盘活水利工程类财政存量资金对策浅析

林赵华

引言

财政存量资金，就是指收入已经发生、尚未安排预算，或者预算已经安排、尚未形成实际支出的财政资金。也就是各级财政部门和预算单位在年末还没花完的钱，或是没花出去的钱。多年前，从国务院到各级各部门，都把盘活存量资金列入了重要议事日程。《国务院办公厅关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》(国办发〔2014〕70号)和《财政部关于推进地方盘活财政存量资金有关事项的通知》(财预〔2015〕15号)等文件精神，进一步推进盘活财政存量资金工作，各级财政部门也都下达了文件布置盘活资金的工作。

在各级财政部门的统一布置下，我国已经进行了盘活存量资金的工作，层层落实责任。盘活资金的政策，给予财政调配资金一项非常得力的举措，让资金活起来，加快了资金的流动性，促进了资金的周转，闲置资金得到了更好的利用。然而，从最近几年的盘活资金工作来看，在微观管理层面呈现出了各种各样的问题，并且这些问题矛盾的加剧，会影响以后盘活资金的使用。为此，笔者从地方调查研究的客观数据出发，对水利工程类财政存量资金产生的原因和盘活过程中产生的问题进行了以下分析，并提出了几点建议。

一、水利工程类财政结转结余资金产生的原因

1.工程未竣工决算产生结转结余

工程未能及时竣工决算，工程的保留金和质保金不能按时支付，形成大量的结转资金。2016年下半年起，为了缓解经济疲软，我国提出了扩大内需的经济增长策略。我国加大了工程建设投资力度，特别是水利工程每年项目投资总额以数十倍的速度增加。水利建设投资总额大幅度增加，然而相应的设计、监理、业主的技术力量并没有以十倍的速度增加。在这五年多时间，大家都忙于项目的建设，项目的竣工决算暂时搁浅。现在投资建设的洪峰已过，大家都集中来做竣工决算的资料，但是由于施工过于匆忙，有的施工单位平时没有及时收集资料，部份工程量验收资料、隐蔽工程、设计变更等材料东缺西漏的，致使在办理竣工决算时，收集资料阶段过于漫长滞后。而且，政府投资审计中心的人员不足，这又很大地制约着工程的竣工决算进度，在竣工决算的洪峰到来时，工程审计形成了竣工决算的瓶颈。许多地方政府都规定了具体的保留金比例，在工程审计结算前，工程保留金的比例是进度款的20%，有的甚至达到工程进度款的30%至40%，即使工程审计后，也要扣留5%工程质保金。因此，项目未竣工决算，是形成大量结转资金的主要原因。

2.项目施工受阻，工程无法进展，工程进度款形成结余

有的工程施工过程中，群众因青苗和征地补偿费不能与业主达成一致，还有的群众因为迷信活动，意为施工影响其“风水”，阻挠施工。例如钦州市钦北区西利水库除险加固工程、五星水库除险加固工程，施工单位已经十几次进场，每次都受到群众阻挠而退场。水利建设的特殊性也影响施工进度。水利工程建设施工受气候影响很大，在农业播种季节或者汛期期间，不能进行施工，这方面也影响了资金的支出进度。

工程进度款是指在施工过程中按进度、控制界面或按月完成的工程数量建设单位给付的工程款项。从计算依据上来看析，工程进度款是依据施工单位每月完成工程量来计算的，包括发包人签证认可的工程量增减和对原材料地认质认价导致价款的增加，其具有不确定性，而到期债权的金额业已明确、支付期限已经届满。从用途上看，工程进度款是在工程竣工前，承包人收取的包含材料款和工人工资、设备设施租赁费等各项费用。发包方支付进度款是保障承包人持续投入人力、物力，进度款的支付具有持续性和阶段性。工程进度款给付的目的，不仅在于给予施工单位合理的利润，更是承担施工任务所必需的费用，是下一进度工程施工的充分条件。施工过程中，一旦执行工程进度款，工程所需的大宗材料款、农民工工资、分包工程款等款项无法支付，承包人又无法垫资必将导致工程无法按时竣工，这严重影响了《建设工程施工合同》的正常履行，侵害了发包方的合法权利。

3.施工、监理技术薄弱，工程进度缓慢形成资金结余

制约施工进度缓慢的原因有很多，如：预制板梁养生不到位,导致混凝土强度上升缓慢,影响梁板张拉及移梁,梁底饱和,施工停滞；桥梁下部结构施工人员及技术人员不足,开展作业面不足；施工安排不合理,主线桥投入力度小；测量、试验人员不足,无法与施工进度相匹配；空心板模板以及下部结构标准模板数量不足,无法满足进度要求；没有形成完善的施工自检、报检体系,管理混乱等等。

