西部陆海新通道建设背景下成渝机场协同发展思考

□ 重庆机场集团有限公司 彭 艳 肖天均/文

作为支撑西部地区参与国际经济合作的陆海贸易通道和促进交通物流经济深度融合的综合运输通道，西部陆海新通道在区域协调发展格局中具有重要战略地位。自2017年运行以来，“陆海新通道”起步良好，呈现出合作范围不断扩大、运行线路不断加密、货运规模持续增长的发展态势，但其庞大性和系统性也凸显了现有机制的诸多不足，如各省份、部门统筹协调不畅、基础设施薄弱等。相对于基础设施薄弱的问题，统筹协调不畅更容易带来资源浪费乃至恶性竞争，影响西部陆海新通道战略意图的实现。西部陆海新通道的主通道是建设自重庆、成都分别经贵阳、怀化、百色至北部湾出海口的三条通路。而航空作为西部对外开放的重要方式，在西部陆海新通道建设中发挥重要作用。

重庆、成都两地航空枢纽作为西部对外开放的功能性平台，对外而言，成渝机场在陆海新通道建设中作用不可或缺；对内来说，中央从提出成渝经济区、成渝城市群再到双城经济圈的战略部署，成渝两地机场如何服务国家战略成为不能回避的问题；对自身发展来讲，2019年成渝机场属地政府与民航局均印发了相应的国际航空枢纽战略规划，提出打造成都机场为国家级国际航空枢纽，而重庆则定位为引领内陆开放的国际航空枢纽。推动地理位置毗邻的成渝机场合作，既是自身发展壮大需要，更是大势所需。

航空在西部陆海新通道建设中的重要作用

国家发改委印发的《西部陆海新通道总体规划》主要针对铁路、公路和水路，其中提到航空的地方不多。但航空因其速度和效率优势，不仅可以提供时效性要求高的高附加值运输服务，以航空为依托的临空经济区还可以吸引人流、物流、资金流、信息流四种要素，带动高端制造业、现代服务业集聚发展，更好地推动产业合作和人文交流，促进沿线地区经济社会发展，在西部陆海新通道建设中的作用不可忽视。

（一）航空运输具有比较优势

西部陆海新通道涉及区域广、沿线国家和地区相隔较远，与铁公水其他运输方式相比较，航空运输不依赖于线路和管道，可以快速穿山越岭、跨洋过海实现旅客和货物的迅速通达。航空运输具有比较优势，时效性更高、通达范围更广，而且不受地形条件的限制，对陆海联动发展具有先导性作用，是支撑西部地区参与国际经济合作的高效通道。

（二）推动区域经济社会发展

航空运输通过扩大市场和开放，能够实现产业经济和社会政治功能的集聚和辐射，是西部地区融入国际经济全球一体化发展的主要途径。将2005年以来的重庆航空旅客周转量与GDP进行回归分析，可以发现两者高度正相关，航空旅客周转量每增长1亿人公里，带动GDP增长52亿元（见图1）。当周转量达到460.84亿人公里时，对GDP的促进作用达到最大（见图2）。此时航空的边际效应变为0，如果要进一步发挥航空的作用，就必须要深化航空与其他产业的合作。

图1：重庆旅客周转量与GDP线性回归

图2：重庆旅客周转量与GDP二次模型

（三）空铁联运强化陆海新通道的覆盖范围

民航和高铁均属于综合交通运输体系的重要组成部分，民航运输速度更快、舒适性好、效率更高，高铁运输运量大、能耗低、速度快。高铁短距离的快速运输，可将高铁沿线的人流向枢纽机场聚集，而民航运输不受地形限制的灵活性也使得陆海新通道沿线众多的二三线城市之间建立起点对点的联系。由此，高铁和机场紧密衔接组成的空铁联运能够大大强化西部陆海新通道的覆盖范围，增强资源配置的能力。

成渝机场发展基础

（一）规划定位

2019年成渝两地政府与民航局共同印发了《成都国际航空枢纽战略规划》和《重庆国际航空枢纽战略规划》，提出打造成都机场为国家级国际航空枢纽，而重庆则定位为引领内陆开放的国际航空枢纽。具体来看，在运营初期，成都双流机场为主要服务国内点对点商务航线的区域航空枢纽，主要发展空中快线、公务机等业务；成都天府机场为成都国际航空枢纽的主枢纽，承担客运和货运的核心枢纽功能；远期，逐步形成“一大一小”两场一体、差异发展的双国际枢纽机场体系。而重庆两个机场的定位则刚好相反，江北机场定位为重庆国际航空枢纽的核心机场，客货兼顾，重点打造国际客运枢纽功能；重庆新机场定位为区域航空枢纽和航空货运枢纽，客运以国内为主，远期适时优化调整两场功能定位。

