1972年美国《社会保障法》修正案的历史考察

刘 威

(贵州师范大学 历史与政治学院，贵州 贵阳 550001)

在美国社会保障政策史上，1972年《社会保障法》修正案的颁布标志着1935年以后实施的扩张性保障政策达到了历史顶峰，因而占有十分重要的地位。深入研究这部修正案制定的过程，探讨其得以顺利通过的历史动因以及历史影响，有助于更清晰地了解美国社会保障政策的发展轨迹，同时也可对我国当前社会保障制度的建设提供有益的启示和借鉴。①

一、1972年《社会保障法》修正案的立法历程

1969年6月，联邦政府授意社会保障咨询委员会(Advisory Council on Social Security)对当时的社会保障计划进行评估，并向国会提出自己的建议，这标志着对《社会保障法》的再次修订工作开始启动。经过近2年的调研，咨询委员会于1971年3月向国会提交了最终的咨询报告。在报告中，咨询委员会特别建议改变社会保障信托基金的精算原则。②1935年美国社会保障制度建立后，社会保障署的精算师预估社会保障基金收入时，一直采取的是“平稳工资预设”(level-earnings assumption)原则，即预设劳动者工资水平将保持不变。政府以此为依据，预估社保基金收入。随着经济的快速发展，社保基金产生了大量盈余。到1971年，社保基金已有60亿美元的盈余。[1]7过多的盈余限制了资金的流动性，不利于扩大消费以促进经济增长。因此，咨询委员会建议改变偏保守的精算原则，采取“上升工资预设”(rising-wage assumption)原则，即预设劳动者工资水平将要增长。由此预估社保基金收入，政府可以更加大胆地扩大社会保障计划，提高社会保障支出，将盈余资金“还之于民”。除此之外，咨询委员会还在报告中提出了30余条具体的扩大社会保障计划的建议，包括提高老年、遗属和残疾保险金，自动调节养老金以跟上物价上涨速度等。[1]12-15后来的事实显示，这份报告为1972年修正案提供了蓝本，尤其是改变精算原则的建议为国会所认可，成为了1972年修正案的重要立论依据。

1971年4月，众议院筹款委员会(Ways and Means Committee)主席威尔伯·米尔斯(Wilbur Mills)向筹款委员会介绍了议案H.R.1。此议案很大程度上吸取了咨询委员会的建议，主要内容包括：增加5%的养老金；将残疾人纳入到医疗照顾计划中；根据物价自动调节养老金的增长；建立联邦政府管理的援助计划，取代原先由州政府主导的援助计划。[2]经筹款委员会同意，这份议案于5月份被提交给国会。1971年6月，H.R.1以288∶132的结果获得众议院通过，然后被提交到参议院。[2]11

当参议院审议H.R.1时，第二届白宫老龄会议(White House Conference on Aging)于1971年12月召开，目的是“为政府进一步保障老年人权益提供思路”。[3]5有近3000名代表参加了这次会议，35%的代表都是65岁以上的老年人。与会代表各抒己见，最终共形成了663条建议，涉及收入维持(Income Maintenance)、医疗照顾、就业、住房、营养、交通、老年学研究等与老年人相关的各领域问题。[4]5-19其中，收入维持问题是会议关注的焦点。围绕这一问题，代表们提出了4项重要的建议：寡妇可以得到亡夫养老金的100%(原来规定仅有75%)；社会保障金的增长应该与生活价格指数挂钩；增加25%的养老金；每月养老金的最低金额提高到150美元。[4]5-19这是一次具有深远影响的会议，引起了美国全社会对老年问题的广泛关注，为1972修正案的制定提供了重要的参考依据。正如美国学者威廉·比奇尔(William Bechill)所言，“毫不夸张地说，1971年白宫老龄会议为后来涉老法律的修订创建了积极的环境。”[5]20

1972年2月23日，米尔斯又向国会提交了一项议案H.R.15390，作为对原议案H.R.1的修正。该议案建议增加20%的养老金，并且以后每年根据生活成本自动调节。[5]165“一直以来，米尔斯都以偏谨慎和保守的形象示人”[6]137。他由建议增加5%养老金突然改为建议增加20%养老金，是因为他刚获得民主党总统候选人提名，面对即将到来的总统初选，想争取赢得人数众多的老年选民的支持。对此，《国会记录》(CongressionalRecord)可谓一语破的：“在福罗里达州(该州老年选民占到选民总数的21%)进行总统初选3周前，米尔斯提交了他修改后的议案。”[7]尼克松总统和其顾问们对此议案坚决反对。在一次记者招待会上，尼克松将“增长20%养老金”描述为“会引起高通胀的危险举措”[6]163。1972年4月，总统顾问约翰·埃利希曼(John Ehrlichman)在接受《国家期刊》(NationalJournal)采访时评论道：“我们认为米尔斯提议增加20%养老金是一种政治手段，他并未慎重思考过。”[8]733在6月份举行的国会听证会上，美国商会(U.S.Chamber of Commerce)也对该议案提出异议，其发言人威廉·布朗(William Brown)指出，如果任由社会保障计划这样快速扩张下去，私人养老金计划将失去存在的必要。[6]163虽然存在异议，但总体来看，反对者只占很小的比例。这从最后的投票结果可以鲜明地反映出来：1972年6月30日，参议院以84∶3，众议院以302∶35的压倒性多数通过了H.R.15390。[2]12。

