新加坡社区建设和社区治理模式研究

郑 铭，罗卓茂，赖思培，谢微微，夏巍松

（浙江省建科建筑设计院有限公司，浙江 杭州 310012）

1 新加坡社区建设和发展历程

新加坡自1959年实行自治以来，推行“居者有其屋”计划。经过多年的实践探索，形成了一套具有特色的社区治理模式和方法。新加坡的社区建设主要经历了三个发展阶段：清除贫民窟与大规模重建、社区物理环境提升、自上而下与自下而上相结合的社区综合复兴［1］。见图1。

图1 新加坡社区建设和发展历程［1］

1960年代初至1980年代末，为了清除分布广泛的贫民窟，建屋发展局实行第一个五年计划，即快速大规模地建造以应急型一居室为主的居住单元，并以低廉的租金提供给尽可能多的人。1964年推出“居者有其屋”计划帮助市民置业，以应对通货膨胀和不断上涨的租金。1967年通过《土地征用法》进一步促进了公共组屋区的建设。1980年代起，随着国民经济的稳健发展，完善基础设施建设，加强居民对社区的认同感，促进社会交往等方面开始受到关注。

1980年代末至2000年代初，为打造具有国际竞争力的城市，新加坡政府宣布了一项长期的房产翻新计划，吸引年轻人留住在建成年代较早的住宅区［2］。建屋发展局采用全拆重建或者改造提升的策略，对老旧社区进行了系统性的物理环境提升，主要包括修缮房屋和修建配套的公共设施。

2000年代初期，由于经济增速放缓，社会-经济极化加剧，人本主义、社区赋权、空间正义、老龄友好等理念开始受到关注［1］。新加坡公共组屋治理的重点转向建屋发展局的职权下放，面向老年人的公共住房以及社区营造等方面。通过自上而下与自下而上相结合的社区综合复兴模式，不仅提升了老旧住宅区的空间品质，更重要的是建立了社区纽带，维系了原有紧密的社会邻里和家庭代际联系，激发了社区活力［1］。

2 新加坡社区建设的主要特点

新加坡通过三层级联合的更新规划体系、“四级中心”的规划指标体系、混合居住政策、社区营造策略、多类型公寓设计等方式，为社区建设奠定了良好的空间基础。

2.1 三层级联合的更新规划体系

新加坡政府非常注重社区规划的制定与实施，将社区规划纳入城市更新体系，构建了住宅—社区—市镇三层级联合的更新规划体系。见图2。

图2 三层级联合更新规划体系［3］

住宅层面，包括家居改善计划和电梯升级计划。家居改善计划采用“菜单式”，分为必要项目、可选项目和适老项目。必要项目主要涉及公共卫生、安全问题和技术问题，可选项目和适老项目则不作硬性要求，不同家庭根据需要进行选择。适老项目单独设立，以便尚未参与家居改善计划的老龄居民单独申请，降低适老化改造门槛。

社区层面，市区重建局以建成年代为划定标准，发布参与更新项目的社区范围，改造工作的重点在于提升社区的公共空间环境。例如，邻里更新计划针对1995年前建成且尚未进行更新的社区，在前期与居民协商时以选区和街区为基础，在项目实施阶段则以邻里的两个及以上连续的选区为基础，这使得更新工作能够更全面地协调和整合，确保各邻近选区的更新项目相辅相成［4］。

市镇层面，市区重建局联合其他部门通过调研和分析，从宏观总体布局的角度出发，进行改造项目的规划和决策［3］。例如，2007年推出的“再创我们的家园”计划超越了公寓、街区和选区的范围，采用更加全面的视角来再造住区。为了打造宜居的滨海住宅和激活海岸线，作为“再创我们的家园”计划试点之一的Punggol镇被指定为生态市镇，以验证建屋发展局在可持续发展方面的努力［2］。

2.2 “四级中心”的规划指标体系

新加坡按照区域—市镇—邻里（社区）—组团“四级中心”制定了明确的规划指标体系［5］，用以指导公共生活服务设施的建设。见图3。在市镇总体规划中新加坡被划分为5大区域，每个区域包含一个区域中心，设有大型商业、图书馆、公园、公共服务机构、交通转换站等。5个大区又包含27个新镇，每个新镇设有1个镇中心和5～8个邻里中心。新镇配套的公共设施主要集中在镇中心及其周围，如商业、图书馆、公园、学校、医院、养老院、邮政、宗教场所、体育馆、游泳馆、就业中心和交通转换站等。邻里中心一般建有一幢建筑面积5 000～10 000 m2的综合楼，内设购物中心、邮政、银行、医务所、托儿所等。每个邻里包含6～7个组团，每个组团包含4～8幢组屋，组团中心设有儿童游乐场所、便利店等。

