东京都市圈轨道交通与城市协调发展分析

李妍

北京城建设计发展集团股份有限公司，北京 100037

随着城市化进程加快，国内城市轨道交通运营里程不断增加，建设、运营成本也不断增加，却没有达到预期效果，城市交通拥堵仍在不断加剧，出行效率低等问题仍普遍存在。另外，北上广深等一线城市还面临人口过度集聚、城市交通承载力超负荷的问题。如何促进轨道交通与城市协调发展，让城市更加宜居宜业，城市交通更加绿色高效，成为研究热点。文献［1］从人口规模、城市空间结构、土地综合效益等方面分析了北京轨道交通与城市发展的关系。文献［2］通过轨道站点周边城市发展水平、站点客流空间集聚分布特征来衡量轨道交通与城市发展协同程度。文献［3］介绍了多种以公共交通为导向的发展（Transit⁃Oriented Development，TOD）模式，提出TOD项目的结果取决于各种因素及其间复杂的相互关系。然而，用历史发展的视角分析城市和轨道交通互动关系的研究较少。

本文以东京都市圈作为研究对象，探讨轨道交通与城市规划演变的关系，分析既有轨道交通系统与居住人口分布、就业岗位分布、城市空间结构、城市功能分区的关系，并从轨道交通运营组织方法、基础设施更新改造等方面剖析东京都市圈轨道交通与城市协调发展的原因，进而提出可供我国轨道交通发展借鉴的经验。

1 东京都市圈轨道交通概述

东京都市圈指以东京区部为中心的大都市圈，由东京区部、多摩地区及岛部、神奈川县、埼玉县、千叶县及茨城县南部地区组成，面积超过1.6万km2。根据线路运营主体的不同，东京都市圈轨道交通由JR（Japan Railways）、地铁、私铁和其他（以第三部门形式出资的铁道、公营单轨和有轨电车等）组成。东京都市圈轨道交通线网布局见图1。

图1 东京都市圈轨道交通线网布局

各类轨道交通规模见表1，其中普通站1 222个，换乘站383个（不重复统计）。东京都市圈轨道交通覆盖率很高，尤其在东京都线网密度已达到0.70 km/km2，东京都心三区更是高达3.84 km/km2。具体情况见表2。

表1 东京都市圈轨道交通规模统计

表2 东京都市圈不同圈层面积、人口和线网密度

2 东京都市圈轨道交通与城市发展

2.1 轨道交通与城市规划演变

东京都市圈轨道交通与城市发展规划有机融合。1958年—2005年东京首都圈约每10~15年修编并颁布一版《首都圈基本计划》［4］，主要制定首都圈发展战略。在基本计划的基础上，约每5年修编并颁布一版《首都圈整备计划》，对城市土地利用、轨道交通基础设施等提出具体的发展规划和实施方案。每年还会颁布《首都圈事业计划》，安排年度实施重点项目。各层次规划间相互联系，逐渐深入，并制定相应的法律法规、实施细则等，保障规划顺利实施。2006年起，首都圈规划体系改革，基本计划与整备计划合并为新的《首都圈整备计划》，每5年修编一次，成为首都圈唯一的法定规划。

东京都市圈城市规划演变进程中轨道交通规划建设始终与城市规划协同推进，解决城市发展的不同问题。1958年的计划中为控制城市的无序蔓延在郊区设立绿化带进行阻隔，但效果不佳。这一时期城市重点规划建设新干线，铁路开始承担服务城市通勤的功能。中心城区内大规模拆除有轨电车，转为建设城市轨道交通，部分外围私铁与地铁直通运营，支持副都心的发展。1968年和1976年的计划中重点缓解单中心城市的交通拥堵问题，通过大量建设轨道交通推动周边城市发展成为卫星城。1986年和1999年的规划中提出了业务核都市的概念，旨在建立区域多中心“分散型互联网结构”的空间模式，大量的地铁和私铁、JR实现直通运营加强都心与业务核都市的联系。2006年和2016年的规划主要应对人口老龄化等问题，提出加强基础设施的更新改造。轨道交通结合城市客流的出行需求变化，通过复线化、长编组化、互联互通等改造方式不断提升既有线运营服务水平。

2.2 轨道交通与城市发展水平

东京都统计局的数据［5］表明，其GDP经过1956年—1990年的快速增长后进入长期滞涨时期。机动车保有量也呈现类似趋势，其主要原因是大量的机动车出行造成了城市中心道路拥堵不堪，人们的主要出行方式逐渐转移至轨道交通之上。2006年《首都圈整备计划》实施后，机动车保有量甚至出现逐步下降的趋势。下面重点分析轨道交通与居住人口、就业岗位分布的关系。