为了迫使尼克松同意签署该议案，国会将“提高联邦政府的债务上限(debt ceiling)到4 500亿美元”③的议案与之绑定在一起。这样一来，尼克松要提高联邦政府的债务上限，就必须接受该议案。。1972年正值总统选举年，老年选民占了选民数量的1/6[9]38。希望连任总统的尼克松为了迎合老年选民，增加自身选举的政治筹码，最终于7月1日签署了该议案。

9月，参议院将注意力再次转向H.R.1。由于原H.R.1包含的关于增加养老金的相关提议已经通过H.R.15390得以实现，已没有能产生重大原则分歧的内容，因而在接下来的讨论过程中，参议院只是将H.R.1进行了一些细节上的修改，形成了自己的版本，然后再与众议院协商，形成了最终的H.R.1版本。其核心内容包括：根据物价自动调节养老金的增长；建立补充收入保障计划(Supplemental Security Income，SSI)，由联邦政府向贫困老人、盲人和残疾人提供最低收入保障；将从事宗教活动的所有人员纳入到社会保障范围内；为在低收入工作岗位上工作30年以上者提供特殊的最低养老金；提高遗属养老金；将65岁以下的残疾人和严重的肾病患者纳入到医疗保障范围内。[2]14-2310月17日，H.R.1在众议院以305∶1的投票结果，在参议院以61∶0的投票结果，顺利获得通过。10月30日尼克松签署该议案成为法律，这标志着1972年修正案(由H.R.15390与H.R.1两部分构成)的立法工作最终完成。与签署H.R.15390时的无奈心情不同的是，尼克松签署H.R.1时非常兴奋，表示社会保障立法又迈出标志性一步。[9]39

二、1972年《社会保障法》修正案得以通过的原因

1971年，尼克松政府宣布实行新经济政策④，削减联邦开支。在这种背景下，为什么1972年修正案这项极具扩张主义色彩的法案还能在国会顺利通过？笔者认为有三方面原因。

第一，二战结束到60年代末的20多年时间美国经济呈现出良好的发展态势，使立法者对未来经济前景充满乐观预期。在20世纪五六十年代，美国经济虽有一定起伏，但总体上保持了良好的发展势头，尤其是1961年2月到1969年12月经济持续增长，GDP扩张了46%，年均增长率达4.8%，消费者价格指数年均上涨2.5%，平均失业率仅为3.5%。美国在1970年时出现了经济衰退，GDP增长率降到0.2%，但随着尼克松政府实施新经济政策，到1971年很快摆脱了衰退状态，GDP又重新增长达3.4%。[10]285-289这使国会议员普遍产生了一种乐观情绪，认为经济会持续向好，就算波动，只要政府采取有力政策，也能很快转危为安。如前所述，国会认可了社会保障咨询委员会的建议，以“上升工资预设”作为社会保障基金收入的精算原则，而“上升工资预设”实际上是以经济增长预设作为前提的，这充分显示出国会对经济前景的乐观预期。诚如美国学者谢里尔·泰尼斯(Sheryl Tynes)所言：“如果没有立法者基于战后27年良好的经济发展历程所形成的乐观心态，1972年修正案不可能获得通过。”[7]138

