加强基层财政监督

钟娟

现如今，我国经济社会发展进入“快车道”，经济越发展，财政监督越重要，2018年财政部将中央预算执行情况和其他财政收支情况的监督检查职责划入审计署，由此开启了财政监督职能的新一次变革。随着改革的深入推进和财政监督职责的日趋清晰，使得监督工作愈显重要，也给政府财政监督工作带来了一些新情况、新问题，现行的财政监督还存在监督机制发挥不够充分、监督方式片面单一等问题。如何加强基层财政监督，是增强财政保障能力，提高经费运行质量效益的必然要求。

一、财政监督的重要性

1950年，财政部设立了财政检查司（后称财政监察司），2002年，财政部将行政监督检查和行政处罚职能交由监督检查局行使，由此进一步优化了财政监督事业。 财政监督事业的不断完善和发展不仅是深化财税体制改革、建立现代财政制度的基本内容，更是深化供给侧结构性改革、完善社会主义市场经济体制、建立现代化经济体系的内在要求。财政监督的加强，不仅仅起到发挥国民经济“监测器”和“警示器”的作用，准确领会和剖析国民经济运行中所出现的新情况，更能够保证财政资金的安全与完整，进而保障我国财政稳定有序发展。

二、基层财政监督的现状

（一）由被动检查转变为主动监督。现如今基层财政监督一方面不仅仅按照省市每年下发的监督检查计划，按时按序开展工作;另一方面逐步化被动为主动，与其他科室甚至其他部门共同探讨协商，征求需要重点开展检查的项目，特别是涉及民生的、当下热点问题，提前部署、事前掌控，合作检查，做到早发现早解决，不等不拖，努力实现“要我做”向“我要做”的转变。

（二）财政监督机构及检查方式形态各异。目前，很多基层财政监督机构中，“同班人马，两块牌子”的情况常有，有的地方不仅仅要履行监督职能，而且又要兼任其他财政职能，更有一些偏远地方的财政部门甚至没有设立专门的监督机构，这种情况下造成我国基层监督检查人员不足，监督检查工作力度不足，基于此问题，县级财政部门为了满足实际工作需要，又由于财政预算不足，无法通过购买服务委托第三方协同检查，因此常常需要其他科室的工作人员协助检查，但是其他科室人员在日常工作中也很少涉及监督业务，对查账不熟悉，并不精通检查业务，这样容易造成工作效率低下，检查结果流于表面的情况。

（三）财政监督以外部检查为主。各地基层普遍认为财政监督是对行政事业单位的外部监督检查，往往忽视机关内部检查，且在对内部监督检查上，往往停留在形式上，没有按照监督检查程序进行检查，受“人情”影响，即使开展检查也只是走马观花式检查，检查得出的结论不痛不痒，未触实质。

三、基层财政监督存在的问题

（一）财政监督机制发挥不充分。1.没有正确的认识和重视。（1）自从开展财政监督工作以来，外界普遍认为财政监督相当于查账罚款，片面地将财政监督检查工作理解为“鸡蛋里挑骨头”，检查工作是“多此一举”，财政监督与财政管理脱节，财政监督与财政管理的区别认识不清，造成了被检查对象对财政监督行为产生了对立和抵触情绪，态度上消极对待，行动上与监督检查人员搞对立，难以有效地开展财政监督工作。（2）财政监督工作在财政内部关注不够。财政内部人员乃至有关领导，常常将财政监督工作“落在嘴上，停在手上”，对财政监督检查工作支持不足，普遍认为监督工作只要有人，工作能顺利正常开展下去就可以，重支出轻管理，有的甚至认为监督就是制约，认为财政监督妨碍“正常程序”，由此导致一些地方财政部门把重心放在如何分配资金上，对全过程监控及资金如何使用的跟踪落实较少，各业务科室很难从财政整体利益去把握，造成各环节相互隔离、相互脱节，未能准确把握资金“最后一公里”落实情况，降低了执行效率等。2.执行依据相对滞后。财政监督工作政策性强，涉及面广，工作要求高，目前，有关我国现存的财经法规制度比较分散且宽泛，且我国还未有一部以指导财政监督业务开展的实体性法律或行政法规，现今有的仅仅是财政部2012年颁布的《财政部门监督办法》这一部规范性文件，但因颁布时间较早，无法完全适应深化财政体制改革要求和财政监督工作实际，有时出现检查不好下定论的情况，特别是问题的定性、处理、跟踪管理环节，导致开展监督检查效果欠佳;另一方面对于违反财经纪律的行为，普遍适用于2005年起施行的《财政行政违法行为处罚处分条例》，该条例距离颁布时间已超过10年之久，很多行为的处罚依据不一定能适应现如今的实际情况，如财政部门屡次对乡镇进行种粮补贴催缴时，该镇时隔数月才上缴财政专户，对于这一特有的行为作出的处理规定比较笼统，执行中随意性大，对违法违规行为处罚过轻，责任追究不到位，处罚过重，引起不必要争端，立法缺失超前性和预见性。

