通用航空标准体系建设探析

□ 民航山西空管分局 庞 艺/文

“标准”是一国的科技实力的集中体现，是实现精准化识别问题与处理问题的关键。作为行业发展过程中的重要准线，标准对行业的推进发挥着重要作用。标准体系建设与国家利益、行业发展也有着密切的联系。“标准化”是对标准的制定和实施，是组织现代化生产、促进技术进步、提高经济效益、实现科学管理的重要手段。中国民航在从“民航大国”向“民航强国”迈进的过程中，不仅需要在交通运输意义上开拓更多的市场，而且需要以交通运输为基础，由点带面，促进相关经济产业链的发展，以使得中国民航业更加适应多元市场。航空运输作为高度协调的生产和技术密集型产业，标准化水平的高低直接影响着民航整体效率的提高，对飞行安全和运输高效服务发挥着十分重要的作用。中国民航应不仅仅定位于航空运输产品与服务的提供者，更应当努力成为民航标准的提供者和输出者。

作为中国民用航空运输体系的“两翼”，通用航空与运输航空共同构成了国家综合运输体系的重要组成部分。长期以来，与运输航空的快速发展相比，我国通用航空发展遇到了很多困难，成为了行业发展的短板，造成了民航业发展不平衡的局面。随着民航强国战略的提出，推动两翼齐飞已被写入中国“十四五”时期民航总体工作思路。2016年，国务院办公厅出台《关于促进通用航空业发展的指导意见》（国办发〔2016〕38号），将通用航空业定位为我国的战略性新兴产业体系，再次释放我国大力发展通用航空的信号。随着中国低空空域管理改革稳步推进，通用航空产业借势发力，将迎来快速发展的黄金时期。基于通用航空所产生的低空经济也将成为下一个国民经济的重要增长点，并成为推动中国经济发展的又一重要引擎。

在这一背景下，通用航空标准作为行业发展过程中的重要准线，是通用航空产业发展的重要技术基础，发挥着重要作用。可以说，通用航空产业的发展离不开标准化。然而，目前我国通用航空产业标准体系尚未成型，仍然存在着个别领域标准缺失、标准之间存在交叉、通用航空产业标准化组织模式混乱等问题，严重制约了我国通用航空产业的发展。如何激发通用航空标准建设，加强通用航空标准体系建设，推进低空交通高质量持续发展，是值得我们关注和探讨的问题。

通用航空标准体系建设的重要性

通用航空法规体系建设为通用航空高质量发展提供制度保障。为贯彻《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》（国办发〔2016〕38号）精神，落实“分类管理、放管结合、以放为主”的要求，更好地鼓励和推动通用航空发展，积极支持社会资本投资通用航空产业，民航局大力推动通用航空法规体系建设，出台多项支持性措施，鼓励引导行业发展，并在2019年下发了《关于推进通用航空法规体系重构工作的通知》（民航发〔2019〕5号）。其中研究制定了通用航空法规体系重构路线图，形成了通用航空业务框架和通用航空法规框架。“两个框架”对推动通用航空高质量发展具有重要作用和意义，是开展我国通用航空政策法规体系重构的总体性文件，明确了未来一段时间中国通用航空整体政策走向、立法思路和制度设计需要遵循的基本原则和具体要求，以确保通用航空法规政策的一致性，形成促进通用航空发展的政策合力。至此，中国民航加快推进通用航空法规体系重构，进一步降低通用航空企业运营的制度性成本，改善通用航空运营环境，促进通用航空发展。

在通用航空法规体系日趋完善的同时，我们也应当看到，作为通用航空法规重要支撑的通用航空标准体系的建设仍存在一些问题，发展相对滞后。从标准和规范性法规的区别和关系来看，标准是关于产品、过程和服务的技术要求，需要以科学、技术经验为基础，依赖于具有科学、技术能力的标准化委员会，由标准机构发布。可以理解为，标准是法规调整社会关系的一种工具，为确定当事人的权利义务的内容提供了依据，为行为人“如何做”提供了指引。法规对所规定的权利义务需以标准为内容，对企业或个人合法性的判断需以标准为基础。从这个意义上讲，法律对标准形成了某种依赖关系，标准支持着法律，决定着法律的实际效用。一方面法律引进标准，规定了标准的效力；另一方面标准吸收法律。此外，从法理上看，标准文件实际上是一种政策文件，其发挥效力具有一定的“时滞效应”，同时标准的制定是有关部门根据市场情况综合考虑制定得来。对于通用航空而言，一方面通用航空标准的制定必然会对通用航空产业发展起到重要影响；另一方面，通用航空和低空交通的发展状况也是有关部门制定标准的重要依据，二者之间具有双向的影响。综上所述，在重构通用航空法规体系之外，同步加强通用航空标准体系建设，才是推动低空交通高质量持续发展的应有之意。