图3 “四级中心”规划指标体系［5］

2.3 混合居住政策

新加坡采用混合居住的策略。一是促进阶层融合，针对可能出现的空间贫富分异情况，新加坡将政府组屋和私人住宅在规划片区内交错分布［6］。在选定的组屋项目中，建屋发展局与开发商合作建设高档公共住房。二是打破种族隔离，通过严格的族群配额规定每个族群在邻里和街区一级的比例上限，如果某一特定族群的购房者达到了配额，则不得再将公寓出售给他们。三是维系原有的邻里和家庭代际关系，改造过程中尽可能地保留原住民，并通过“亲家庭政策”鼓励全家人就近居住。初次购房者购买转售组屋，可以享有3万新元的中央公积金津贴；购买靠近父母住所的转售组屋，可以额外再享有1万新元的近居购房津贴。

2.4 社区营造策略

新加坡转变了住区建设长期以来只关注规模化和标准化的定位，充分尊重并再营造社区特色文化和景观。在“你好邻居”项目中，建屋发展局与新加坡国立大学合作，通过“社区孵化器”和“社交连廊”两项公共场地设计来引导公众参与，强化社区凝聚力［3］。“社区孵化器”作为一个引导居民相遇和联系的空间，可以用于社区组织健康讲座、艺术课、烘焙课等，也可用于居民举办“聚会百乐多”“跳蚤市场”等活动。

“社交连廊”由“绿色连廊”“娱乐连廊”“学习连廊”和“艺术连廊”四部分组成（图4）。“绿色连廊”不仅作为“社交连廊”的入口，也为社区居民参加园艺提供了空间。建筑底层架空可以作为带有阅读角的“学习连廊”，也可以作为居民日常休闲娱乐、分享交流的场所，甚至可以用于举办生日聚会、红白喜事等。在“娱乐连廊”下，现有操场和篮球场旁边的空间，通过新增的圆形硬场地和座位被赋予了新的活力。“艺术连廊”展示了社区居民共同创作的壁画和艺术品。

图4 “社交连廊”［3］

2.5 多类型公寓设计

建屋发展局公寓户型多样，可分为居室公寓、行政公寓、私有化中等入息公寓和“白色公寓”等。月收入在1 500新元以内的家庭可以购买居室公寓；月收入在2 001～2 500新元的家庭可以购买面积更大、装修更好的行政公寓；月收入更高的家庭可以购买地段更好、配套更优的私有化中等入息公寓。为了更好地满足不同人群的居住需求，1999年，新加坡政府推出无内隔墙的“白色公寓”，业主可以灵活地布局户内空间。

3 新加坡社区治理的主要特点

新加坡的社区治理具有机构设置多元化、职能配置科学化、责权划分明确化三大特点［5］，其具体负责指导社区建设和治理的机构有人民协会、社区发展理事会、市镇理事会。见图5。

图5 社区治理主体构架（作者自绘）

3.1 人民协会

人民协会是社会发展、青年及体育部下属的法定机构，董事会主席由国家总理担任，副主席由国家总理委任总理公署的一名资深部长担任并负责日常的行政工作。其主要职责是促进社会和谐，并通过国会议员和下辖的社区基层组织与社区联系。

国会议员的主要职责是确保下情上报，将社区居民的诉求直接报告给国家最高的领导层。一方面，根据新加坡的法律规定，国会议员每周应亲临社区与居民沟通交流，检查社区的硬件设施是否完好，了解民众需求；另一方面，国会议员可以直接向政府有关部门反映社区居民所面临的实际问题和困难，以便采取具有针对性的行动来提升民众的生活品质。

社区基层组织既是政府与基层民众之间的纵向桥梁，也是基层社会之间的横向桥梁，主要包括公民咨询委员会、民众俱乐部、居民委员会。

公民咨询委员会是新加坡全国性的基层组织，全国84个选区共设有84个公民咨询委员会，在社区基层组织中的地位最高，有权协调民众俱乐部、居民委员会等社区组织之间的工作。其主要职能如下：一是做好上情下达，向居民传递并解读政府的有关政策文件和重大活动；二是做好下情上报，及时与政府部门沟通并反映居民的困难和需求，涉及社区相关的重大决策时，收集民意后向政府提出建议；三是负责管理和募集用于社区内公共福利服务的各项资金，提供如“社区改造基金”“社区关怀基金”、奖学金、助学金、新年“红包”和日用品等。

同样作为全国性的基层组织，全国共有106个民众俱乐部，每个选区设有1个，个别较大的选区设有2个。其主要职能如下：一是负责兴建和管理民众俱乐部的各类活动设施；二是各兴趣小组制定一系列培训计划，并开展相应的课程；三是负责举办文化、体育、教育、娱乐等便于增进邻里和睦和种族和谐的活动。

居民委员会是管辖范围最小的区域性基层组织，以邻里组团为单位设立。居民委员会通过组织丰富多彩的活动，在联络居民情感和加强社区团结方面发挥主要作用。这些活动包括：组屋舞会、邻里守望、社区联欢会、民众对话会、家政课程、教育旅游、民防演练等。

3.2 社区发展理事会

社区发展理事会是由时任总理发起的社会组织，附属于人民协会，负责执行政府主导的社区福利计划。按照市镇总体规划划分的5大区域，新加坡共设立5个社区发展理事会，由各区“市长”——总理任命的在任国会议员负责领导，管理16～18个选区的大约80万户居民。