第二，70年代初美国贫困问题尤其是老年贫困问题依然严峻，引起社会不满。据美国卫生、教育和福利部(U.S.Department of Health, Education and Welfare)1971年的资料，1970年美国各个年龄段的生活在贫困线之下的人口占全部人口的12.5%；生活在贫困线之下的老年人口占全部人口的24.6%。[11]美国劳工协会经过调查后也得出结论：“70年代初，老年人依旧是这个国家中生活在贫困线之下的最庞大的群体。”[7]135政府对贫困问题解决不力，引起了社会的不满。美国汽车工人联合会(United Auto Workers)主席沃尔特·鲁瑟(Walter Reuther)曾尖锐地指出：“尼尔·阿姆斯特朗(Neil Armstrong)能够成功在月球上留下足迹的原因在于政府对于这一事业的投入力度大，而贫困问题依旧存在是因为政府并未尽力解决。我们的注意力不应都放在越南战争、太空计划等问题上，还应更多地关注贫困人口，保障其生存。”[12]2228劳联-产联(AFL-CIO)社会保障部负责人纳尔逊·克鲁克香克(Nelson Cruikshank)也强调政府为贫困者提供充分的社会保障的必要性：“当前的社会保障计划远远不能弥补由于退休、残疾或死亡而带来的收入损失。”[12]1339可见，为了缓解贫困问题以平抑社会不满情绪，联邦政府需要进一步加强社会保障力度。

第三，日益壮大的老年利益集团向立法者开展了一系列游说活动，从而有力地推动了1972年修正案的通过。20世纪70年代初，老年利益集团发展壮大起来，在美国政治舞台上的影响力日益增长。一方面，某些原本就颇具影响力的老年利益集团规模迅速扩大，如：美国退休人员协会(America Association of Retired Persons，AARP)1958年刚成立时仅有5万付费会员，到1970年时已有188万付费会员；老年公民全国理事会(National Council of Senior Citizens，NCSC)1961年成立时仅有100多个附属俱乐部，到1970年时已有4 800多个附属俱乐部。[13]578另一方面，新的老年利益集团不断涌现，其中最引人注目的是1970年由著名活动家玛吉·库恩(Maggie Kuhn)建立的灰豹组织(Gray Panthers)，其主要宗旨是反对强制退休和年龄歧视，为老年人争取社会公正待遇。[7]135它成立后，吸引了众多老年人加入，成为继AARP和NCSC后的第三大老年利益集团。日益壮大的老年利益集团为促成1972年修正案在国会的通过，采取了一系列措施，并取得了显著成效。这主要表现在：其一，各老年利益集团纷纷动员老年人向每位国会议员发去邮件，表达自身的诉求。这种方式的确打动了一些议员，一位叫做休伯特·汉弗莱(Hubert Humphrey)的参议员后来回忆说：“看过这一系列的邮件后，我深深地被触动了，决心支持提高20%养老金的议案。”[6]161其二，通过社会舆论向立法者施加压力。例如，老年公民全国理事会的机关刊物《老年人新闻》(SeniorCitizensNews)是一份影响力很大的期刊，大约拥有400万的读者，当时每期都会公布一份最新的反对修订社会保障法案的著名政界人物名单，这一举措给那些反对者施加了强大的压力。用老年公民全国理事会的领导人威廉·赫顿(William Hutton)的话说：“这一措施的效果非常好，许多议员转变了态度，表示他们会支持立法，因为他们都不愿意自己的名单出现在那上面，引起老年人对他们的不满。”[6]161其三，老年利益集团的成员利用同学情谊、老乡情结和其它社会关系为纽带，直接接触某些关键性的议员，对其进行游说。例如，来自路易斯安那州的拉塞尔·朗(Russell Long)是参议院财政委员会的主席，他的态度对议案最终能否通过有着重要的影响，但他处于犹豫状态。为此，一位出生于路易斯安那州的老年绅士受当地老年利益集团之托，专程前往华盛顿拜访拉塞尔·朗。两人是同乡，交流非常愉快。最终，这位老年绅士成功说服了拉塞尔·朗支持议案。这种方式具有极佳的连带效应，正如一位议员指出：“一旦某位关键的议员被老年利益集团说服，就会有许多其他的议员紧跟着被吸引到支持议案的一方，这样支持者像滚雪球般快速增长。”[6]162

三、1972年《社会保障法》修正案的积极意义

1972年修正案颁布后，在缓解贫困尤其是老年贫困方面获得了立竿见影的效果。据统计，到1975年时，也就是修正案颁布3年后，美国65岁及以上人口的贫困率由1972年时的20.6%下降到15.3%。[7]151不仅如此，1972年修正案还建立了两项意义深远的制度。

其一，构建了生活费用自动调整机制(Cost-of-Living Adjustment，COLA)，当消费价格指数(CPI)上涨幅度超过3%时，即对养老金进行相应调整。从此，美国政府对养老金的调整不再是临时性的，而是有了长效机制；出台的养老金调整方案不再是主观的和随意的，而是有了客观的标准。这充分地保证了老年人的退休收入免受通货膨胀的侵蚀。此外，以往养老金政策要经过反复的论证，最终政策出台的时间往往延迟，无法及时与老年人对保持生活质量的实际需求实现有效对接。而自动调节机制的建立，解决了养老金增长的时间滞后性问题。