总之，施工队伍组织管理松散，导致施工进度缓慢。项目经理、技术负责人、资料员、质检员等人员经常不到位，完成合同所需的人力、材料、设备配套不足，通常由零散农民劳务工具体施工，现场施工专业技能薄弱，影响工程进度。施工监理单位也经常有不到位的情况，即使到场的也是经验不足的学徒，很少有工程总监长期在现场监督的，监理单位不能很好地监督工程质量和推进工程进度，致使工程进度缓慢而形成资金结转结余。

二、盘活财政存量资金执行过程中存在的问题分析

1.如何保障工程保留金和质保金的支付

财政收回的盘活资金，并不全是项目的结余资金，而是项目的结转资金，是项目尚未支付的工程保留金和质保金，并且占盘活资金绝大部份。项目已经实施完毕，如果施工单位做好了相关的手续和材料，根据合同要求，业主还是要支付余下的尾款的。财政在收回盘活资金后，资金或许已不再专款专用，那么如何保证工程尾款的支付？如何确保支付工程款的及时性。

2.按原渠道使用盘活资金，财政作为新的项目重新下达欠科学考虑

每个项目在下达初步设计批复前，经过堪测、设计、立项诸多程序，也要多部门进行多次评审，项目才能得以下达初步设计批复。在项目实施经过预算控制价、政府采购、招投标等程序。为了做好这些前期工作，相关的工作人员要收集大量的资料，要花费大量的人力、物力，做大量的工作。如果说使用盘活资金是作为新的项目下达资金，那么还需要办理以上各个审批程序吗？如果不需要，是否违反了相关的规定？如果需要，那么工作不是重复了吗？所以，按原渠道使用盘活资金，财政作为新的项目重新下达欠科学考虑的。

3.盘活资金两年滚动收回，时间上不适合工程建设要求

工程的前期工作做好后，预算价控制、政府采购审批、招投标的程序，正常情况下，要两三个月的时间。中标后，施工单位要等银行出具的合同履约保函，也需要半个月时间，还有监理单位招投标等也需要相应的时间，一般每个项目都要花三四个月才能完成各个程序。水利施工的工作是特殊的在农忙季节和汛期基本上不能进行施工。工期较短的一年内能完成的项目，暂时扣除的工程质保金至少要一年后才能支付，如果是水利工程，至少还要经过一个主汛期的考验。总的来说，从项目下达投资计划到最终支付工程质保金，大约要三年时间才付完工程款。所以，两年滚动收回资金的做法，第三年财政刚好收回的是工程质保金，依此类推，所有的工程都是这样。而且有的工期是在两年以上更不用说了。在我国，执行政策总是极左极右地执行。以前一直让资金闲置不进行盘活，任资金长时间滞留，现在一进行盘活又过快过急，排山倒海一般。本来资金是要活的，是要加速流动性。但是时间是要合理，否则，只能用一个字代替——“乱”。

三、关于盘活水利工程类财政存量资金的几点建议

盘活各领域财政“沉睡”资金，提高使用效益，缓解财政收支困难，让积极财政政策更好发力，服务经济社会发展，是创新宏观调控的重要内容。盘活的资金应重点投向民生改善、公共服务、基础设施等领域。全面清理财政专户，防止资金大量沉淀，各地一律不得新设专项支出财政专户。对预算周转金和预算稳定调节基金规模占比设定上限，不得在预算外新设偿债准备金，已设的纳入预算管理，促进资金科学安排，加快流转。盘活水利工程类财政存量资金的具体对策有：

1.加快工程竣工决算，及时支付工程款

（1）下达年度工程竣工任务，纳入年度考核绩效

各级各部门应当重视工程没有竣工决算形成了资金结转结余的问题，认真分析监管不到位，项目未正常开工或完工未及时结算的原因。为了工程竣工决算能够顺利进行，落实责任，下达给各部门最低的任务，并且纳入年度绩效进行绩效考核。建立健全专项资金考评机制，改变“重分配，轻管理”倾向，建立政策控制、过程控制、效率控制监督机制，实现全方位、多层次、各环节的监督。

基本工程建设项目其目的并非是经营需要，而是为了社会民生。比如说道路沟渠的修建。

财政部《基本建设财务管理规定》第十四条明确规定：非经营性项目的结余资金，首先用于归还贷款，如有结余，30%作为建设单位留成收入，主要用于项目配套设施建设、职工奖励和工程质量奖，70%按投资来源比例归还投资方。建设单位应上缴的基建项目竣工结余资金应在竣工财务决算批复后30日内按拨款渠道逐级上缴。建设单位在编制项目竣工财务决算前应认真清理结余资金。应变价处理的库存设备、材料以及应处理的自用固定资产要公开变价处理，应收、应付款项要及时清理，清理出来的结余资金按下列情况进行处理：经营性项目清理出的结余资金，相应转人生产经营企业的有关资产。

