论“一行为一诉”立案受理原则

胡彦彦

（郑州大学法学院 河南郑州 450001）

立案的功能在于决定哪些纠纷可以通过诉讼的手段予以解决。立案登记制度下也并不意味着所有的诉讼都要立案，所有的诉讼都会被受理。当事人的起诉仍然需要符合法律规定的起诉条件，人民法院仍会对起诉是否符合立案要件进行审查，而这立足于“一行为一诉”立案受理原则。这一原则正在司法实践中发挥着重要作用，为立案法官的审查提供了更加明确清晰的操作标准。

一、“一行为一诉”原则之司法适用

（一）涉及一系列行政行为不符合“一行为一诉”原则。基于我国行政诉讼法第6条的规定，法院在审理行政案件时，被诉的行政行为是其主要审查对象。行政行为根据不同的标准有不同的分类方式。比较常见的有具体行政行为和抽象行政行为，是按照对象是否特定进行分类的；外部行政行为和内部行政行为，是以相对人的身份进行分类的。除此之外还有其他分类。系列行政行为指的是由多个具体、独立的行政行为复合组成的行政行为，其具有可拆分性，即一个系列行政行为可以被拆分成多个单个的行政行为。例如常见的行政协议并不是单一的行政行为，它包含了行政协议的签订、变更、履行、以及行政协议的解除等一系列单个的行政行为。司法实践中，部分当事人受诉讼能力的限制以及想要快速解决纠纷的心理影响，往往会从整体和宏观的视角来提起诉讼请求，导致诉讼请求大多涉及一系列行政行为。我国行政诉讼中行政行为中心论的制度架构根深蒂固，故而受传统的行政行为观念影响，法院在审理案件时更倾向于将行政行为视作单一、独立的行为。所以，当行政相对人提起的诉讼请求涉及一系列行政行为时，法院会结合“一行为一诉”受理原则将当事提起的诉讼请求认定为不具体。

案例1：在周威之、徐友成、周昆阳、周伯成诉湖南省娄底市人民政府、湖南省娄底市征地拆迁处土地行政管理一案中，最高人民法院裁判认为：“周威之等四人起诉请求，确认征收土地行为违法并予以赔偿、退还闲置土地。上述诉讼请求中，征收集体土地行为是由一系列不同行政行为构成的，并且由不同的行政机关实施。土地征收存在多个环节、多个主体、多个行为，中间包括批准征收集体土地行为、发布征收公告行为、发布征收补偿方案公告行为、征收补偿安置行为以及强制搬迁等一系列行政行为。周威之等四人起诉的行政行为并不具体明确，不符合行政诉讼的起诉条件。”

（二）涉及多个行政行为不符合“一行为一诉”原则。若单从诉讼请求涉及的行政行为的个数上来判断，当原告的诉讼请求涉及多个行政行为时，很显然与“一行为”相悖。在相关的司法案例中，原告所提的诉讼请求涉及多个且不同的行政行为，表现为被告不一、内容不一、属于不同的法律关系且无法在一个诉讼中合并审理。多个行政行为，其中也包括了关联行政行为。在行政管理实践中，单一的行政行为有时难以完成某个行政任务，仅靠某一个行政行为无法达到行政目的，因此实务中需要两个或者多个之间存在关联的行政行为，后行政行为往往与前一行政行为相承接，两者之间有逻辑上的前后关系。因为关联行政行为往往表现的不是那么清晰具体，所以有些原告的诉讼请求可能会涉及关联行政行为等多个行政行为，从而导致违背了“一行为一诉”原则。

案例2：在高春山诉平泉市人民政府土地行政一案中，最高人民法院裁判认为：“高春山针对平泉市政府作出的《挂牌终止通知》提起行政诉讼，而平泉市政府作出的6号复议决定针对的是平泉市自然资源和规划局作出的2013年度第七批次建设用地6号地使用权出让活动，前者针对的仅是案涉土地的《挂牌终止通知》行为，后者针对的却是整个出让行为，虽然两个行政行为之间具有一定的关联性，但并非是同一行政行为。”