这一举措还具有更为深远的政治意义。自1935年公共养老金制度建立后，养老金是否增长以及如何增长一直是美国国内政策中的焦点问题之一。美国两党时常发生冲突，国会中的自由派和保守派也有着严重的分歧，屡次进行争论，从而产生了大量内耗，付出了高额的政治成本，也给国会的立法工作施加了巨大的压力。而1972年修正案中，将养老金设定为自动调节。对于自由派来说，每年养老金的增长标准有了确定的机制；对于保守派来说，不用担心将会出台更为激进性的养老金增长方案。双方由此基本达成双赢局面，从而解除了党派之间就这一问题上的纷争，有利于国会减轻立法工作压力，提高工作效率。1935年养老金制度建立后，由于与养老金相关的财政预算在整个国家财政预算中占有相当大的比重，加之养老金调节机制不明确，国会在财政预算的控制方面具有相当大的可操作空间。而1972年养老金自动调节机制实施后，与养老金相关的财政预算从此有了自动的导向，从而挤压了国会在此方面的可操作空间，一定程度上削弱了国会的权力，有利于美国政治体制的权力制衡。

其二，建立了补充收入保障制度，由联邦政府向贫困老人、盲人和残疾人提供最低收入保障。这一制度是对1935年《社会保障法》建立的由州政府主导的社会救助体制的重大改变，具体表现在以下几个方面。

第一，调整了联邦政府和州政府的救助责任，有利于维护被救助者的尊严。在旧制度下，主要由州负责筹集资金并制定资格条件和待遇标准，联邦只进行宏观指导并给予一定匹配资金。补充收入保障制度建立后，开始由联邦政府承担救助贫困群体的主要责任，这一救助责任主体由地方政府层面向中央政府层面的改变向公众传达出一种理念：获得政府救助是每位公民应该享有的一项基本的生存权利。此后，“绝大多数受救助者不再有旧制度下接受州救助时的那种耻辱感了”[14]8。

第二，将更多的贫困者纳入到救助范围内。在旧制度下，州政府所规定的领取救助金的资格条件非常严格。而补充保障计划在资格条件方面的要求宽松许多，只要个人资产不超过1 500美元(房屋、汽车、生活必需品不计算在内)，夫妻资产不超过2 250美元，就可以获取救助金，因此获得老年救助的人数大增。[15]1661974年，补充收入保障计划总受益人口为399.61万，比该制度建立前的受益人数增加了1倍多。[15]166

第三，提高了一部分贫困者的最低收入标准。补充收入保障制度规定了统一的待遇标准，个人每月救助金130美元，夫妻每月救助金195美元。在旧制度下，有26个州的救助金低于这一标准。因此，这26个州的贫困者是直接受益者。[15]166同时，由于其它24个州的救助金高于这一标准，为了保障这些州的贫困者的利益，补充收入保障制度规定这些州必须按原标准补足联邦政府救助金的差额部分，否则联邦政府将取消原有的医疗救助(Medicaid)匹配资金。因此，这些州的贫困者救助金不会因新制度实施而减少。

第四，使许多中等收入家庭受益。在旧制度下，美国有17个州要求有经济能力的子女赡养年迈贫穷的父母，为此规定，接受老年救助者，其子女也要进行财产检测，如果其财产超过规定数额，就需要向当地福利部门交纳一定数额的补偿金。例如，加利福尼亚州规定，如果接受救助者的子女家庭年收入达到20 000美元，每年须向福利部门交纳1 980美元以补偿政府救助其父母的支出。[15]167对于当时许多中等收入的家庭来说，这笔不小的开支对家庭经济是一个很大的负担。补充收入保障制度建立后，联邦政府对老年救助进行统一管理，接受老年救助者的子女不必再受原先各州交纳补偿金的相关规定约束，从而减轻了其经济负担。