通用航空标准体系建设现状

（一）通用航空标准体系不完善

总体看来目前国内通用航空产业相关的标准存在着杂乱无序不成体系的现象，尚未完全覆盖全系列的通用航空活动，同时一些老旧标准不能为日益发展的通用航空活动提供保障，并且大多是混搭在现有的运输航空标准体系之中，未形成自身独立的通用航空标准体系。通用航空标准在整个民航标准体系中的关系如图1所示。

从图1中可以看到，就民航业标准体系而言，通用航空相关标准为203部分，但在206部分（航空医学）及209部分（地面保障与服务）均涉及有通用航空的相关标准，存在着交叉杂乱的现象。然而无论是运营管理标准、安全管理标准、基础设施建设标准还是工业标准，通用航空与公共运输航空都有很大不同，如：在作业与飞行服务标准体框架内包含应急救援标准，但是在安全管理标准框架内又存在着应急预案标准，事实上应急预案标准应该归于通用航空应急救援标准。或者从另一方面考虑，通用航空应急救援由于其航空作业的复杂性和特殊性，涉及到多部门、多行业的协调，应该在通用航空标准体系框架内单独存在。

图1：民航业标准体系框架

（二）标准制定效率低下

目前我国国家标准制定和修订的过程分为预研阶段、立项阶段、起草阶段、征求意见阶段、审查阶段、批准阶段、出版阶段、复审阶段和废止阶段。其中技术委员会作为主要阶段的工作主体，发挥着不可或缺的作用。以国家标准为例，一项国家标准的制定周期大概在2至3年，国家标准制定后5年内要进行复审以确认现行标准有效、修订或废止。按一次性通过的标准来说要经历近20道程序，如果标准审定不合格或需要修改还要重复多个审查修订程序。这种繁杂的标准制定程序存在着阶段过多、耗时过长、效率低下等问题，增加了标准的“时滞效应”。这一方面是对人力物力资源的一种极大损耗，另一方面也阻碍了通用航空产业的发展。

加强通用航空标准体系建设的建议

（一）清理现有通用航空标准，建立独立通用航空标准体系

一方面，现行的通用航空标准中，有些内容已转化为规章和规范性文件，还有部分标准内容援用自国际标准或国外标准，但囿于著作权的问题，无法推广应用。此外，一些标准内容落后于行业发展，技术内容不再适用。针对上述问题，建议对现行通用航空标准开展系统全面的评估清理工作。

另一方面，为了解决通用航空标准缺失和不适用的问题，通用航空应当加强建设能够有效满足行业发展需要的独立于公共运输航空的标准体系。在《关于十二届全国人大三次会议第1057号建议的答复（摘要）》中明确提到，应当有序开展通用航空相关标准规范“立、改、废”工作，推进通用航空标准体系建设。2018年8月民航局印发《关于通用航空分类管理的指导意见》（民航发〔2018〕80号）的文件中也明确指出应该将通用航空业发展剥离出来，避免简单套用公共运输业相关政策标准，进一步完善通用航空相关法规和标准。

（二）鼓励社会团体和企业参与通用航空标准体系建设，“简政放权”精简标准制定程序

在我国，标准化工作主要由政府主导，但随着通用航空行业的发展，应当鼓励市场主体（如通用航空企业）越来越多地参与国家通用航空标准化工作，参与企业标准和团体标准的制定。在这方面，日本政府所推行的“标准化官民体制”有不少值得借鉴的地方。日本政府认为，如果要在国际标准化方面处于领先地位，政府和企业就必须建立中长期合作机制，强化人力资源建设，促进国际合作和标准认证。通用航空企业作为通用航空标准的使用者，如果能更多地参与到通用航空标准的制定和实施环节，将会大大提升通用航空标准化工作的质量和效率。因此，鼓励通用航空企业，特别是拥有先进技术的通用航空企业，参与标准化系统的建立，并且对企业标准的繁简分离制定程序进行规范、引导和监督，可以保障民航各类标准的时效性。另一方面，加强对中小企业标准化和认证活动的支持并且成立国家通用航空标准化创新基地，在多方合作基础上建设通用航空产业质量基础信息平台，包括标准的需求和研发、标准信息服务、质量认证、人才合作等。加强产业链的上下游之间在计量、标准、认证和质量方面的合作，提高产业链运作效率，降低成本，保证所提供产品质量的可靠性与安全性，全面提升我国通用航空产业的综合实力与核心竞争力，这些均是加快我国通用航空标准体系建设的有效举措。

