地方政策支持社会企业发展探究

□文/钟 昱

（东华大学人文学院 上海）

［提要］社会企业在我国日益引起关注.目前已有地方政府开始探索，出台支持社会企业的政策。成都市政府出台对社会企业的相关支持政策，从利益相关者视角出发，分析社会企业各利益相关者的权力、利益，探讨相对应的地方支持政策的制定与实施，发现社会企业地方支持政策的不足之处，并提出相关政策建议，以期为我国社会企业政策制定提供参考。

一、问题的提出

随着各国社会企业发展的日趋成熟，中国社会企业也逐步兴起。社会企业是以社会使命为驱动，以商业运营为手段，整合公益活动和商业活动来解决社会问题。社会企业打破了商业和慈善社会的边界，因此面临着复杂的外部关系，需要及时响应多重利益相关者的不同需求，既要满足资金提供者的要求，还要考虑受益人的需求。同时，社会企业也要积极寻求各方利益相关者的支持来实现可持续发展。

北京市、成都市、广东省佛山市顺德区等地已陆续出台社会企业的认证办法和支持政策，在地方政府文件中提及大力发展社会企业。政策的推动必须考虑到影响政策制定、实施和发展的多重因素。地方政府推动社会企业发展，不能一味地效仿其他国家和地区的经验，还需要深入了解地方情境，根据不同利益相关者诉求进行协调，保证最大限度地推进社会企业的发展。目前，地方支持社会企业的政策仍不完善，使得政策效果不明显，这与政策制定与实施中未能明确社会企业中各利益相关者的作用相关。

二、成都市地方支持社会企业的政策实施

社会企业作为新兴事物发展，已有地方政府开始行动并进行有益的探索。2018年，成都市政府出台《成都市人民政府办公厅关于培育社会企业促进社区发展治理的意见》，提出培育发展社会企业，明确社会企业可以在工商部门注册。2018年6月，成都市工商局组织开展了全市第一期社会企业理论和实践培训，要求工商、商务和科技等部门之间加强协调和互动，促进社会企业培育发展。2019年，成都市城乡社区发展治理工作领导小组办公室的《关于改革公共服务供给体制机制加快社会企业培育发展的通知》，探索建立社会企业项目库管理运行机制。

此后，成都市各辖区也出台了社会企业培育扶持办法，如放宽社会企业经营场所、经营范围、名称登记条件等，引导鼓励社会企业参与社会事务，从市级、区级到社区都传达了社会企业发展的理念与精神。武侯区建立社会企业发展联席会议制度，给予辖区内社会企业资金、税收、人才以及学术研究的支持；成华区实施“熊猫计划”，打造综合服务平台，给予经济贡献奖励；金牛区鼓励举办重要活动及论坛，支持孵化平台建设，支持、择优实施一企一策。

地方支持社会企业的相关政策大多体现在推进城乡社区发展、公共服务供给、社会组织发展方面。成都市对社会企业的政策支持：一是政策全覆盖。从市级、区级再到社区各个层级的政策出台，支持各地区开展培训活动，从区域整体规划的角度扶持社会企业发展。二是多部门联动。各项任务细分给成都市人民政府办公厅、工商局、城乡社区发展办公室、民政局等不同部门负责。三是政策动员全面。考虑多数利益相关者开展经营，政策不光支持社会企业家，也积极培育鼓励支持社会企业的市民、企业、社会组织、社会团体、城乡社区、投资机构、学术研究机构等各方力量，形成全面的社会企业培育生态环境。

整体而言，由于社会企业尚未形成权威定义、国家层面的政策指导缺位，地方政府对社会企业以培育发展为主。相比我国其他城市来说，成都市的相关政策较为丰富，但政策效果还不突出，因此呈现出社会企业政策滞后于社会企业实践的态势，各项政策是否符合各方利益相关者还未得到充分讨论。