（二）基础设施

重庆江北机场目前为中西部地区首个拥有三座航站楼、三条跑道同时运行的机场，基础设施设计保障能力达到年旅客吞吐量4500万人次、货邮吞吐量110万吨。

成都已实现两场运行，其中双流机场现有两座航站楼、两条跑道，基础设施保障能力达到年旅客吞吐量5000万人次、货邮吞吐量150万吨；天府机场现有两座航站楼、三条跑道，基础设施保障能力达到年旅客吞吐量6000万人次、货邮吞吐量130万吨。

表1：成渝两地机场基础设施现状和终端规划

（三）开通东盟十国航线航点

从开通的东盟十国航线来看，以2019年12月初的计划为例，成渝两地每周飞泰国的航班为141班（重庆44班，成都97班）、飞越南的航班36班（重庆14班，成都22班）、飞新加坡的航班为35班（重庆14班，成都21班），可以发现在航线密度和广度上，重庆离成都的差距还很大；一些东盟国家的重要航点，如曼谷、芽庄、新加坡等都已开通，但在密度上，重庆仍然处于劣势，尤其是新加坡的航线，即使在中新合作的政策优势影响下，重庆仍然不如成都。但成渝两场在部分航点上已经实现了班期互补，比如到泰国清迈、柬埔寨西哈努克、巴厘岛、仰光等。

从陆海新通道建设的大局来看，成渝两场需要结成机场群，实现协同发展，但从目前的状况看，两场之间在协同发展上迈出了一定步伐，但离真正的协同发展还远远不够。

国内外机场群协同发展实践

目前全球机场发展的典型模式总体可分为三种：一是以美国机场为代表的大交通发展模式，机场纳入大交通或大公用事业，通过建立跨行政区域的协调管理机构来行使协同职能。二是以英国机场为代表的机场私有化发展模式，以产权关系为纽带，对机场的市场定位、发展战略等重大问题进行协同。三是以国内机场为代表的松散或联盟合作模式，既有私有化模式中效益的一面，也有大交通模式中公益的一面，由政府统一定位，各自竞争发展。

（一）国外机场群

机场间通过差异化的发展战略，合理的分工，早已成为国外机场业发展的趋势之一。

美国：客运方面，纽约机场群三大机场功能定位有所区别。肯尼迪国际机场国际旅客较多，年国际旅客占到机场旅客运量的45%以上，定位为国际枢纽机场；纽瓦克国际机场国内旅客量达到70%以上，定位为国内客货运枢纽机场；而拉瓜迪亚机场商务旅客占50%以上，定位为支线机场。货运方面，有些机场放弃原有客货并举的发展方向，根据自身特点，将战略重点转向货运业务，机场设施也主要围绕货运业务建设，走上专业化经营的道路，比如孟菲斯成为FedEx的超级集散中心。

英国：在伦敦地区形成五座机场（希斯罗、盖特威克、斯坦斯特德、卢顿、伦敦城市机场）分别承担洲际长途旅客、低成本旅客、商务旅客和私人飞机等不同功能的机场分工体系。

（二）国内机场群

国家发改委、民航局2017年印发的《全国民用运输机场布局规划》明确提出了机场群的概念，将全国机场按六大机场群进行优化整合，这是我国民航发展史上的全新规划理念。我国城市群的各个机场分别隶属于不同行政单位的公司（局、站）进行管理，机场管理各自为阵，功能定位存在重合、相似，每个机场都在力争打造国际化枢纽机场，点对点的运输方式依然作为其运输方式的主导，各个机场未能充分协调分工，在航线开辟和货运发展方面出现同质化竞争，未能充分实现协同发展，但在协同发展方面也有一定探索。

1.京津冀机场群

国家发改委2017年印发的《推进京津冀民航协同发展实施意见》，明确规定北京首都机场、北京大兴机场、天津滨海机场以及石家庄正定机场的机场定位和特定角色（见表2）。

表2：京津冀机场群主要机场的角色定位

2.长三角机场群

2018年初，民航局与上海、江苏、浙江、安徽签署了长三角世界级机场群合作协议，提出以提升上海国际航空枢纽功能和国际竞争力为引领，充分发挥各种交通方式的比较优势和协同作用，推动区域内各机场的合理分工定位、差异化经营，加快形成良性竞争、错位发展的发展格局，构建分工更明确、功能更齐全、合作更紧密、联通更顺畅、运行更高效的机场体系。2021年6月，推动长三角一体化发展领导小组办公室印发《长江三角洲地区民航协同发展战略规划》，明确到2025年，长三角世界级机场群体系将基本建成，基本形成跨界融合、层次清晰、区域一体的民航高质量发展体系，合肥等区域航空枢纽的发展能级显著提升；到2035年，长三角世界级机场群运营规模、运营效率、服务质量和竞争力国际一流。

长三角机场群中，以上海为龙头，已经形成了“一市两场”、航线互相补充的市内机场群体系，以浦东机场为主建设国际复合型门户枢纽，虹桥机场以国内点对点运营为主发挥辅助作用。