四、1972年《社会保障法》修正案的负面效应

1972年《社会保障法》修正案进一步完善了美国的社会保障体系，但并不代表它的设计是完美的，某些严重的问题在它实施后不久就暴露出来，这主要体现在两个方面。

其一，社会保障基金逐渐陷入收不抵支的困境。如前所述，“上升工资预设”的精算原则是1972年修正案的重要的立论依据。当时预计每年工资的增长速度将超过物价上涨速度2.25%以上，社保基金足以保持收支平衡。因此，1972年修正案不仅敢于将养老金大幅增加20%，而且并未采取提高社会保障工资税率或其它有力措施进行筹资。[9]67事与愿违的是，70年代中期美国经济出现了严重的滞胀性危机，1972年失业率为5.6%，CPI为3.3%，到1975年失业率飙升到8.5%，CPI激增到9.1%，到1979年失业率虽下降为5.8%，但CPI仍居高不下，达到11.3%，1973年到1979年间每年工资的增长速度仅超过物价上涨速度0.5%。[10]334-337工资的低增速以及高失业率使工薪税锐减，从而也减少了社保基金收入，同时养老金与CPI挂钩的规定又使社会保障金的支出大增。因此，1975年美国社保基金历史上首次出现了年度赤字。社会保障信托基金理事会(Social Security’s Board of Trustees)在1975年年度报告中就曾预测：“如果不再立法提供额外的筹资渠道，社会保障信托基金将在1979年后很快枯竭。”[9]67

其二，1972年修正案将社会保障措施过多地向低收入者倾斜，导致出现了显著的不公平现象。1972年前对社会保障法的历次修正中，立法者一直致力于达成促进社会公平和建立充分保障两项目标之间的平衡，既使受益者能够根据他们所缴纳的税得到相应的回报，又要减少低收入者的贫困问题。而1972年修正案更多地追求建立充分保障，从而打破了这种平衡。这主要反映在：补充收入保障计划与老年、遗属和残疾保险(Old-Age, Survivors, and Disability Insurance，OASDI)计划在对低收入人群的保障方面出现了重叠，当时大约有70%的补充收入保障计划的获取者同时也在老年、遗属和残疾保险计划的覆盖范围内[15]163，而在老年、遗属和残疾保险计划中有“最低养老金”的相关规定。根据该规定，即使劳动者缴纳的工薪税再少，其获得的养老金都不会低于法定最低数额。这样一来，有许多低收入者同时享受到最低收入保障和最低养老金双重福利待遇。当时甚至出现了一种怪象：“一些低收入者的养老金和补助金的合计数额和退休前的工资相差无几，即工资替代率几乎达到了100%，导致一些低收入者宁愿提早退休。”[16]16这让许多中高收入者感到不公，成为促使70年代中期以后美国社会保障改革的重要动因。

由于1972年修正案实施过程中显示出这些负面效应，有美国学者认为1972年修正案所制定的政策是“短视的”，“由于立法者考虑不周，1972年修正案的内容显得过于激进”。[17]174

五、结语

1972年美国《社会保障法》修正案建立起生活费用自动调整机制和补充收入保障制度，从而将1935年以后的扩张性社会保障政策发展到了历史顶峰，但其实施后也引起了社会保障基金收不抵支、公平缺失等一系列问题。随着经济滞胀形势的出现及日益严峻，美国政府不得不在70年代中期以后对社会保障政策进行从扩张到收缩的方向性调整。

[注 释]

①关于1972年《社会保障法》修正案，国内学界研究较为薄弱，只有一些概括性的介绍零星见于研究美国社会保障制度的相关论著中，代表性的如黄安年的《当代美国的社会保障政策(1945—1996)》(中国社会科学出版社，1998年)，李超民的《美国社会保障制度》(上海人民出版社，2009年)等。美国学者的研究更为深入，但未见从史学角度对1972年修正案的立法背景、过程、历史地位进行全面系统的专题性研究，对它的阐释主要散见于一些对社会保障制度进行整体性研究的专著中，代表性的有：Achenbaum W A.Social Security: Visions and Revisions, New York: Cambridge University Press, 1986; Tynes S R.Turning Points in Social Security: From “Cruel Hoax” to “Sacred Entitlement”, California: Stanford University Press,1996;Kaplan R S.Indexing Social Security, Washington, D.C.: American Enterprise Institute for Public Policy Research, 1977; Koff T H.and Park R W.Aging Public Policy: Bonding the Generations,New York:Baywood Publishing Company,Inc,1999.

②美国社会保障署的精算师每年都会在一定的政策和原则的基础上进行精算，预估社会保障信托基金的收入，进而为联邦政府当年制定具体的社会保障计划提供参考依据。

③所谓美国“债务上限”是指美国联邦政府债务总量的最高限额。美国宪法赋予美国国会有权对美国政府债务总额规定上限。当联邦债务接近上限时，政府就必须与国会达成提高上限协议。因此，每次提高债务上限也通常伴随着与当时经济政治相关的附加条件，占据国会多数席位的党派便可以向政府施压，以贯彻自身的政治意图。

④新经济政策一般是指从1971年8月至1974年4月尼克松政府为克服美国经济滞胀危机采取的刺激经济发展的措施，其主要内容为：冻结工资、物价、房租和红利90天，要求国会削减联邦开支，停止外国银行用美元向美国兑换黄金，对进口商品增加10%的附加税。