1）轨道交通与居住人口分布

由于二战的原因东京都人口急剧减少，1945年之后人口恢复，1945年—1976年快速增长。1976年后由于城市发展方向的调整，大量的卫星城和业务核都市建立在城市外围和郊区，造成了东京都核心区人口的疏解。东京都人口数量稳定缓慢增长，在部分年份甚至出现下降。2000年后人口增长率回升，在1%上下波动。

20世纪60年代到80年代，东京都核心区人口聚集，呈现出向边缘区疏散的趋势；80年代以后向外疏散的趋势持续增加，如图2所示。出现此现象的主要原因有两个：①城市规划中不断推进多中心的发展模式，疏解东京都核心区的中枢功能；②轨道交通设备设施的完善以及运营组织的调整为郊区乘客的出行提供了便利。

图2 1958年—2019年东京都地区轨道交通与居住人口分布

2）轨道交通与就业岗位分布

东京都轨道交通线网布局与就业岗位分布相吻合，如图3所示。东京区部就业岗位密度高，相应的轨道交通线网密度也大，从而为利用轨道交通通勤的客流提供高质量的运营服务。多摩地区东部与东京区部相接，就业岗位分布较集中且主要位于轨道交通沿线。而多摩地区西部以丘陵和山地为主，就业岗位密度相对低，相应的轨道交通线网密度也低。

图3 2016年东京都轨道交通线网布局与就业岗位分布

2.3 轨道交通与城市功能布局

从城市空间结构和城市功能布局入手，分析东京都市圈轨道交通对城市重要节点的覆盖情况及其在连接城市不同区域中发挥的作用。

1）城市空间结构

东京都市圈呈环状结构，由东京区部和围绕区部的业务核都市群构成。东京区部以东京站附近为核心，即都心，在铁路山手线上及其外围建立了池袋、新宿等7个副都心，以城市轨道为骨架形成了“一核七心”的城市结构［6］，集中了城市大部分中枢功能区；而横滨、千叶等外围城市环绕东京区部，承接区部转移的部分功能发展成为业务核都市，见图4。都心与副都心之间由山手线连接，山手线内绝大部分由地铁覆盖，副都心与业务核都市之间则由JR和私铁连接。通过轨道交通线网将城市各空间节点串联实现互联互通。

图4 东京都市圈轨道交通与城市空间结构

2）城市功能布局

东京都市圈沿轨道交通廊道呈簇轴状发展，围绕轨道站点布局城市功能中心，构建了以轨道交通为导向的城市发展模式。东京都市圈15 km圈层内大多为办公区和商业区。居住区主要位于30 km圈层附近，大量的通勤客流往返于30 km圈层与核心区之间。都市圈外围则散布着教育、科研、制造业、轻工业等行业的机构，同样依靠轨道交通连接，如图5所示。

图5 东京都市圈轨道交通与沿线城市功能布局

3 轨道交通与城市协调发展成因分析

东京都市圈轨道交通与城市发展的融合并非一蹴而就，而是经过上百年的规划、建设、改造后形成。其关键在于以下四点。

3.1 构建多层次的轨道交通系统

东京都市圈轨道交通呈多制式、多层次结构。东京区部由地铁全覆盖，绝大部分在地下敷设，地上线路长度仅占11.99%，如图6所示。私铁大多从山手线沿线的副都心车站出发，延伸至郊区，承担郊区通勤客流。JR则分散于整个东京都市圈，覆盖范围更广。私铁和JR绝大部分位于郊区和都市圈边缘区，95%以上的线路在地上。

图6 东京都市圈轨道交通敷设方式

东京都市圈不仅拥有地铁、私铁、JR三大轨道交通系统，还拥有以日暮里·舍人线为代表的自动导向交通（Automated Guideway Transit，AGT）、以多摩都市单轨线为代表的单轨、以都电荒川线为代表的有轨电车等辅助轨道交通系统，形成以三大系统为动脉，以辅助轨道交通系统为毛细血管的多层次、差异化的轨道交通体系。

一些特殊作用的轨道交通线路同样存在，如东京单轨电车羽田机场线快速连接了城市中心与羽田机场，东海道新干线连接了东京都市圈与大阪都市圈，东北新干线连接了东京都市圈与东北地区等，从而形成了完整的轨道交通体系，实现城市内以及城市群的互联互通。

3.2 打造多种TOD模式

为解决城市发展过程中的人口集聚、土地紧缺、资源有限的问题，围绕轨道交通站点进行高强度高密度开发，利用轨道交通线路引导城市的合理发展。东京的发展采用多种TOD模式（图7），即以枢纽站为中心的集聚式开发（模式A）、郊区轨道沿线开发（模式B）和郊区新城开发（模式C），最终形成以车站为中心的紧凑城市。在东京都市圈的发展历程中，多种TOD模式为轨道交通与城市的融合起到了至关重要的作用。