三、地方支持社会企业政策的利益相关者分析

（一）利益相关者识别。根据利益相关者理论，地方政府推进社会企业发展中的利益相关者，即能够对社会企业支持政策制定和实施产生影响以及通过社会企业发展目标的达成获取利益的个人或群体。由于社会企业具有兼顾商业目标和社会目标的特殊性，与其有关系的群体也较为广泛，因此相关政策涉及到多个利益相关者，包括社会企业家及其团队、员工、商业企业、社会组织、供应商、服务受众、社会公众或社区居民、专家及学术研究机构、媒体、志愿者等。社会企业家及管理团队是直接利益相关者，最需要政策支持，他们在这一过程中承担着比较大的责任，在探索运作模式、完成使命目标等方面都面临着极大的挑战。社会企业的服务受众既包括社会企业以外的受益人，也包括部分员工。社会企业可以由商业企业转型，或者是从社会组织、社会团体转型为社会企业。这类有转型意向的组织都应当是关注的对象。同时，社会企业在发展中需要外部支持，选择使命和价值观与其一致的商业企业或社会组织建立合作，可以形成自己的资源渠道以获得资金和非资金方面的支持，或通过公益互动来实现合作，对双方生存和发展都有战略价值。社会公众、专家及学术研究机构、媒体、志愿者，在整个政策过程中扮演着各自的角色、发挥各自的功能，对社会企业发展起到促进和支持作用。只有重视并充分考虑到多方利益相关者的权益，才能更有效地促进社会企业的发展。

（二）权力-利益分析。从权力、利益两个维度对社会企业地方支持政策中涉及的利益相关者进行分析，并绘制权力-利益矩阵来评估地方政策的支持力度是否符合标准。“权力”维度体现的是利益相关者对政策、经济等资源的控制和占有程度，即在社会企业运营中权力的高低；“利益”维度表现利益相关者在政策支持和社会企业发展中所能获得的利益，进而着重分析其社会目标方面的利益。根据“权力”“利益”差异，将利益相关者划分为A、B、C、D四种类型，针对不同利益群体需采取差别化的措施。（图1）

图1 基于利益相关者权力-利益矩阵

第一，A区的利益相关者：社会企业家及管理团队。其权力高、利益高，需“重点考虑”。社会企业家及其团队是社会企业的组织者，权力主要体现在对社会企业的管理，承担社会企业工作解决社会问题，执行关于社会企业支持政策的相关规定。利益主要体现在政策的扶持下达到社会价值与商业价值，完成社会企业的双重目标。从政策文本来看，成都市政府对社会企业家的支持力度很大，建立社会企业培育发展促进机制，包括便利社会企业登记、建立社会企业评审认定制度、加强对社会企业的培育孵化力度等，符合策略要求。但在国家层面，社会企业还没有属于自身的扶持政策和战略规划，还需要进一步完善。

第二，B区的利益相关者：商业企业、社会组织。其权力高、利益较高，可以很好地拥护政策、与社会企业合作以促进其发展，但他们的价值取向难以预测，应采取“令其满意”策略，引导这类群体发挥落实政策的积极作用。商业企业权力在于提供资本、生产规模及技术，利益是寻求实现经济效益。社会组织也是社会企业合作伙伴，能够帮助社会企业扩大规模，在两者使命目标一致的情况下能共同进步。如，在成都市政府政策的引导下，许多商业企业、基金会将目光投向社会企业，并为社会企业提供资金支持、专项基金等。按照社会企业认证标准，更加突出社会企业的市场逻辑，因此企业、公司在评审认证方面具有优势，符合策略要求。而社会组织转型社会企业困难，且相关财税支持政策力度不大，与其在社会企业利益相关中的地位不符。

第三，C区的利益相关者：社会公众或社区居民、学术研究机构、媒体、志愿者、员工等。尽管权力、利益并不高，但他们对社会企业的发展起到间接作用，针对这类群体要进行“监督”。如，专家或学术研究机构需要为社会企业的长远发展提供学术支撑；社会公众、志愿者、媒体承担着社会监督的角色。目前的地方政策要求推进社会企业信用信息公示，开辟社会力量满足社会公众多元化需求，并通过组织开展通识培训宣传，提高多元主体对社会企业的认知度，但政策中未明确提及对社会公众、媒体、志愿者的关注，与预期策略不符。