社区发展理事会主要承担“帮助有需要者、凝聚居民和联系社区”的使命，推出各类让民众得实惠的项目。其工作内容主要包括扶助弱势群体、增强社区凝聚力、鼓励公众参与，呼吁企业、慈善团体、志愿人士等社会力量参与社区的管理和服务。这不仅有助于提高公共服务水平，增强社区居民的自治能力，提升他们的生活品质，而且促进了社会组织的发展和志愿团体的壮大。

3.3 市镇理事会

市镇理事会隶属于国家发展部，是新加坡市镇管理的主体，其主要职责是控制、管理、维修与改善组屋区的居住环境。新加坡目前共有16个市镇理事会，各由1名国会议员负责领导，管理5～8个选区的大约4～10万个居民。

市镇理事会设立的初衷是让社区产生一种自我决策和自力更生的意识，市镇理事会的成员中有三分之二是组屋区的居民。其职责主要包括：管理包括商业在内的公共配套设施，推进旧组屋及其公共设施的翻新计划，以及对社区环境保洁、绿化、污染防治等进行监督管理等。居民的意见是市镇理事会开展工作的依据，比如，只有四分之三及以上的符合新加坡公民资格的家庭投票赞同，主要翻新计划才能推进。同时，成立由居民、相关部门、专业人员等利益相关者共同组成的工作委员会，负责监督项目质量、安全、进度，收集反馈意见等。

4 新加坡社区建设和治理的资金保障

新加坡社区治理的主体构架体现了官方色彩和多元参与的高度融合，不仅为社区治理提供了强有力的组织保障，而且也为其奠定了至关重要的经济基础。在政府财政补贴、社区基层组织创收、社会赞助款和居民自筹资金的共同支持下，社区建设、管理和发展的经费来源得到了切实保障。见图6。

图6 社区治理资金来源（作者自绘）

4.1 政府财政补贴

一是大力资助社区的建设和改造项目。主要翻新计划等社区改造项目的经费全部来源于政府并由市镇理事会按计划列支；社区公共设施建设和维修的经费由公民咨询委员会的“社区改造基金”承担；其他社区建设项目由政府各部门根据其职责进行投入。

二是对社区居民的物业管理费给予补贴。组屋社区的物业管理由市镇理事会负责，通过委托专业的物业管理企业来提供日常的管理服务。根据住房面积的大小，居民每月应向所在选区的市镇理事会缴纳52.5～75元的物业管理费。但大多数市镇理事会酌情会给予住在四居室以内的居民半个月至一个月的费用减免，同时政府还会给予适当的补助。

三是将社区日常管理的经费纳入财政预算，由社区发展理事会拨付。这部分经费主要包括行政管理经费、社区人头经费、慈善配对经费和“社区关怀基金”。行政管理经费用于保证社区的正常运作，其中包括政府通过委托、购买服务等方式，将部分公共服务职能转向社会组织的费用。社区人头经费是按照社区居民每人每年1块钱计算的活动经费。慈善配对经费是为了鼓励社区居民捐助弱势群体，助推社会组织赞助社区活动而制定的经费搭配计划。“社区关怀基金”旨在为20%的低收入人士提供资金支持，可分为自力更生类、儿童发展类、生活扶持类、社区支持类。

4.2 社区基层组织创收

一方面，民众俱乐部通过出租物业、开办兴趣活动班广开财源。新加坡每个民众俱乐部都有一幢产权归人民协会的大楼，其中80%的物业面积用于开展社区活动，剩下的20%用于出租。举办兴趣班增收的学费，除去支付教师的工资及相关费用外，结余的费用均归民众俱乐部所有。另一方面，居民委员会通过举办夜市创收。按照规定，每年有30 d可以举办夜间市场，居民委员会可以向市长申请赞助经费，还可以从商家缴纳的参与费中获得收入。

4.3 社会赞助款和居民自筹资金

政府通过各类配对经费吸引企业、社会组织和个人对社区项目进行赞助。涉及组屋单元翻修和设施改造的，根据“政府出大头、居民出小头”的原则，由居民自筹7%～45%资金，其余部分由政府承担。涉及私人住宅翻新整治的，由业主承担全部费用。

5 结 语

经过多年的探索，新加坡已经建立了较为完善的社区治理体系，社区建设也因此取得了显著成效，成为新加坡发展的内在驱动力。新加坡的社区建设和治理具有良好的空间基础。这得益于住宅—社区—市镇三层级联合的更新规划体系，基于区域—市镇—邻里（社区）—组团“四级中心”的规划指标体系，不同社会阶层、种族、家庭代际混合居住的空间布局，关注社区文化和邻里交往的空间设计，以及满足不同人群需求的户型选择等策略。公民咨询委员会、民众俱乐部、居民委员会等社区自治组织，负责社区福利工作的社区发展理事会，以及管理社区居住环境的市镇理事会，为社区建设和治理提供了关键的组织保障。通过政府提供财政补贴，社会组织广开财源，社会赞助和居民出资等资金筹措方式，使社区建设和治理有着较好的经济保障。