图7 东京都市圈多种TOD模式

城市中心地带的车站及客流量较多的车站附近往往兼具商业、办公、文化服务等功能，具有高强度开发的潜质，因此采用集聚式开发。轨道沿线集聚大量人口，沿线各种功能区的开发与客流的相互作用为枢纽站周边商业区、商业街的形成和发展奠定了基础。郊区新城具有大量的通勤客流，因此轨道交通与郊区新城的开发需相互融合。在进行大量房地产开发的同时，轨道交通企业还建造配备了与沿线住宅区相配套的生活、医疗、娱乐等设施，提供了不动产租赁、物业管理等业务。

3.3 采用灵活多样的网络化运营组织

东京都市圈轨道交通采用灵活多样的网络化运营组织，以应对城市发展动态变化及客流时空分布的不均衡等问题。主要的运营组织方法有直通运营、多交路运行、快慢车运行等。网络化运营组织的主要受益者为大量郊区通勤乘客，使其减少换乘次数、候车时间和停站次数，快速往返于郊区居住地与城市就业区。

由于历史原因，根据日本铁路法案私铁不准进入山手线内的区域，因此东京都市圈的直通运营主要集中在地铁与私铁之间。13条地铁线路中有10条与私铁线路直通运营，地铁直通长度在地铁总长度中的占比达到了73.86%，如图8所示。

图8 东京都市圈直通运营线路

直通运营延伸了列车服务的范围，而线路过长会导致客流不均衡，因此多交路运行模式在东京都市圈广泛使用。以东武东上线和西武池袋线为例，早高峰进城方向开行的列车交路数分别为4种和6种。若考虑两线直通运营至地铁副都心线和有乐町线，则交路数高达9种和13种。多交路运行模式很好地解决了东京都市圈郊区客流较分散、核心区客流较集中的问题。

为提高出行效率，快慢车运行模式在东京都市圈极为常见。私铁列车从慢到快分为各站停车、准急行、急行、特急，部分列车还开通有快速、区间急行、通勤急行、快速急行、准特急等；JR一般分为各站停车、快速、特快、特急等；地铁绝大部分为站站停，较少有快速、急行等快车。不同等级的快慢车主要由列车停站数量决定，为不同需求的乘客提供差异化的服务。

3.4 持续更新改造轨道基础设施

东京都市圈的轨道交通基础设施通过不断更新改造以提高线路运能和运行效率、改善车站运营服务质量等，适应不断变化的客流需求。20世纪60年代，为了缓解轨道交通线路满载率过高的问题，大量线路进行了扩编改造，如1964年日比谷线列车由8节扩编为10节。

在扩大列车编组的同时也对轨道交通线路设施进行了改造。大量远郊线路初建时为单线铁路，渐渐不能满足乘客需求，改为复线。15～30 km圈层内运能不足区间的复线化改造极大提高了运输能力，如东武东上线的和光市站—志木站等区间。

为了实现轨道交通的互联互通，大量地铁线路在规划之初就考虑了线路延伸和互联互通的需求，统一轨距、限界。但仍有很多线路在实现直通运营时需要进行接轨站的改造，如扩展站台、增设轨道、更新信号设备等。

4 结论和经验

东京都市圈作为世界上轨道交通发展时间长、建设完善、运营效果佳的都市圈之一，在上百年的发展历程中不断更新，达到轨道交通与城市发展的有机融合。可供我国轨道交通发展借鉴的经验如下：

1）促进轨道交通规划与城市规划的融合

轨道交通规划作为城市规划的重要组成部分，应从国家层面的综合规划出发，逐步深入至都市圈区域的整体规划、地区的具体规划等。在规划阶段综合考虑轨道交通发展与城市发展，建立完善的规划体系。

2）构建以轨道交通为导向的城市发展模式

充分发挥轨道交通在城市交通中的骨干作用，通过轨道交通引导城市发展，围绕轨道交通站点集聚城市功能区及资源要素，促进城市空间结构的合理化、功能分区的多样化。同时，通过合理规划轨道交通沿线以及站点周边的土地，采用多种TOD模式，实现轨道交通与城市的可持续协调发展。

3）加强轨道交通网络化运营组织

建立多层次的轨道交通系统，通过网络化运营组织，提供差异化的轨道交通运营服务，以此增加轨道交通的吸引力，满足多样化不均衡的客流需求。为提升轨道交通的服务水平和应对不同时期的乘客需求，对轨道交通基础设施进行适当的更新改造。