第四，D区的利益相关者：服务受众。他们的权力低，但并不意味着他们不重要，服务受众才是社会企业发展的目标，是整个过程中最重要的受益人。这类利益相关者积极拥护的政策会对权力更大的利益相关者产生影响，需要“随时告知”。服务受众不仅指社会企业面向的个人、群体或社区，也包括通过社会企业获得就业机会并提升个人价值的员工。政策制定、实施中要随时关注并倾听服务受众的诉求。

总体而言，社会企业家及管理团队是关键利益者；商业企业、社会组织是支持者也是社会企业的合作伙伴；社会公众、学术研究机构、媒体、志愿者等是影响者，对社会企业发展有间接作用；服务受众是直接受益者。他们不同程度上受到政策的影响，又对政策保持着各自的利益期待。

四、推动社会企业发展的政策建议

（一）建立相关法律法规，重视社会企业发展。成都市等地方政府出台了一些社会企业发展条例，但在全国范围内实施的商法、税法或慈善法等都没有对社会企业作出明确规定，没有关于社会企业的立法或相应的法律形式。针对社会企业在国家层面的重视不够，建议尽快出台关于社会企业的专门法律法规，明确社会企业身份，界定与商业企业、社会组织之间的关系，确保其公益属性。国家层面牵头制定相关政策，为社会企业发展提供根本保障。同时，地方政府在现行的法律框架下，建立专责的主管部门，规范社会企业认证标准和运作程序，严格监督监管，以维护社会企业发展。社会企业发展是涉及多方利益相关者的复杂过程，出台相关的具有强效力的法律法规有利于规范各利益相关者之间的关系，推动和引导社会企业的发展。

（二）完善社会企业的政策体系，加强财税支持力度。一是制定并实施有针对性的财税补贴政策，政府可以向社会企业提供补贴，特别是在扶贫和帮助弱势群体方面，例如对雇佣残疾人等弱势群体的社会企业给予税收优惠，帮助弱势群体集中就业。二是对社会企业的投资者和捐赠者给予税收减免，以政策引导激励商业企业或其他机构参与社会企业的合作、投资，为解决融资问题提供市场化渠道。例如，海关总署相关文件中，限定指定基金会捐赠，才能免征进口税，其他社会公益组织无法受惠。地方政府给予社会企业必要的资金和政策扶持，为社会企业的蓬勃发展创造空间。

（三）促进社会企业利益群体合作，提高各方参与积极性。目前，有许多利益相关者对社会企业的政策了解不够，使得对社会企业的积极性不高。有些专家与学术研究机构已经注意到社会企业的发展，并为社会企业培育和相关制度建设提供成熟可靠的建议，但理论与实践还有一定的差别，社会公众、媒体、志愿者等对社会企业的认识不足。建议地方政府搭建发展社会企业的合作平台，通过政策宣传等方式提高社会公众认知度，促进社会公众、社会组织、商业企业、研究机构和媒体等利益相关者之间的交流，鼓励受益人的参与，共同探寻发展中所需要的政策。这也有利于发挥各方优势，参与社会监督，规范社会企业的运行。同时，政府有必要为专业人才培养提供政策支持，引导高校、研究机构等积极开展社会企业的政策与实践研究，激励社会企业家精神，吸引优秀人才，加强社会企业能力建设。

总之，尽管地方支持社会企业的政策还有部分缺失，但当前的政策环境也十分有利于社会企业发展，社会企业政策具备了进入政策议程的能力。成都市政府为社会企业的发展给予很大的支持，使其权力、利益趋于平衡，社会企业可以更好地专注于其使命的完成。若要推动社会企业的发展，地方政府在政策的制定、实施与调整过程中必须兼顾各方利益，注意利益相关者的权力、利益是否符合标准。不断完善政策过程的同时，还要注意适度推行地方支持政策，给予社会企业适当的自主发展空间，推进社会企业高质量发展。