（2）引入工程审计新机制，加快工程竣工决算

政府投资很大，各部门的项目很多，水利、发改、建设、教育、国土等部门的工程建设任务很多，工程完工后都需要进行工程审计，很明显，政府投资评审中心的技术力量薄弱。为了加快工程竣工结算，应该引入工程审计新机制，改革政府投资审计机制。好好利用社会中介机构的力量，经政府投资评审中心授权，可以委托有资质的、信誉好的社会中介机构出具工程审计报告。为了避免中介机构由于利益关系影响审计报告的效力，还要加大中介机构的监督管理，并制订出严厉的处罚措施。

2.以原文件的续文下达盘活资金的文件

严格遵守财经制度，是规范专项资金的基本要求。现在每使用一笔盘活资金，都应该作为新的投资文件进行下达。但是该笔资金是原工程是延续，是原工程的进度款或者质保金。使用盘活资金，以原文件的续文下达更有利于工程的总体结算，也有利于考核工程概预算执行情况，工程投资的资金来源结构清晰，更恰当反映投资的整体情况。对于在会计年度内未完工的项目，其项目结转资金一并纳入部门预算管理，用于下年度该项目的支出；对于在会计年度内已完工的项目，经财政等相关部门批转后，其项目结余资金纳入预算，作为其他项目专用资金调剂使用，达到提高专项资金预算的执行效率。

3.三年滚动进行项目投资的盘活更科学

要创新融资方式，统筹盘活沉淀资金。在水利投资运营、义务教育、卫生、社保、环保等领域开展三年滚动预算试点，确保资金和项目对接。让公帑有效服务公众、造福人民。发挥政府投资引导作用，按照市场化运作和可持续的要求，以易地扶贫搬迁等为重点科学合理使用专项建设基金，加大中央预算内投资对水利薄弱环节、城市防涝设施建设等投入。注重运用政府和社会资本合作模式，再向社会集中推介一批有现金流、有稳定回报预期的项目。

盘活资金两年滚动收回，时间上不适合项目的建设要求，将时间改为三年更科学，建设时间长的顺延，依此类推。项目立项后，从招投标、政府采购、工程施工、完工一系列程序都得到了很好的解决，流程顺畅，项目也完美收宫。现在又是国库集中支付，资金还在财政那儿，为什么不让那点质保金多留一年呢？在国库支付系统多留一年的指标呢？按三年滚动进行项目投资的资金盘活更科学，工程的流程更顺畅。推出重大建设项目三年滚动投资计划，形成项目储备机制和滚动实施的良性循环，同时积极化解过剩产能，坚决淘汰落后项目。

4.盘活存量资金与盘活资产相结合

盘活存量资金的效益显著，盘活资金就是要求我们的思想活起来，解放思想，扩宽思路。我们进一步将盘活存量资金与盘活资产相结合起来，把资产也活起来。我国地大物博，有一些投资决策错误形成了一些闲置资产，有的国有企业的资产、行政事业单位投资形成的闲置资产，如果盘活了这些闲置的资产，将盘活资产所得的收益继续用于扩大再生产，社会的资产总值并没有因此减少，反而更好的利用，并带来收益，资产增值了，增加了社会财富。

盘活资金资产，清理财政存量资金，及时收回结余资金和连续两年未用完的结转资金，统筹用于重点支出。各部门长期沉淀闲置、不需按原用途使用的资金，以及预计年底难以使用的资金，按规定收回财政或调整用于其他急需支持的项目。对于长期低效运转、闲置的行政事业单位国有资产，督促相关单位采取多种措施予以盘活，所得收入按规定上缴财政全市统筹。盘活国有资源，加快国企资源整合，将不良资产剥离，将优质资产整合注入，提升国企竞争力和运营管理水平。深入研究理清投融资思路，主动对接社会资本，通过土地等各类城市资源的运用和要素匹配以及融资模式的不断创新，促进当地经济社会可持续发展。

四、小结

财政存量资金是货币资金市场的重要组成部分，在目前稳健货币政策下，财政存量资金是发挥经济建设、推动经济发展的重要助手。因此，各部门必须要梳理自身的财政存量资金情况，整合财政存量资金，将有限的资金用到刀刃上，促进经济的发展和社会的进步。

论文通过分析水利工程类财政结转结余资金产生的原因，提出了加快工程竣工决算，及时支付工程款；以原文件的续文下达盘活资金的文件；三年滚动进行项目投资；盘活存量资金与盘活资产相结合等对策。希望对盘活地方财政存量资金的实际管理工作有所推动。