（三）提高通用航空标准国际化水平

积极推进通用航空标准化体系建设的国际合作和交流，是我国一项重要技术经济政策。为了加强采标工作，特别是国际民航组织、国际航空运输协会和某些航空先进国家及组织的标准，以适应民航国际交往和运输生产的需要，民航总局1994年5月5日下发了《关于转发国家推进采用国际标准和国外先进标准工作的通知》（局发1994〔110〕号），鼓励采用国际标准和国外先进标准。不仅国家标准，行业标准、地方标准和企业标准均可采用国际标准。根据通用航空产业在当前国内外发展现状和趋势，研究ISO、ICAO、IATA等国际组织的标准制定情况，分析主要国家的通用航空产业和我国通用航空产业标准分布情况，结合我国通用航空产业标准化概况和标准化工作需求，积极对标和采用国际标准和国外先进标准。同时针对当前通用航空标准化的重点领域开展研究，进一步健全完善通用航空管理方面的法律法规体系和标准体系，为产业的发展提供支撑。

此外，无论是强制性标准或推荐性标准，只要是采用国际标准或国外标准的，有关涉外内容均受著作权法的保护，使得国际标准制定的话语权和主导权，成为至关重要的因素。在积极参考使用国际标准的同时，也要鼓励自主创新具有高技术水平的技术标准，积极参与国际标准化活动，逐步实现从“标准追随”向“标准主导”的转变。全面提升通用航空产业标准技术水平是提高通用航空标准国际化水平的基础，可以从以下几个方面努力：依托国家技术标准创新基地，建立国际标准化合作与交流平台；培养高水平的国际标准化人才队伍；采用多种渠道开展国际标准跟踪和对标工作，为技术标准的关键技术指标搭建实验验证平台；组织制定具有优势技术的标准，做好国际标准技术储备。

图2：通用航空标准体系框架

（四）建设基于“人—机—环—管”的通用航空标准体系

根据我国通用航空发展情况及标准化现状来看，在现有基础上完善构建标准体系可以以专业、级别、周期的维度为基础，依据4M理论从“人—机—环—管—其他”五个方面构建通用航空标准体系，作为编制标准制定修订规划和计划的依据。

结合目前我国通用航空产业发展现状，设想的我国通用航空标准体系框架如图2所示。

其中，“人”的相关标准按工种进行区分为飞行员、飞行教员、地勤人员、除飞行及飞行员外的机组人员等，每一类别又包括人员资质标准、培训标准、体检标准、考试标准等等；“机”的相关标准包含设计标准、装机标准、机载设备相关标准、设备维修标准、设备操作标准等等；“环”的相关标准包括空域环境相关标准、飞行服务相关标准、地面环境相关标准等；“管”的相关标准包括安全标准、人员管理标准、设备管理标准、应急预案标准、应急事件处置标准等等；“其他”相关标准是对上述四个维度的分类进行补充，一同作为通用航空标准体系的组成部分。运用如上系统工程的方法，将民航现有、应有和预计发展的标准纳入考量，遵循布局合理，领域完整、结构清晰、模块协调等原则，构建一体化的通用航空标准体系。

“以安全、质量为中心，标准化计量为基础”是民航行业标准化管理工作的方针，这一方针突出了民航的行业特点，明确指出标准化工作是保证民航安全和提高民航服务质量的技术基础。同样，在通用航空产业发展过程中，标准化工作也是产业发展的“基石”，是为低空交通发展提供保障的关键。目前我国通用航空发展较运输航空而言较为缓慢，其标准化工作与国际先进标准还有很大的差距。存在不同类别的标准有交叉现象或同一类别标准被拆分，标准化保障体系缺失，以及制定程序繁琐、标准制定周期冗长等问题。应当加强通用航空标准化体系建设，优化通用航空标准化组织模式，提高通用航空治理能力现代化，更好地发挥标准在民航行业的基础支撑和技术引领作用，以促进通用航空“越飞越好”。