二、“一行为一诉”之适用反思

（一）适用得当——有利于案件在立案阶段的审查受理。我国现行的立案登记制并没有排除人民法院的审查权，法院仍需对当事人的起诉是否符合立案要件进行审查。根据我国《行政诉讼法》第五十一条的规定可以看出，人民法院需要对当事人的起诉状进行审查，判断当事人的起诉是否符合法律规定，从而作出是否立案的决定。“结合《行政诉讼法》第五十一条和第四十九条的规定来看，法院在行政诉讼立案环节的审查并未得到实质性的简化。”[1]

行政诉讼中，“有具体的诉讼请求”是一项重要的法定起诉要件。但是“具体”是一个不确定的概念，人民法院在立案阶段的审查限度面临如何把握的问题。因为如果过度行使审查权，会致使立案登记制的改革目的难以实现，和立案制度改革前的审查制毫无两样。现实中，“立案难”的问题尚未完全解决，为了最大程度保障当事人诉权的行使，法院在受理案件时应严格把握好审查限度。“一行为一诉”为法院提供了一个极具操作性的审查规则和标准，我们也应最大限度挖掘这一原则的潜能，发挥出这一原则在立案受理阶段的作用。通过对最高人民法院裁判的相关案例的梳理，“一行为一诉”原则已经成为判断诉讼请求是否具体的一个重要标准。“一行为一诉”原则的司法适用得当有利于案件的审查受理，保障当事人诉权的行使，维护当事人的合法权益。

（二）机械适用——不利于行政纠纷的实质性化解。我国行政诉讼法一项重要的立法目的就是要化解行政争议，解决行政纠纷。然而，从司法实践的反馈来看，行政诉讼法的实施并没有达到预期效果。“上诉案件居高不下、服判息诉效果不佳、涉诉信访压力巨大等问题依然存在。”[2]

实践中导致行政纠纷无法得到实质性解决的因素有很多。通过对相关案例的梳理发现，“一行为一诉”原则在成为明确诉讼请求是否具体的判断依据时，亦成为了法院否定诉讼请求具体的规则和标准，人民法院往往以以此来驳回当事人的诉讼请求。人民法院对“一行为一诉”原则的过于机械的适用，不利于纠纷的整体性解决，往往造成实务中“官了民不了，案结事不了”的现象。“一行为一诉”原则俨然成为了司法实践中法院用顺手的判断规则，这也导致了合并审理或共同诉讼的案件较少。也许是最高人民法院已经意识到了这一问题，所以在相关案件中也指出“一行为一诉”原则并非行政诉讼立案受理阶段的强制性规定。行政诉讼司法实践中，并未排除在一个行政诉讼中审理多个被诉的行政行为，合并审理制度是行政诉讼中一项重要的制度。故而，人民法院应避免“一行为一诉”原则过于机械和程式化的适用，方能充分发挥出这一立案受理原则的作用。

结语

不同的行政机关依据不同的法律规范作出不同的行政行为。所以，当公民、法人或者其他组织在一个行政案件中对多个不同的行政行为进行诉讼时，不利于法院审查也不利于行政机关的应诉，从而会影响到案件的及时审理，不利于解决行政纠纷。通过对大量司法案例的研析可以发现，“一行为一诉”这一立案受理原则符合我国行政诉讼法的立法目的。“一行为一诉”原则有利于案件在立案阶段的审查受理，更加有针对性地促使行政争议的解决。另一方面，“一行为一诉”原则过于机械程式化的适用，会致使当事人反复大量地提起诉讼，有“滥诉”的风险，不利于行政纠纷的实质性化解。因此，在“一行为一诉”原则的司法适用过程中，人民法院应把握好适用的限度，充分挖掘这一原则的潜能，使其更好地服务于司法实践。