（二）财政监督方式片面单一。我国财政监督方法仍然以事后监督为主。在实务过程中，财政监督系统性不强，往往只注重某一个方面，或某一阶段的运用，而忽视了监督作为一个整体全过程效能的发挥。例如，在监督中往往只偏重在对预算单位财政性资金收支情况的监督检查上，重点监督财政资金的分配结果，较少对财政资金的分配过程及使用情况进行检查，主要以专项资金检查为主，缺乏整体资金检查。对日常资金运转情况的往往不够重视，且因为没有进行事前监督，所以部门在申报项目时，项目是否可行，是否投资可以带来收益，受否拥有偿还债务的能力，这些都无法知晓，极大减弱了预算的执行效率，大大影响了财政资金分配的合理性。注重间断的集中性事后监督，忽视事前、事中监督，现行单一的财政监督方法大大降低了财政监督的力度，未能有效发挥财政监督的职能，更难以适应瞬息万变的市场经济环境。

（三）财政监督主体的多样化重叠。我国存在多个财政监督主体，资金使用单位主管部门、财政部门、人民代表大会及其常务委员会、审计部门、税务部门、人民群众等主体都拥有对财政经济活动监督检查的权力，但各监督机构间的监督工作各行其是，与财政业务监督之间沟通、协调不到位。特别是群众监督，虽然近年来，各级机构都通过政府政务公开、党务信息公开、实地公式公告、微信公众号、监管系统APP等多种方式方法公开政府信息，使得政府信息的方方面面都公开化透明化，广大人民群众也享有知情权、参与权和监督权，但社会公众监督意识仍旧不强，对在网络媒体上公开政府及部门资金流向等内容关注程度普遍不高，甚至不知道政府及部门公开的是什么概念，是否涉及到公众利益或看不明白也解读不了专业性较强的信息，社会公众监督的作用不明显。再加上各监督主体存在职能重叠交叉的问题。比如同属于政府系列的财政和審计部门，均代表政府对财政财务事项进行监督检查和审计，虽然2018年机构改革后，财政监督与审计监督有明确职责划分，但是监督的范围、内容、实施的方式等方面仍具有较大的同一性，有时候甚至出现重复检查同一个项目的现象。多元化的财政监督主体增加了监督的成本，甚至使财政监督出现“越位”或“缺位”的现象，重叠的监督职能造成财政监督的重复检查，降低财政监督的工作效率。

四、加强财政监督工作的主要思路

在当前经济形势下，要将财政监督与财政管理进行有效融合，重视财政监督工作，合理行使财政监督职能，财政监督不仅仅是一种手段，通过监督改进和加强财政管理才是最终目的。具体我们可以从以下几点着手：

（一）完善机制，构建财政监督全方位格局

1.加大宣传力度，积极理顺工作关系

（1）利用各种渠道，加大对财政监督工作的宣传，积极宣传财政监督先进典型和优秀经验，通过宣传，保证政策、制度的公开、透明，与各单位理顺关系，让社会公众清楚了解财政监督工作的性质，进而主动配合财政监督检查工作，提升财政监督管理水平。

（2）注重内部控制，强化财政监督意识。监督人员特别是领导干部要树立正确的监督观念和责任意识，建立健全全岗责任制，全面推进财政内部控制制度建设，财政监督机构与单位派驻纪检组可以按照内控检查办法及考核评价办法，联合检查财政内部各科室内控执行情况，将检查结果作为评价干部业绩的重要内容和发放绩效奖金的依据，严格把控财政资金分配和拨付资金关口，使财政资金的每一个运转环节都能有章可循，将财政资金在分配过程中可能发生的违纪行为扼杀于摇篮之中，确保财政监督的前瞻性;财政监督的本质是实现财政资金的安全有效，因此不仅加强财政部门的内控制度建设，同时也要将预算单位的内控制度建设落到实处，应建立健全单位财务管理制度，合理设置财务内部关键岗位，实行不相容岗位相互分离，加强预算单位国库集中支付资金安全管理等措施，增强部门内控和自我约束。