3.珠三角机场群

2010年国务院首度将珠三角五大机场合作定位列入《粤港合作框架协议》《粤澳合作框架协议》，五大机场的交流与合作更加频繁，合作领域和深度不断扩大。建立了五大机场联席会议机制，轮流做主席，在推进区内机场合作与持续发展方面进行了有益的探索，尤其在安全运行、应急救援、人员培训、节能减排和信息共享等经验交流方面成效显著。近几年，民航局和民航中南管理局积极支持珠三角地区机场的发展，在政策、业务管理等方面给予积极的支持和帮助，助推珠三角地区机场的健康快速发展。特别是国务院颁布实施的《关于促进民航业发展的若干意见》对珠三角地区的机场发展进行了战略规划，着力把广州机场建成功能完善、辐射全球的大型国际航空枢纽，加强珠三角地区机场功能互补。同时，民航局2020年7月印发了《关于支持粤港澳大湾区民航协同发展的实施意见》，明确到2025年，基本建成粤港澳大湾区世界级机场群，大湾区民航整体规模、综合竞争力和创新能力持续保持国际领先；到2035年，全面建成安全、协同、绿色、智慧、人文的世界级机场群，为全面建成宜居宜业宜游的国际一流湾区发挥战略性、基础性作用。

成渝机场协同发展思考

西部陆海新通道作为一个跨国战略工程，需要沿线各省内、省际，以及部省、政企之间协同配合，拧成一股绳，避免一些地方在陆海新通道建设中争当枢纽，进而带来资源上的浪费乃至恶性竞争。

就成渝两地机场而言，在陆海通道建设纵深推进，成渝双城经济圈建设全面启动的背景下，成渝机场之间的合作比竞争更加重要，只有改变各自为阵、分散发展的局面，通过合作增强整体实力，充分发挥各自优势和能力，形成各自定位明晰、各有担当、运行高效的机场群，才有可能做大市场，实现共赢。

（一）协调配合，统筹规划

两地机场要避免恶性竞争，实现协同发展，首先要在规划层面密切配合。对内而言，成都、重庆各自市内的两大枢纽机场借鉴浦东和虹桥的模式，互补发展；对外而言，成渝两地四场形成“双枢纽”，共同服务西部陆海新通道建设。借鉴美国纽约的多机场经营模式，可以建立统筹全局、总体规划、协调各部门的运行与合作机制，由政府成立一个组织机构，站在大区域发展“一盘棋”的高度，对两地机场基础设施建设和运营进行统一规划，并拥有一定的强制约束力，避免各自为政、根据自行需要进行规划和建设，对机场资源进行统筹整合，实现资源组合的最优化。同时，也可以借鉴京津冀和长三角机场群的经验，出台协同发展指导意见，建立联席会议制度，推动编制《成渝地区民航协同发展战略规划》，强化机场规划、航线拓展、空域协调、交通衔接等统筹和对接。

（二）共商共享，差异发展

重庆、成都两大机场在“客货并举发展复合枢纽”的基础上应该各有侧重，航线网络方面实行有竞争的互补发展。比如，在重要航线航点上，成渝机场都要开通，实现竞争性发展；在次要航线航点上，可以在时间和空间上进行错位安排。如在时间上，两场飞往相同目的地的航班可以安排在一周内的不同日期或一天内的不同时段；在空间上，点位布局可以适当错位安排，形成互补。两大机场之间则可通过高速铁路、高速公路进行连接，这种基于比较优势的差异发展战略，才能实现两地机场可持续的共赢合作。

（三）创新合作模式

机场之间交叉持股是深度合作的一种方式，对加强机场间对话沟通、提升安全服务水平、改善公司治理等具有重要意义。成都在机场交叉持股方面早已实践探索，成都双流机场股份公司的股东除四川省机场集团外，还包括机场管理（香港）公司、深圳机场股份公司、大连国际机场集团以及四川省内其他两家公司。结合成渝地区双城经济圈建设契机，两地机场探索交叉持股，因双流机场股份公司已实现股权多元化，双流机场和江北机场之间交叉持股更为复杂，因此可以选择在两地机场集团层面开展交叉持股，也可在两地新机场以及支线机场之间交叉持股，通过股权安排推动双方利益趋同，进而差异化配置航空资源。同时，也可共建航空货运物流公司，整合成都的航线网络优势和江北机场的国际货运优势，合力打造西部货运枢纽。这种以资本为纽带的合作模式，可以进一步强化两地间的合作关系，从行政协调扩大到市场协调。

（四）开展其他各类业务合作

在市场开发上，成渝两场可以共同开发市场，一起推出市场产品，组织客货源。在人才交流和培养上，可以建立成渝地区航空领域人才交流合作机制，开展干部挂职互派，员工定期交流；共同建立航校，培养航空人才，共享培训及专家资源库，促进两地人才要素自由流动。在资产利用上，两地可联合第三方共同组建融资租赁平台，对特种车辆、大型设备等固定资产，由融资租赁平台统一购买，两地机场根据需要租赁使用，从而提高资产利用率、降低固定资产折旧成本。在临空产业合作上，两地可加强在航空制造、航空维修、航空服务和展览保税等临空经济区产业集聚方面的合作，共同打造成渝临空经济创新走廊。