开发、城乡规划建设等领域地方性法规时，增加应对气候变化、促进碳达峰和碳中和的内容，形成推动碳减排协同效应。 例如，依据大气污染防治法第二条第二款规定的“大气污染物和温室气体实施协同控制”，对省大气污染防治条例作出修改，增加二氧化碳等温室气体与大气污染物协同控制的具体要求和做法；修改省森林保护管理条例，增加充分发挥林业在固碳、吸碳等碳汇功能等相关内容。

阳江南鹏岛40万千瓦的海上风电场成为一道靓丽风景线（资料图片）

（四）制定碳达峰、碳中和地方性法规

广东作为“立法试验田”，在地方立法方面有多个“首创”。如2006年出台《广东省跨行政区域河流交接断面水质保护条例》，在国内率先通过立法解决跨行政区域河流交接断面水质保护难题。在国家制定碳达峰、碳中和专门法律前，我省可先行先试，启动地方立法。在策略上，可采取“小快灵”立法，突出广东特点和做法。如注重对《广东省碳排放管理试行办法》中规定的碳排放信息报告核查、配额发放管理、配额交易管理等主要制度实施情况的评估，固化办法中行之有效的做法；强化与我省碳达峰行动方案的衔接，加强法规、政策实施合力；进一步发挥我省海洋碳汇、湿地碳汇在碳达峰、碳中和工作中的作用。■