2.加快立法进程，完善财政监督长效机制

将已出台的《会计法》、《预算法》、《会计基础规范》或其他部门专项资金管理办法等相关法规中涉及财政监督的规章汇编成册，通过近几年监督检查结果运用落实工作实践，扩充细化《监督办法》的规定，使其更具实际工作的可操作性，以此逐步完善财政监督管理制度，从制度上准确定位财政监督的位置。对于一些不适用于《财政违法行为处罚处分条例》的规定，并且情节较轻的财政违规行为，可运用廉政谈话、诫勉谈话、通报批评、警告、扣除绩效奖金等方式进行惩戒，使财政监督工作深度嵌入财政中心业务，健全财政职能，加强财政管理。同时为防止由于“人情世故”导致的检查不客观、监管不合理不公平的现象发生，需要对监管人员进行避嫌处理，明确惩罚机制，保证检查过程如实向主要领导汇报。

（二）拓宽范围，加强财政监督全过程覆盖。加快推动财政监督工作转型，由重事后监督、突击检查为主转变为日常监督与专项检查并重，进一步加强财政监督与预算绩效管理的有效融合，建立事后监督与事前、事中监督相结合的内部监督工作机制。

1.做实事前监督

以全面实施预算绩效管理为支点，结合预算评审、项目审批等，对新出台的重大政策、项目开展事前绩效評估，重点论证立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性等，审核和评估结果作为预算安排的重要参考依据。在编报绩效目标时，设立 “预算执行率”、“成本控制率”和“项目配套资金到位率”等资金支出管理指标，使预算绩效与检查相互结合，减少事中事后出现问题的概率，提高财政资金的使用效益。

2.做强事中监督

（1）推行国库集中支付中心的“一表三书”（三公经费防控表、拒付理由书、财务管理建议书、预警告知书）制度与日常监督检查相结合，重点监督检查有收到“一表三书”中任何“一书”的报销单位或可疑的待支付经济事项进行，对存在的问题“先行一步”扼杀在支付的前身，发出整改通知书，提升财政监管水平。

（2）规范绩效运行跟踪监控。按照“谁支出、谁负责”的原则，强化绩效目标监测、预算资金调度、国库集中支付等方面的管理，开展“四个跟踪管理”，分别对项目筹备情况、项目实施情况、资金拨付情况、绩效目标完成情况进行跟踪监控和纠偏管理，对偏离绩效目标和预算执行进度较差项目及时提出纠偏措施。同时通过国库集中支付系统，对资金未支付的单位核实原因，从而有效地监控部门预算执行情况和财政专项资金管理使用。

3.做优事后监督

围绕预算绩效主线，将绩效评价和监督紧密结合起来。财政监督侧重于财政支出实施过程的规范性、合法性，绩效评价侧重于财政支出的经济性、效益性，二者相辅相成、互通有无。以绩效评价为载体，参考财政重点绩效评价的结果，将评价结果为差的项目，作为财政监督检查的重点对象，重点检查资金的使用情况，促进评价结果更加客观、公正和有效，实现财政监督的经常化、制度化，充分发挥财政监督的整体优势。

（三）整合力量，促进各监督机构形成合力。

1.加强各大监督主体的沟通和协调，将各主体的年度检查对象和计划以联席会议的形式进行现场征求意见，协商探讨，最后融入到财政工作实际中去。比如财政监督、审计监督与监察机关其中的“1+X”监督机制可以互通，检查结果能共享就不重复检查，做到信息共建共享，充分应用信息化建设成果，形成方方面面的合力和效力。

2.逐步落实群众监督权力。落实财政监督的“透明工程”，让群众简便监督。不定时公开公共财政信息特别是扶贫资金政策、惠民资金补贴、热点资金拨付及使用等，接受人民群众的监督，促进阳光理财，民主理财，实施综合监督，提高监督成效。

结 语

做好新阶段的财政监督工作，最重要的是清楚财政监督工作要点，完善工作机制、转换工作思路、改变工作方法，加强财政监督检查的专业素养和技术保障，全力发挥财政监督职能作用。联合监管机制，实行监管立体化，使政府资金可以得到有效利用，对政府的财政行为进行有效规范，开创财政监督工作的新局面。